Prescrizione del reato di lottizzazione abusiva e confisca urbanistica: la Consulta salva la confisca

Massima

Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 578-bis c.p.p., sollevate con riferimento al principio della presunzione di innocenza di cui agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6, par. 2, CEDU, agli artt. 3e 4 della direttiva UE 2016/343 e all’art. 48 CDFUE, nella misura in cui impone al giudice dell’appello o alla Corte di cassazione, in caso di dichiarazione di estinzione del reato di lottizzazione abusiva per intervenuta prescrizione, di decidere sull’impugnazione ai soli effetti della confisca urbanistica di cui all’art. 44, comma secondo, d.p.r. n. 380/2001, previo accertamento della responsabilità dell’imputato, poiché tale decisione non equivale a una riaffermazione della responsabilità penale del soggetto prosciolto ma al riconoscimento dei presupposti necessari per mantenere la misura ablativa.

Il caso

La vicenda prende le mosse da un giudizio di appello instaurato avverso una sentenza con cui due imputati sono stati ritenuti responsabili dei reati di cui agli artt. 30, 44, comma 1, lett. c), e 95 d.p.r. n. 380/2001 (T.U. edilizia), per avere realizzato, in assenza del necessario titolo abilitativo, un articolato intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia, reputato integrante una lottizzazione abusiva.

In primo grado, il Tribunale irrogava a entrambi la pena di dieci mesi di arresto e di euro 37.500 di ammenda, disponendo altresì l’ordine di demolizione delle opere e la confisca, ai sensi dell’art. 44, comma 2, T.U. edilizia, dei terreni e dei manufatti abusivamente edificati.

Investita dell’impugnazione proposta dagli imputati, i quali chiedevano l’assoluzione e la revoca della misura ablativa, la Corte di appello di Lecce rilevava tuttavia che, nelle more del giudizio, il reato doveva ritenersi estinto per prescrizione.

Tuttavia, il giudice a quo osservava altresì che, se da un lato l’intervenuta estinzione del reato comportava il venir meno dell’ordine di demolizione, dall’altro l’applicazione dell’art. 578-bis c.p.p., secondo l’interpretazione della giurisprudenza di legittimità (si veda Cass. pen., sez. un., 30 gennaio 2020, n. 13539), imponeva comunque di decidere sull’impugnazione ai soli effetti della confisca urbanistica già disposta in primo grado, previa verifica della sussistenza, sul piano oggettivo e soggettivo, del reato di lottizzazione abusiva.

Proprio in questa prospettiva, la Corte di appello di Lecce, con ordinanza del 30 maggio 2025, sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 578-bis c.p.p., dubitando della sua compatibilità con il parametro costituzionale del principio della presunzione di innocenza per come declinato dalle fonti convenzionali.

La questione

In particolare, la Corte rimettente sollevava questione di legittimità costituzionale con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6, par. 2 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (di seguito, CEDU), in quanto l’art. 578-bis c.p.p. pregiudicherebbe il corollario della presunzione di innocenza, per cui il soggetto prosciolto non può essere trattato dai pubblici ufficiali e dalle autorità come se fosse comunque colpevole del reato contestato. In tale prospettiva, la Corte di appello di Lecce richiamava la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (di seguito, Corte EDU), Episcopo e Bassani c. Italia del 19 dicembre 2024, nella quale veniva rilevata la violazione dell’art. 6, par. 2, CEDU in un caso di conferma della confisca nonostante la sopravvenuta prescrizione, sul rilievo che il giudice dell’impugnazione, per mantenere la misura ablativa, aveva ribadito la responsabilità penale dell’imputato.

Parimenti, la Corte rimettente evidenziava il contrasto dell’art. 578-bis c.p.p. con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 48 CDFUE e agli artt. 3e 4 della direttiva (UE) 2016/343, anch’essi posti a presidio della presunzione di innocenza e da interpretarsi, ai sensi dell’art. 52, par. 3, CDFUE, in senso conforme alla corrispondente garanzia convenzionale di cui alla CEDU.

Da ciò la conclusione, prospettata dal giudice a quo, secondo cui, una volta maturata la prescrizione, il giudice dell’impugnazione dovrebbe limitarsi a dichiarare immediatamente la causa estintiva ai sensi dell’art. 129 c.p.p. e, quindi, a revocare la confisca, restando salva la possibilità per l’autorità amministrativa competente di attivare i rimedi previsti dall’art. 30 T.U. edilizia.

In altri termini, la questione posta alla Corte costituzionale concerneva la compatibilità del giudizio di responsabilità che il giudice dell’impugnazione è chiamato a effettuare ai sensi dell’art. 578-bis c.p.p. in caso di intervenuta estinzione del reato per prescrizione, rispetto al principio della presunzione di innocenza per come declinato dalla Corte EDU.

Le soluzioni giuridiche

Per comprendere l’approdo cui perviene la sentenza in commento, occorre muovere dal percorso giurisprudenziale che ha condotto all’attuale interpretazione dell’art. 578-bis c.p.p.

Lo sfondo in cui si colloca tale disposizione va individuato, anzitutto, nella pronuncia Corte cost., 26 marzo 2015, n. 49, attraverso la quale la Consulta ha chiarito che, anche a fronte dell’intervenuta prescrizione, il giudice penale ben può accertare incidenter tantum la sussistenza del reato di lottizzazione abusiva nei suoi elementi oggettivi e soggettivi ai fini dell’applicazione della confisca.

Tale impostazione ha poi trovato conferma sul piano sovranazionale nella successiva sentenza Corte EDU, Grande Camera, 28 giugno 2018, GIEM S.r.l. e altri c. Italia. In tale occasione, è stata ribadita la natura punitiva della confisca urbanistica ai sensi dell’art. 7 CEDU e, soprattutto, si è riconosciuta la sua compatibilità con la CEDU anche in caso di prescrizione, a condizione che il giudice accerti tutti gli elementi costitutivi del reato di lottizzazione abusiva, così da fondare la misura su un giudizio sostanziale concernente i relativi presupposti applicativi.

Su questo terreno si è innestata la giurisprudenza interna. In particolare, si rammenta Cass. pen., sez. un., 21 luglio 2015, n. 31617, che ha ammesso la possibilità di mantenere la confisca diretta del prezzo o del profitto del reato nonostante la sopravvenuta prescrizione, purché vi sia stata una precedente pronuncia di condanna e purché, nei successivi gradi di giudizio, rimanga inalterato l’accertamento della sussistenza del reato, della responsabilità penale dell’imputato e della qualificazione del bene da apprendere.

Il principio è stato poi sviluppato, con specifico riguardo alla lottizzazione abusiva, da Cass. pen., sez. un., 30 aprile 2020, n. 13539, la quale - nel solco del diritto convenzionale e della giurisprudenza costituzionale - ha affermato che la confisca urbanistica rientra nell’ambito applicativo dell’art. 578-bis c.p.p. e può essere pertanto mantenuta anche in caso di intervenuta prescrizione, purché la sussistenza del reato sia già stata accertata sotto il profilo oggettivo e soggettivo in un giudizio che abbia garantito il contraddittorio.

Un ulteriore tassello sistematico è stato infine offerto dalla pronuncia n. 182 del 30 luglio 2021, in cui la Consulta è stata chiamata a valutare la compatibilità dell’art. 578 c.p.p., concernente la decisione del giudice dell’impugnazione in caso di intervenuta prescrizione ai soli fini degli interessi civili, rispetto al principio della presunzione di innocenza per come declinato dalla Corte EDU. In tale occasione, la Consulta ha avuto cura di precisare la distinzione del meccanismo di cui all’art. 578 da quello previsto dall’art. 578-bis c.p.p., osservando che soltanto quest’ultimo richiede espressamente il «previo accertamento della responsabilità dell’imputato». In altri termini, nel caso di confisca rientrante nel dettato dell’art. 578-bis c.p.p. - e, dunque, della confisca urbanistica - viene in rilievo una misura avente carattere sostanzialmente punitivo, la quale non può essere mantenuta senza un previo giudizio sulla responsabilità penale. La Corte ha così chiarito che, in questo specifico contesto, l’accertamento della responsabilità rappresenta il necessario fondamento della misura ablativa.

Coerentemente con tale assetto, con specifico riferimento alla confisca urbanistica di cui all’art. 44, comma 2, T.U. edilizia, la S.C. ha espressamente sancito che la misura non è automaticamente impedita dalla sopravvenuta prescrizione, ma richiede pur sempre un accertamento della dimensione oggettiva e soggettiva della lottizzazione abusiva, svolto in un procedimento che abbia assicurato il pieno contraddittorio. Al tempo stesso, è rimasto fermo il principio secondo cui, intervenuta la causa estintiva, il giudizio non può essere protratto al solo scopo di completare tale verifica, ostandovi l’art. 129, comma 1, c.p.p. (tra le altre, Cass. pen., sez. III, 10 ottobre 2025, n. 33526; Cass. pen., sez. III, 27 febbraio 2025, n. 8067).

Da tali premesse, la Consulta ha quindi ritenuto non fondata la questione, escludendo che l’art. 578-bis c.p.p. contrasti di per sé con la presunzione di innocenza, anche nel suo c.d. secondo aspetto. Secondo la Corte, infatti, la decisione resa «ai soli effetti della confisca» non coincide con una rinnovata affermazione di responsabilità penale.

La responsabilità cui allude l’art. 578-bis c.p.p. va, piuttosto, intesa come accertamento dei presupposti necessari per mantenere la misura ablativa, vale a dire - nel caso della confisca urbanistica - la verifica della sussistenza del reato di lottizzazione abusiva in tutti i suoi elementi oggettivi e soggettivi, senza che ciò possa tradursi in una surrettizia riaffermazione della colpevolezza penale del soggetto prosciolto. Proprio per tale ragione, il giudice dell’impugnazione, pur chiamato a scrutinare il fondamento della confisca, non può utilizzare formule o passaggi motivazionali che lascino intendere che l’esito del giudizio penale avrebbe dovuto essere diverso.

In questa prospettiva, la Consulta si è posta in linea di continuità con quanto già affermato nella recente Corte cost., 10 febbraio 2026, n. 2, relativa all’art. 578 c.p.p., valorizzando l’insegnamento della Grande Camera della Corte EDU nella sentenza 11 giugno 2024, Nealon e Hallam c. Regno Unito. Da tale arresto la Consulta trae il principio per cui, ai fini del rispetto dell’art. 6, par. 2, CEDU, occorre avere riguardo non alla mera esistenza di una decisione successiva al proscioglimento, bensì al suo contenuto sostanziale: la violazione si verifica soltanto quando il giudice, decidendo sugli effetti civili, finisca con l’attribuire al soggetto prosciolto una responsabilità penale.

Muovendo da tale impostazione, la Corte ha altresì evidenziato che un’opzione interpretativa diversa finirebbe per compromettere l’equilibrio complessivo del sistema. Invero, sarebbe contraddittorio ritenere che, in nome della tutela del secondo profilo della presunzione di innocenza, il giudice dell’impugnazione debba essere privato del potere di verificare i presupposti di applicabilità della misura. Un simile esito condurrebbe, paradossalmente, a svincolare la confisca da quel controllo giurisdizionale che proprio la giurisprudenza convenzionale e costituzionale hanno reputato necessario per giustificarne la legittima applicazione.

Osservazioni

La pronuncia in esame si presta ad essere letta come una netta confutazione dei due principali assunti sui quali la Corte rimettente aveva edificato il dubbio di legittimità costituzionale.

In primo luogo, la Consulta ha ridimensionato il rilievo attribuito all’arresto della Corte EDU del 19 dicembre 2024, Episcopo e Bassani c. Italia, chiarendo che da esso non può ricavarsi un’incompatibilità sistemica tra l’art. 578-bis c.p.p. e il secondo versante della presunzione di innocenza. Il richiamo operato dal giudice a quo, infatti, finiva per isolare quel precedente dal più ampio quadro della giurisprudenza convenzionale e per trasporne le conclusioni in un ambito diverso da quello effettivamente scrutinato nel caso specifico. La sentenza Episcopo e Bassani, invero, non ha affermato che ogni decisione sulla confisca successiva alla prescrizione sia, di per sé, lesiva dell’art. 6, par. 2, CEDU; essa ha piuttosto censurato una specifica applicazione della disciplina interna, nella quale il giudice dell’impugnazione aveva mantenuto la misura ablativa facendo espresso riferimento ad una responsabilità penale dell’imputato nonostante l’intervenuta declaratoria di estinzione.

È dunque il linguaggio utilizzato, e con esso il significato sostanziale della motivazione, a costituire il vero punto critico evidenziato dalla giurisprudenza della Corte EDU. La violazione convenzionale si produce quando la decisione successiva al proscioglimento lasci trasparire l’idea che l’interessato debba comunque essere considerato responsabile del reato. In altri termini, il precedente evocato dalla Corte rimettente non censura la regola del «previo accertamento della responsabilità dell’imputato» in quanto tale, bensì la sua possibile degenerazione in una indebita riaffermazione di colpevolezza dopo la sentenza di proscioglimento.

In secondo luogo, la Consulta ha disatteso anche la soluzione prospettata dal giudice a quo, secondo cui, per evitare il vulnus alla presunzione di innocenza, il giudice dell’impugnazione dovrebbe limitarsi a dichiarare la prescrizione ai sensi dell’art. 129 c.p.p. e a revocare la confisca, lasciando poi all’autorità amministrativa l’eventuale adozione dei provvedimenti di competenza ai sensi dell’art. 30 T.U. edilizia. Invero, se il timore è quello che una misura afflittiva venga mantenuta senza adeguate garanzie, non si comprende per quale ragione dovrebbe apparire preferibile rimettere la vicenda all’autorità amministrativa, anziché conservarla entro un circuito giurisdizionale ben più attento alle garanzie difensive come il processo penale.

In sintesi, la tutela del c.d. secondo aspetto della presunzione di innocenza non può essere perseguita al prezzo di una compressione del primo aspetto della medesima garanzia, né può risolversi nella sottrazione al giudice di quella verifica che, proprio in ragione della natura sostanzialmente punitiva della confisca urbanistica, costituisce il presidio essenziale per la legittimità della misura.

Se si accedesse alla tesi della Corte rimettente, infatti, si giungerebbe a un risultato paradossale: nel tentativo di evitare che il giudice penale utilizzi formule eccedenti il principio della presunzione di innocenza, si priverebbe il destinatario della confisca del controllo giurisdizionale pieno sul fondamento della misura.