ICI in caso di occupazione illegittima: la parola alla Corte costituzionale

Il caso e le questioni sollevata alla Corte Costituzionale

L’ordinanza n. 10340/2026 della Corte di Cassazione analizza il ricorso presentato dal Comune di Golfo Aranci concernente il pagamento dell'ICI su terreni edificabili a seguito di un'espropriazione illegittima e di un'occupazione senza titolo da parte dell'amministrazione, che ha trasformato i luoghi senza emettere un decreto di esproprio, privando la società proprietaria di ogni possesso e indennizzo.

La questione di legittimità costituzionale concerne il presupposto impositivo (art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 504 del 1992), nella parte in cui la norma non esclude dall'ICI il proprietario che abbia subito un’occupazione d’urgenza non seguita da esproprio, ponendo in discussione l’obbligo del proprietario di pagare il tributo anche quando è stato privato della disponibilità del bene per aver subito un'occupazione illegittima e/o una trasformazione irreversibile da parte della Pubblica Amministrazione.

La Corte evidenzia come la perdita totale del controllo materiale e dell'utilità economica del bene svuoti il diritto di proprietà, rendendo la tassazione priva di una reale capacità contributiva.

La pronuncia si inserisce nella complessa relazione tra il diritto di proprietà, le trasformazioni urbanistiche e gli obblighi tributari del cittadino.

 Un principio cardine richiamato dalla Cassazione è che alla Pubblica Amministrazione non è consentito trarre vantaggio dai propri comportamenti illeciti e appare irragionevole imporre un tributo su una ricchezza ormai fittizia, specialmente quando lo Stato trae vantaggio da un proprio comportamento illecito.

La questione che viene demandata alla Consulta si pone nei seguenti termini: se la perdita materiale del controllo e l'irreversibile trasformazione dell'area escludano la capacità contributiva del soggetto passivo.

La Corte opera una distinzione tra "occupazione legittima" e "trasformazione irreversibile" per stabilire se i requisiti di effettività e attualità della capacità contributiva siano ancora sussistenti.

Infatti, secondo l'orientamento consolidato della giurisprudenza, la semplice occupazione temporanea e d'urgenza da parte della P.A. non fa venire meno l'obbligo di pagare l'ICI/IMU in quanto, sebbene il proprietario perda la disponibilità materiale (detenzione), conserva la titolarità del diritto reale (jus possidendi).

In tal caso, la P.A. occupante riconosce la proprietà altrui e non ha l'intenzione di possedere come propria la cosa (animus rem sibi habendi), agendo quindi come mero detentore.

Al proprietario viene riconosciuta un'indennità per l'occupazione, che funge da parziale indice di capacità economica legata al bene.

Diversa è invece la situazione delle parti in caso di trasformazione irreversibile che determina il venir meno del possesso in capo al proprietario anche sotto il profilo soggettivo. Dato il mutamento definitivo dell'area, il proprietario non può più nemmeno ripristinare un potere di fatto sulla cosa corrispondente al diritto di proprietà.

Se la trasformazione irreversibile avviene a seguito di una procedura dichiarata illegittima, la tassazione diventa ancora più irragionevole, in quanto mentre nell'occupazione legittima il proprietario riceve un indennizzo, nell'occupazione illegittima egli subisce un illecito permanente e la P.A. trarrebbe un duplice vantaggio illecito: la disponibilità del bene trasformato senza titolo e la riscossione delle tasse dal soggetto che ha subito lo spoglio.

Quindi, mentre l'occupazione legittima è vista come una limitazione temporanea che non annulla il presupposto fiscale, la trasformazione irreversibile è considerata l'evento che "svuota" il diritto di proprietà, facendo decadere l'effettività della capacità contributiva necessaria per imporre il tributo.

Poiché il terreno non è più utilizzabile né disponibile, e la sua natura originaria è andata distrutta, la "ricchezza" che il tributo dovrebbe colpire (capacità contributiva) non è più né effettiva né attuale. In questo scenario, l'ente occupante non è più un semplice detentore, ma dimostra di agire "come proprietario" (uti dominus), realizzando un definitivo spossessamento del bene.

Normativa vigente e profili di illegittimità

I profili tributari legati ai procedimenti di esproprio e alla gestione delle aree edificabili riguardano principalmente la soggettività passiva, la determinazione della base imponibile e il complesso rapporto tra i valori dichiarati ai fini fiscali e l'indennità di esproprio e, nel caso in esame, la soggettività passiva tributaria in caso di esproprio illegittimo

Quale principio generale, il proprietario espropriato rimane il soggetto passivo dell'imposta fino all'emanazione del decreto di esproprio, che è l'atto che trasferisce effettivamente la proprietà alla Pubblica Amministrazione. Una volta emesso il decreto definitivo di esproprio, il privato cessa di essere soggetto passivo, indipendentemente dal fatto che mantenga la disponibilità materiale del bene o che intervengano successivi accordi di cessione volontaria.

Anche l'occupazione d'urgenza non fa perdere al proprietario il possesso del bene (ma solo la detenzione), mantenendo quindi in capo a lui l'obbligo tributario con una eccezione per la trasformazione irreversibile del fondo per la realizzazione dell'opera pubblica in quanto, in tal caso, a si verifica uno spossessamento materiale e psicologico che fa perdere la soggettività passiva al privato a favore della P.A.

La Corte di Cassazione, pur riconoscendo l'orientamento consolidato secondo cui il soggetto passivo dell'imposta è il titolare del diritto reale, anche se il bene è occupato dalla P.A. fino al decreto di esproprio, rileva una possibile incompatibilità costituzionale in situazioni "patologiche" come quella in esame.

Le principali ragioni che hanno spinto i giudici a sollevare il dubbio di legittimità sono: a) violazione della capacità contributiva (art. 53 Cost.) in quanto il tributo deve basarsi su indici reali di ricchezza, ritenendo irragionevole imporre il pagamento a un proprietario che, a causa di un atto illecito della P.A., è stato integralmente spossessato del bene e non può utilizzarlo né recuperarlo, perdendo ogni utilità economica; b) principio di ragionevolezza e uguaglianza (art. 3 Cost.) in quanto risulterebbe discriminatorio concedere riduzioni d'imposta per fabbricati inagibili (spesso per inerzia del proprietario) e negare invece l'esenzione a chi ha subito la trasformazione irreversibile del proprio terreno per un'occupazione illegittima della P.A.; c) tutela della proprietà privata (art. 42 Cost.) in quanto l'amministrazione non può trarre vantaggio da un proprio comportamento illecito, ottenendo sia la disponibilità del bene occupato sine titulo sia la riscossione del relativo tributo.

Tali argomentazioni appaiono sufficienti per la relativa declaratoria di incostituzionalità, non ravvisandosi in tali situazioni che hanno una incidenza limitata a pochi casi, profili di tutela delle entrate dello Stato, quanto piuttosto la tutela della capacità contributiva dei contribuenti che più volte, pur trattandosi di principio di rilievo costituzionale, è stata sacrificata sull’altare delle ragioni erariali.

Vi è, al riguardo, un precedente autorevole della stessa Consulta, richiamato dalla S.C., (sentenza n. 60/2024), che ha dichiarato l'incostituzionalità dell'IMU per gli immobili occupati abusivamente (in ambito penale) per i quali sia stata presentata denuncia, ribadendo che senza disponibilità del bene viene meno la capacità contributiva.

La Corte di Cassazione distingue tra "possesso formale" e "detenzione materiale" ai fini fiscali, che si rifà alla nota distinzione civilistica tra “possesso" e "detenzione" per determinare chi debba pagare l'ICI, mettendo in discussione l'orientamento che privilegia il dato formale rispetto a quello sostanziale.

Va, al riguardo rilevato che, in base alla normativa e la giurisprudenza consolidata, il presupposto dell'imposta è il possesso, che ai fini fiscali non coincide con la semplice disponibilità materiale del bene, ma con la titolarità di un diritto reale (proprietà, usufrutto, ecc.), sancendo l’irrilevanza della detenzione.

Quindi il fatto che un terzo occupi materialmente l'immobile (c.d.detenzione) non esenta il proprietario dal tributo, poiché egli conserva il cosiddetto jus possidendi (es: immobili oggetto di sequestro penale o per quelli non riconsegnati al termine di un contratto di leasing).

Con riferimento alle occupazioni d'urgenza da parte della Pubblica Amministrazione, la Corte distingue il ruolo del proprietario-possessore che, anche se spossessato forzatamente, continua a essere considerato il possessore ai fini fiscali finché non interviene un decreto di esproprio che trasferisca formalmente la proprietà, dalla P.A. – detentore che, anche se occupa il terreno è considerata un mero detentore poiché riconosce la proprietà altrui e manca dell'animus rem sibi habendi (l'intenzione di possedere come proprietario).

Ulteriori profili evidenziati nell’Ordinanza: la trasformazione irreversibile

La Corte ha evidenziato profili destinati a incrinare, ai fini fiscali, la distinzione formale tra possesso e detenzione, individuando, quale limite al possesso del contribuente, la "trasformazione Irreversibile" che si attua quando la P.A. realizza un'opera pubblica che trasforma irreversibilmente il terreno; in tal caso il proprietario perde non solo la disponibilità materiale, ma anche la possibilità di ripristinare il proprio potere di fatto sul bene. In questo caso, il possesso verrebbe meno anche sotto il profilo soggettivo (solo animo), poiché il mutamento dello stato dei luoghi è definitivo.

La Cassazione opta per un orientamento sostanziale, sollevando un dubbio di legittimità costituzionale proprio su questa distinzione, rilevando come il possesso formale, per essere considerato un indice di ricchezza e, quindi, di capacità contributiva, dovrebbe consentire al proprietario di esercitare concretamente le prerogative del diritto, come trarre utilità economica dal bene.

Tassare un proprietario integralmente spossessato e privato di ogni utilità a causa di un atto illecito della P.A. significa basare l'imposta su un fatto economico fittizio e non reale, essendo irragionevole equiparare chi ha il pieno godimento di un bene a chi ha subito un'occupazione abusiva che lo rende inutilizzabile e indisponibile.

Mentre l'orientamento tradizionale separa nettamente il possesso formale (titolo) dalla detenzione materiale (uso), la Corte evidenzia, in presenza di occupazioni illegittime e trasformazioni irreversibili, come il possesso formale diventi un guscio vuoto privo di quella capacità economica che giustifica il prelievo fiscale.

Viene anche approfondito il limite tra titolarità del diritto reale e detenzione qualificata ai fini dell'applicazione dell'imposta comunale. 

La Corte di Cassazione ritiene che l'applicazione rigorosa della distinzione formale tra possesso (titolarità del diritto) e detenzione (disponibilità materiale) violi i pilastri del sistema tributario e civile italiano (art. 53 Cost.) in quanto il prelievo fiscale deve basarsi su una capacità economica reale ed effettiva, non fittizia o presunta.

L'effettività implica che l'imposizione fiscale debba colpire una ricchezza reale e non apparente o fittizia: il nesso tra il presupposto d'imposta (nel caso dell'ICI è il possesso) e il tributo deve permettere la misurazione di un reddito o di un patrimonio realmente esistente.

Il contribuente può essere chiamato a concorrere alle spese pubbliche solo se possiede una "concreta idoneità" al pagamento, che non può basarsi su fatti meramente presunti o su una fictio iuris.

Tassare un proprietario spossessato forzatamente da un atto illecito della P.A. significa colpire una ricchezza fittizia. Il "possesso formale" (legato alla nuda titolarità) non corrisponde a una capacità economica reale se il bene è diventato indisponibile e inutilizzabile.

Si sottolinea, da parte della S.C., la mancanza di ricchezza reale in quanto tassare un proprietario che è stato integralmente spossessato forzatamente e privato di ogni utilità economica a causa di un atto illecito della Pubblica Amministrazione significa colpire un indice di ricchezza apparente.

Il principio di attualità poi stabilisce che il prelievo fiscale debba essere correlato a una capacità contributiva presente nel momento in cui avviene il prelievo; l’imposta non può colpire una capacità contributiva passata o futura, ma deve sussistere "in atto" al momento della tassazione.

Se una circostanza di fatto (come l'occupazione abusiva o l'irreversibile trasformazione del fondo) annulla la ricchezza colpita dal tributo, l'attualità della capacità contributiva viene meno per tutto il periodo della perdita di disponibilità del bene.

La Corte sottolinea che questi requisiti sono inscindibilmente connessi ai principi di ragionevolezza e uguaglianza (art. 3 Cost.), ritenendo irragionevole equiparare, ai fini del prelievo, chi gode pienamente del proprio bene a chi ha subito uno spossessamento per via di un'occupazione dichiarata illegittima.

In assenza di strumenti giuridici atti a tutelare la proprietà privata e a garantirne la restituzione, viene a difettare l'effettiva capacità del contribuente di far fronte all'obbligazione d'imposta.

 La capacità contributiva deve essere certa e attuale e, se il proprietario non può trarre alcun beneficio dal bene, rende l'imposizione priva di una causa giustificatrice concreta.

La sentenza della Corte costituzionale n. 60/2024 ha fatto da "apripista" alla ordinanza in commento, stabilendo che chi subisce un'occupazione abusiva da parte di privati (es. abusivi in un appartamento) è esentato dalle tasse se denuncia il fatto. Sarebbe, quindi, discriminatorio e irragionevole continuare a tassare chi subisce lo stesso danno (spossessamento e inutilizzabilità) da parte di un ente pubblico.

La Consulta ha scardinato il principio dell'imposizione fiscale automatica su immobili di cui il proprietario ha perso la disponibilità, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 23/2011 (disciplina IMU) nella parte in cui non prevedeva l'esenzione dal pagamento dell'imposta per gli immobili inutilizzabili e indisponibili a causa di un'occupazione abusiva.

La Corte costituzionale ha basato il suo ragionamento su due pilastri: a) capacità contributiva (art. 53 Cost.), stabilendo che ogni prelievo fiscale deve avere una causa giustificatrice in indici concretamente rivelatori di ricchezza. Nel caso di un immobile occupato abusivamente, viene meno la manifestazione di ricchezza reale, rendendo l'imposizione priva di fondamento economico, b) ragionevolezza (art. 3 Cost.), essendo irragionevole pretendere il pagamento di un'imposta da un soggetto che, non per sua inerzia ma per un fatto illecito altrui, non può esercitare le prerogative del diritto di proprietà né trarre alcuna utilità dal bene.

La sentenza ha stabilito che l'esenzione spetta per il periodo dell'anno in cui sussiste l'occupazione, a condizione che il proprietario abbia agito prontamente presentando una denuncia all'autorità giudiziaria o abbia iniziato un'azione giudiziaria penale.

L'ordinanza della Cassazione n. 10340/2026 utilizza questa sentenza come base logica per estendere il medesimo principio alle occupazioni della Pubblica Amministrazione, rilevando situazioni analoghe in quanto, se il proprietario è esentato quando l'occupante è un privato (caso della sentenza 60/2024), a maggior ragione deve esserlo quando l'occupante è un ente pubblico che agisce illegalmente.

 La Cassazione osserva che, nel caso della P.A., la situazione è spesso ancora più grave, poiché l'occupazione è accompagnata dalla trasformazione irreversibile del bene, rendendo definitiva la perdita della capacità contributiva e il legislatore non può ignorare circostanze di fatto che annullano la ricchezza colpita dal tributo; queste le ragioni per cui la Cassazione ritiene che tale principio debba applicarsi anche all'ICI sui terreni occupati dalla P.A. senza titolo.

La legge già prevede riduzioni d'imposta per chi possiede fabbricati inagibili, anche per propria inerzia e risulterebbe illogico negare l'esenzione a chi ha perso totalmente il controllo del proprio terreno per un comportamento illecito altrui (della P.A.) e senza alcun consenso.

La Cassazione ritiene, quindi, che mantenere il prelievo fiscale in presenza di un'irreversibile trasformazione del bene e di un'occupazione dichiarata illegittima dai giudici sia in contrasto con il dovere di solidarietà economica, trasformando le tasse in una sanzione impropria per il cittadino spogliato dei propri beni.

Per la Corte, un'interpretazione meramente formale della soggettività passiva ICI/IMU, che ignori la perdita totale di utilità economica del bene, si pone in contrasto con il dovere di salvaguardare il diritto del cittadino a pagare le tasse solo in presenza di una manifestazione di ricchezza certa, effettiva e attuale.

Rimedi all’occupazione illegittima: il risarcimento del danno

L’ordinanza si sofferma anche sul passaggio dal possesso formale alla detenzione materiale, distinguendo tra il diritto all'indennizzo e quello al risarcimento del danno, richiamando i principi della Corte EDU per evitare che il prelievo fiscale si trasformi in un'ingiusta sanzione per il cittadino privato dei propri beni senza un regolare decreto di esproprio.

A differenza dell'indennità prevista per l'occupazione legittima (che è un atto autorizzato), il risarcimento per l'occupazione illegittima mira a ristorare integralmente il pregiudizio subito a causa di un comportamento privo di base legale.

La distinzione tra occupazione legittima e trasformazione irreversibile (in assenza di un regolare decreto) incide sulla natura dei rimedi legali a disposizione del proprietario, trasformando il diritto all'indennizzo in un vero e proprio diritto al risarcimento del danno.

A differenza dell'occupazione legittima, che è un atto coattivo ma autorizzato che prevede un'indennità, l'occupazione senza titolo lede il diritto di proprietà in modo illecito fin dal primo momento.

Quando la Pubblica Amministrazione occupa un bene privato senza un decreto di esproprio (o se questo è stato annullato), la giurisprudenza delle Sezioni Unite citata nell'ordinanza qualifica tale comportamento come un illecito di natura permanente.

La giurisprudenza di legittimità italiana si è adeguata a questi principi, obbligando lo Stato non solo a risarcire il danno per la perdita delle utilità del bene, ma non considerando il privato come un "possessore" capace di esprimere ricchezza ai fini fiscali, dato che il suo diritto è stato svuotato in violazione delle norme sovranazionali.

Il concetto di "illecito permanente" è centrale per definire i termini di prescrizione e le modalità di ristoro per il proprietario che subisce un'occupazione illegittima da parte della Pubblica Amministrazione.

L'occupazione di un bene privato senza un valido decreto di esproprio (o con un decreto annullato) non sono considerate atti istantanei, ma un illecito di natura permanente: significa che la violazione del diritto di proprietà si rinnova di giorno in giorno finché permane la situazione di illegalità.

Il proprietario che subisce questa forma di spossessamento ha , alternativamente, due possibilità di tutela: a) restituzione e riduzione in pristino: il proprietario può agire in sede giudiziale per ottenere la riconsegna dei terreni e l'obbligo per il Comune di ripristinare lo stato dei luoghi originario (come avvenuto nel caso specifico del Comune di Golfo Aranci); b) risarcimento per equivalente: in alternativa alla restituzione, il proprietario può avanzare una pretesa risarcitoria che copra la perdita delle utilità ricavabili dal bene.

La distinzione tra il risarcimento per la "perdita di utilità" e quello "per equivalente" risiede nella natura del danno ristorato e nella scelta del proprietario riguardo alla titolarità del bene in seguito a un'occupazione illegittima della Pubblica Amministrazione.

Il risarcimento per “perdita di utilità” riguarda il danno subito dal privato per non aver potuto usufruire del proprio bene durante il periodo di occupazione senza titolo; copre le "utilità ricavabili dal bene" (ovvero i frutti, il godimento o il reddito che il terreno avrebbe prodotto) che il proprietario ha perso a causa dello spossessamento.

Il periodo di calcolo si riferisce al tempo non coperto da eventuale occupazione legittima, partendo dall'inizio dell'occupazione abusiva sino al momento della restituzione del bene o alla presentazione della domanda di risarcimento per equivalente.

La lesione del diritto si rinnova quotidianamente, trattandosi, come già rilevato, di illecito permanente finché dura l'occupazione illegittima.

Il risarcimento per equivalente rappresenta un'alternativa alla restituzione del bene e alla sua riduzione in pristino e rifonde al proprietario l'intero valore venale del bene, sostituendosi alla disponibilità fisica del terreno stesso.

È una facoltà che il privato può esperire quando, spesso a causa della trasformazione irreversibile del fondo, non ha più interesse a ottenere la restituzione di un terreno ormai mutato nello stato dei luoghi.

Mentre il risarcimento per perdita di utilità è un indennizzo per il "tempo perso" senza il godimento del bene, il risarcimento per equivalente è il prezzo pagato per la "perdita definitiva" del diritto di proprietà, scelta volontariamente dal privato come rimedio finale all'illecito della P.A..

La trasformazione irreversibile del terreno è l'elemento che sposta l'oggetto del risarcimento dal mero mancato godimento (perdita di utilità) al valore integrale del bene (valore venale), a causa del "definitivo spossessamento" che ne deriva.

In tal caso si ha il passaggio dal danno limitato alle utilità perdute al valore integrale; finché il bene è solo occupato, il danno è calcolato sulla "perdita delle utilità" che il proprietario avrebbe potuto trarre nel tempo. Tuttavia, quando avviene la trasformazione irreversibile (es. scavi, opere edili), il proprietario può ritenere che il suo diritto sia stato "svuotato" e richiedere il risarcimento per equivalente che copre l'intero valore venale del diritto di proprietà che il privato decide di "abbandonare" in favore dell'amministrazione (effetto abdicativo).

La trasformazione influenza il calcolo perché determina la perdita del possesso anche sotto il profilo soggettivo (solo animo) e se lo stato dei luoghi è mutato in modo definitivo, il proprietario non può più nemmeno ripristinare un potere di fatto sul bene e il risarcimento deve riflettere la perdita di un bene che ha ormai cambiato natura e destinazione, rendendo la restituzione un'ipotesi spesso solo teorica.

Se la trasformazione operata dal Comune riduce la potenzialità edificatoria dei terreni a zero, quale conseguenza diretta dello spossessamento e dell'utilizzo dei volumi da parte del Comune, nel calcolare il valore venale "per equivalente", occorre considerare che la perdita economica subita dal privato include proprio quel valore (edificatorio o d'uso) che l'amministrazione ha assorbito trasformando il fondo.

Poiché l'occupazione senza titolo con trasformazione è un illecito permanente, il valore venale da risarcire viene solitamente riferito al momento in cui il proprietario esercita la scelta abdicativa (ovvero quando presenta la domanda di risarcimento per equivalente), ponendo fine alla situazione di illegalità e trasferendo la proprietà.

La scelta di richiedere il risarcimento totale del danno "per equivalente” (cioè del valore del bene) comporta l'abdicazione alla proprietà del bene stesso da parte del privato e il risarcimento non copre solo il danno per il periodo di mancato godimento, ma sostituisce integralmente il valore della proprietà che il privato decide di "abbandonare" in favore dell'amministrazione occupante.

La trasformazione irreversibile del terreno a opera della Pubblica Amministrazione gioca un ruolo decisivo nella scelta del proprietario tra richiedere la restituzione del bene o il risarcimento per equivalente, poiché altera profondamente la natura del possesso e la possibilità concreta di recupero del bene.

Il proprietario ha anche il diritto di agire in sede giudiziale per ottenere la restituzione coattiva dei terreni occupati illegittimamente.

Se il terreno è stato irreversibilmente trasformato (ad esempio tramite scavi, movimenti terra o costruzione di opere pubbliche), la restituzione deve essere accompagnata dalla riduzione in pristino, ovvero l'obbligo per l'amministrazione di riportare il terreno allo stato originario.

Spesso, proprio a causa della trasformazione definitiva, l'amministrazione può eccepire l'impossibilità di procedere alla restituzione o alla rimessa in pristino, rendendo questa strada giudizialmente più complessa e soggetta a lunghe ottemperanze.

La trasformazione irreversibile è, quindi, il fattore che, secondo la Corte, determina il definitivo spossessamento del bene.

Del resto, la trasformazione irreversibile del fondo comporta l’impossibilità non teorica ma pratica della restituzione: sebbene il proprietario abbia diritto alla restituzione, la trasformazione definitiva (es. costruzione di opere pubbliche, scavi) rende spesso difficile o eccessivamente oneroso il ripristino, spingendo il proprietario verso la domanda risarcitoria.

 La trasformazione potrebbe, comunque, privare il privato di ogni utilità del bene, giustificando un risarcimento che comprenda tutto il periodo non coperto da occupazione legittima sino alla domanda di risarcimento finale.

Quindi, mentre nell'occupazione legittima il proprietario riceve un indennizzo e attende l'esproprio, nell'occupazione illegittima con trasformazione può scegliere di rinunciare definitivamente alla proprietà (abdicazione) in cambio di un risarcimento integrale del danno subito, ponendo fine al rapporto giuridico con il bene.

Il risarcimento non è forfettario ma è parametrato alla concreta perdita economica subita dal proprietario, cioè alle "utilità" che avrebbe potuto trarre dal terreno se non fosse stato occupato e trasformato, mentre la domanda per equivalente pone fine al rapporto di proprietà in cambio del valore monetario del bene.

Il calcolo copre l'arco temporale che inizia dal momento in cui cessa l'eventuale occupazione legittima (o dall'inizio dell'occupazione se questa è stata illecita fin dal principio) e prosegue sino al momento della restituzione del bene o della domanda di risarcimento per equivalente.

Quando lo stato dei luoghi è mutato definitivamente, il proprietario perde il possesso non solo materialmente, ma anche sotto il profilo soggettivo, poiché non può più nemmeno mirare a ripristinare un potere di fatto sulla cosa corrispondente al suo diritto originale (c.d. perdita del possesso "solo animo".

Inoltre, la trasformazione dimostra che l'ente pubblico sta utilizzando il bene "come se fosse il proprietario" (uti dominus), consolidando la situazione di illecito permanente che giustifica la domanda risarcitoria.

La trasformazione irreversibile sposta l'equilibrio verso il risarcimento per equivalente, poiché rende impossibile o estremamente difficile il recupero della disponibilità materiale del bene originario da attuare tramite la riduzione in pristino, ipotesi spesso solo teorica o estremamente onerosa.

In quanto illecito permanente, il termine di prescrizione per richiedere il risarcimento del danno non inizia a decorrere in un'unica soluzione dal momento dell'occupazione iniziale, ma si sposta in avanti nel tempo: il proprietario può richiedere i danni per tutto il periodo in cui ha perso la disponibilità del bene. Poiché l'illecito continua a prodursi, il diritto al risarcimento per le utilità perse non cade in prescrizione finché dura l'occupazione, sebbene possano prescriversi le singole annualità di indennità maturate oltre i termini ordinari (cinque anni).

 La natura permanente dell'illecito cessa solo in due casi: a) con la restituzione del bene al proprietario, b) con la domanda di risarcimento per equivalente, atto con cui il proprietario sceglie di "abdicare" alla titolarità del bene in cambio del suo valore monetario integrale

Ruolo della giurisprudenza della Corte EDU

La Corte EDU (Corte Europea dei Diritti dell'Uomo) impedisce, sotto il profilo fiscale, che una situazione di mero fatto (l'occupazione e trasformazione del terreno) si trasformi in un acquisto di diritto "automatico", proteggendo il cittadino da una tassazione che risulterebbe punitiva oltre che illegittima.

La giurisprudenza della Corte EDU definisce i confini della legittimità delle azioni della Pubblica Amministrazione, imponendo standard rigorosi che vietano allo Stato di trarre vantaggio da situazioni di illegalità da esso stesso create.

Secondo la Corte, non possono esistere sistemi di acquisizione della proprietà diversi da quello consensuale (contratto) o da quello autoritativo (procedimento di esproprio legittimo).

La mera realizzazione di un'opera pubblica su un fondo occupato senza titolo è un'attività di fatto che, per la Corte EDU, non può mai costituire un titolo valido per l'acquisto della proprietà da parte dello Stato.

Applicare tasse (come l'ICI/IMU) su un bene di cui lo Stato ha preso possesso illegalmente aggrava la violazione dell'Articolo 1 del Protocollo 1 della Convenzione EDU, che tutela la proprietà privata.

Anche se l'occupazione è materialmente eseguita da società pubbliche (come una partecipata comunale), la responsabilità ricade sullo Stato se l'azione avviene in attuazione di un progetto pubblico.

Un orientamento della Corte EDU (Iskra Doo Belgrado c. Serbia del 2025) ha introdotto una valutazione più sfumata, ma pur sempre rigorosa, rilevando che anche per progetti di interesse pubblico, l'ingerenza nei beni privati deve rispettare le procedure legali e garantire una tutela effettiva contro condotte arbitrarie.

 La Corte EDU si riserva un "sindacato di proporzione o adeguatezza", verificando se le ragioni di interesse pubblico addotte dallo Stato giustifichino effettivamente il sacrificio imposto al privato, fermo restando che lo spossessamento illegittimo rimane sanzionabile.