Natura e presupposti della responsabilità solidale dell’ente per le violazioni dell’autore materiale dell’illecito

Massima

La Cassazione ha disposto la trasmissione degli atti al primo Presidente affinché valuti l’opportunità di rimettere la causa alle Sezioni Unite alcune rilevanti questioni di diritto. In particolare, se, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie, ove, per carenza dell’elemento soggettivo, sia esclusa la responsabilità della persona fisica inizialmente individuata come autore della violazione e alla quale sia stata contestato l’illecito, ove il giudice accerti la responsabilità di una diversa persona fisica del cui operato debba ugualmente rispondere l’ente, sia possibile confermare la medesima sanzione a carico dell’obbligato solidale. Se, ove il soggetto ritenuto responsabile sia investito di compiti e funzioni diverse da quelle dell’originario incolpato, permanga l’identità del fatto contestato e di quello accertato, o sia violato il principio di immutabilità della contestazione. E infine se l’ipotesi in esame sia assimilabile alla responsabilità dell’ente per la condotta dell’autore non identificato o non identificabile.

Il caso

Nel caso in esame, il Direttore generale e l’Azienda Ospedaliera Universitaria da lui “diretta” avevano proposto separate opposizioni avverso quarantadue ordinanze-ingiunzioni emesse dalla Provincia ai sensi degli artt. 101e 190 del d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente), per irregolarità nelle procedure di smaltimento dei rifiuti, consistenti nella non corretta compilazione dei dati di scarico e carico negli appositi formulari.

Il Tribunale, riuniti i giudizi, aveva annullato tutte le ingiunzioni a carico del Direttore generale per carenza dell’elemento soggettivo dell’illecito, senza nulla statuire riguardo alla sanzione nei confronti dell’Azienda Ospedaliera.

La Corte d’Appello aveva poi accolto il gravame dell’Azienda, annullando anche nei confronti di quest’ultima le ingiunzioni emesse e dando atto del passaggio in giudicato dell’annullamento della sanzione a carico del Direttore generale. Secondo il giudice di secondo grado l’Azienda ospedaliera poteva rispondere infatti solo qualora fosse stata accertata la responsabilità del Direttore generale a cui era stato ascritto l’illecito, dovendosi distinguere l’estinzione della sanzioni per tardività della contestazione, che lascia persistere la responsabile dell’ente ai sensi dell’art. 6 della L. n. 689/1981, dall’insussistenza dell’illecito per carenza dell’elemento soggettivo, ipotesi in cui nessuna responsabilità può farsi ricadere sull’ente, non ricorrendo l’esigenza di sanzionare il coobbligato come invece nel caso di autore della violazione rimasto non identificato.

Né, secondo la Corte, poteva avere rilievo la natura oggettiva della responsabilità dell’ente, che non può comunque prescindere dall'ascrivibilità dell’illecito, sul piano soggettivo, al soggetto indicato nel verbale di accertamento quale autore “materiale” dell’illecito, o ancor più, in generale, dall'accertamento della sussistenza di un illecito ascrivibile ad un determinato trasgressore.

La Corte di merito aveva infine ritenuto che il primo giudice non avesse comunque effettivamente accertato la responsabilità del diverso autore dell’illecito, il Direttore Sanitario, evidenziando che la pronuncia appellata conteneva sul punto un mero obiter dictum, che non costituiva un accertamento, neppure incidenter tantum, di una violazione di uno specifico divieto o di un obbligo di controllo.

La Provincia proponeva infine ricorso per cassazione, denunciando l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, per non avere la Corte d’Appello valutato la documentazione relativa all’organigramma dell’ente ospedaliero e ai compiti e alle funzioni dei soggetti delegati al controllo dell’iter di smaltimento dei rifiuti, da cui emergeva la sussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito in capo al Direttore generale, e per aver annullato le sanzioni irrogate all’Azienda, quale coobbligato solidale con l’autore della violazione, nonostante l’autonomia delle rispettive obbligazioni.

La Provincia assumeva che il giudice di primo grado aveva peraltro comunque individuato nel Direttore sanitario il responsabile della compilazione dei moduli e la sussistenza della violazione, laddove anche l’assenza di responsabilità in capo al Direttore Generale, cui era stata originariamente contestata la violazione, non poteva determinare l’estinzione dell’obbligazione anche a carico dell’ente, pena la conseguenza che l’illecito sarebbe rimasto sostanzialmente impunito.

La questione

Secondo la Cassazione il ricorso poneva una questione di massima di particolare importanza con riferimento alla possibilità di sanzionare l’ente, chiamato a rispondere, ai sensi del terzo comma dell’art. 6 della legge n. 689/1981, quando sia esclusa la responsabilità del soggetto già individuato come autore della condotta illecita e al quale sia stata contestata la violazione ed applicata la sanzione pecuniaria, poi annullata per carenza dell’elemento soggettivo.

Il Tribunale, del resto, rileva la Suprema Corte, pur esprimendosi in termini solo apparentemente dubitativi, aveva in realtà accertato la responsabilità di un diverso soggetto – il Direttore sanitario -, laddove si leggeva nella pronuncia che “nessuna delle contestazioni mosse atteneva alle scelte aziendali di livello più alto in ordine alla organizzazione della gestione dei rifiuti ospedalieri, ma alla fase terminale, strettamente operativa e che dette violazioni, per come contestate nei verbali, non potevano essere attribuite ad un difetto colpevole di vigilanza del Direttore generale sul controllo operato dal Direttore sanitario, mancando in fatto ogni prova della loro conoscibilità anche presunta da parte del primo proprio in ragione della loro stretta attinenza all'aspetto amministrativo e non sostanziale della gestione dei rifiuti in uscita dal presidio”. La sentenza concludeva quindi rilevando che di “dette violazioni deve risponderne se del caso il Direttore Sanitario ma non in veste di delega di funzioni assente sia in fatto sia in diritto per i motivi rappresentati, ma quale soggetto responsabile personalmente del controllo e della sorveglianza della gestione dei rifiuti, avendo omesso di informare il direttore generale della non corretta annotazione nei formulari del carico - scarico di materie definibili come rifiuti”.

D’altronde, secondo la Cassazione, era decisivo considerare che il primo giudice, proprio sul presupposto della responsabilità del Direttore sanitario, aveva confermato la responsabilità dell’Azienda ospedaliera ai sensi dell’art. 6 della legge n. 689/1981, laddove la giurisprudenza di legittimità ha più volte affermato, sull’assunto dell’autonomia della responsabilità dell’ente da quella dell’autore della violazione, della funzione della solidarietà prevista dal terzo comma dell’art. 6 della legge n. 689/1981, e dell’irrilevanza dell’individuazione dell’autore dell’illecito ai fini della legittimità dell’ordinanza ingiunzione (cfr., Cass., SU, n. 890/2005), che “l’ente resta obbligato al pagamento della sanzione pecuniaria anche quando la persona fisica, destinataria dell’ordinanza ingiunzione o individuata come autore della condotta illecita, sia ritenuta esente da responsabilità perché l’illecito è ascritto ad altro soggetto del cui operato l’ente deve ugualmente rispondere a titolo solidale”.

Tale indirizzo postula dunque che, nel sistema sanzionatorio delineato dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, l'art. 6 sancisce il principio della responsabilità solidale della persona giuridica nell'ipotesi in cui l'illecito amministrativo sia stato commesso dal suo rappresentante o da un suo dipendente, con una responsabilità di carattere sussidiario, che sussiste ogni qual volta sia stato commesso un illecito amministrativo da persona ricollegabile all'ente per aver agito nell'esercizio delle sue funzioni o incombenze, a prescindere dunque dall'identificazione dell'autore materiale dell'illecito, requisito questo che, di per sé, non costituisce condizione di legittimità dell'ordinanza ingiunzione. La responsabilità dell’ente dovrebbe dunque permanere non solo quando l’autore materiale delle violazione non sia stato identificato o non sia possibile l’identificazione, ma anche quando la responsabilità dell’autore materiale identificato sia stata esclusa – nello stesso giudizio di cui è parte anche l’ente - per mancanza della colpa, e sia stata però attribuita ad altro dipendente, pur rimasto estraneo alla causa di opposizione (cfr., Cass., n. 24573/2006; Cass., n. 11481/2011; Cass., n. 145/2015, Cass., n. 33027/2023).

Il problema posto poneva quindi il quesito se fosse legittimo confermare la sanzione a carico dell’ente, inizialmente irrogata anche a carico dell’autore materiale e poi annullata per assenza di responsabilità, per la ritenuta responsabilità di altro soggetto di cui l’ente, anche se non indicato nel provvedimento come responsabile della violazione, debba comunque rispondere, avendo agito per suo conto e nel suo interesse.

Del resto, rileva la Corte, poiché la responsabilità dell’ente è – anche in tal caso - riconosciuta sul presupposto della responsabilità diretta di una persona fisica, non viene meno il carattere soggettivo dell’illecito amministrativo (cfr., Cass., n. 30766/2018) e resta quindi impregiudicato il principio secondo cui, in tema di sanzioni amministrative, a norma dell'art. 3 della L. n. 689 del 1981, è responsabile di una violazione amministrativa solo la persona fisica a cui è riferibile l'azione materiale o l'omissione che integra la violazione, configurandosi a carico dell’ente “una responsabilità per fatto altrui” ai sensi dell’art. 6, comma terzo della legge n. 689/1981.

Il punto era semmai se, in ragione dell’eventuale diversità di funzioni svolte dai diversi soggetti chiamati a rispondere dell’illecito (nella specie, Direttore generale e Direttore sanitario), permanesse l’identità del fatto contestato inizialmente rispetto a quello poi accertato, dal quale scaturiva la responsabilità solidale ex art. 6, comma terzo, legge n. 689/1981.

La soluzione giuridica

La ratio dell’art. 6 comma terzo, della legge n. 689/1981 si rinviene nella necessità di evitare che l’illecito resti impunito quando non è possibile l’identificazione dell’autore e sia possibile quella dell’ente di appartenenza; ipotesi che però appare diversa dal caso in cui l’autore è stato identificato, gli è stato contestato l’illecito ed è stato inizialmente anche sanzionato, ma la responsabilità sia stata poi esclusa in giudizio per carenza dell’elemento della colpa, poiché in tal caso non è pregiudicata la possibilità di perseguire l’effettivo responsabile in modo che la violazione non resti impunita.

Se l’autore non è stato identificato è però necessario che ne sia accertata la responsabilità, ossia che un illecito sia stato commesso e che presenti tutti i requisiti soggettivi e oggettivi per l’applicazione della sanzione, al qual fine può essere necessaria anche la sua stessa identificazione, a conforto del nesso che intercorre tra l’obbligazione solidale dell’ente e l’imputabilità del fatto ad un dato autore materiale, se identificato.

Sebbene l’Amministrazione possa infatti perseguire, a sua scelta, uno soltanto dei corresponsabili, non può tuttavia prescindere dal contestare ad entrambi la violazione, salvo poi a sanzionare uno solo di essi: l'autonomia delle posizioni dei soggetti a vario titolo responsabili non vuol dire infatti che la stessa P.A. non debba procedere nei confronti di tutti, a conferma del generale principio di obbligatorietà dell'azione contro tutti i responsabili (cfr. Cass., Sez. Un., n. 22082/2017).

Il quesito sollecitato investiva, allora, il decisivo profilo della immutabilità del fatto contestato e della tutela del diritto di difesa dell’ente rispetto alla contestazione, tenuto conto che nel giudizio di opposizione è ammissibile l’esame dei soli profili dedotti con il ricorso introduttivo e che, di norma, è precluso l’esame di questioni di fatto ulteriori (cfr., Cass. n. 18158/2020; Cass. n. 27909/2018; Cass. n. 15049/2018).

Tanto premesso, come visto, nel caso esaminato la violazione era stata commessa da un dipendente diverso da quello inizialmente indicato come responsabile, collocato ad un livello gerarchico inferiore rispetto a quello del Dirigente generale, circostanza quest’ultima che incideva anche sui compiti, sul contenuto dei doveri comportamentali, sul tipo di diligenza richiesta e, in definitiva, sul contenuto della contestazione, diversa da quella che sarebbe stato possibile elevare a carico di un soggetto investito di un ruolo e di funzioni diverse, gerarchicamente sovraordinato.

Sulla base di tale constatazione, escluso che l’illecito fosse imputabile al Direttore generale, il tribunale aveva dunque evidenziato la diversità di compiti dello stesso rispetto al Direttore sanitario e l’impossibilità che il primo potesse controllare la corretta compilazione dei formulari, potendo pertanto ravvisarsi una diversità, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, tra il fatto imputabile al soggetto posto al vertice dell’organizzazione da quello collocato in una diversa posizione organizzativa. La diversità di funzioni svolte dai diversi soggetti poneva quindi il dubbio che l’eventuale accertamento della violazione a carico di un soggetto titolare di funzioni oggettivamente diverse da quelle dell’originario incolpato, modificasse l’identità del fatto contestato, sia sotto il profilo materiale della condotta, sia sotto il profilo soggettivo, con possibili effetti sul diritto di difesa.

Per tali motivi la Cassazione disponeva la trasmissione degli atti al primo Presidente affinché valutasse l’opportunità di rimettere la causa alle Sezioni unite sulle seguenti questioni di diritto:

a) se, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie, ove sia esclusa la responsabilità (per carenza dell’elemento soggettivo) della persona fisica inizialmente individuata come autore della violazione e alla quale sia stata contestato l’illecito, sia possibile confermare la medesima sanzione a carico dell’obbligato solidale ai sensi dell’art. 6, comma terzo, della legge n. 689/1981 ove il giudice accerti la responsabilità di una diversa persona fisica del cui operato debba ugualmente rispondere l’ente;

b) se, ove il soggetto ritenuto responsabile sia investito di compiti e funzioni diverse da quelle dell’originario incolpato, permanga l’identità del fatto contestato e di quello accertato o sia violato il principio di immutabilità della contestazione;

c) se l’ipotesi in esame sia assimilabile alla responsabilità dell’ente per la condotta dell’autore non identificato o non identificabile.

Osservazioni

Tanto premesso e in attesa che naturalmente la questione venga rimessa alle Sezioni unite e che queste si esprimano sui temi posti, possiamo comunque evidenziare quanto segue.

Innanzitutto non c’è dubbio che la responsabilità della persona giuridica sia autonoma rispetto a quella della persona fisica autore materiale dell’illecito.

Quanto alla natura di tale obbligazione questa è sicuramente solidale, laddove però la solidarietà prevista dall'art. 6 della Legge 689/81 non è un semplice “accessorio”, ma nasce con una chiara funzione di garanzia e di deterrenza per l'ente.

L'obbligazione dell'azienda sussiste dunque ogni volta che sia identificabile un rapporto di immedesimazione organica o di lavoro con l'autore materiale, laddove però se la sanzione è stata notificata all'ente, l'errore nell'individuazione iniziale della persona fisica non estingue, ex se, l'illecito aziendale.

Il giudice di merito ha del resto il potere-dovere di accertare la verità materiale storica del fatto e se emerge che l'autore materiale dell’illecito è un altro soggetto “interno” all’azienda, il giudice può comunque sanzionare l'ente.

Certo, per poterlo fare il giudice, per fondare la responsabilità oggettiva o per colpa dell'ente, deve comunque verificare la responsabilità soggettiva di questa diversa persona fisica. Il che potrebbe comportare effetti sulla identità del fatto rispetto alla originaria contestazione, laddove la violazione materiale addebitata all'azienda deve rimanere la stessa (stesso tempo, luogo e condotta), non essendo ammesso, anche a tutela del suo diritto di difesa, mutare radicalmente il fatto storico già contestato.

Il mutamento della sola identità del dipendente infedele potrebbe comunque non violare il detto diritto alla difesa solo se l'illecito (inteso come condotta oggettiva) contestato fosse identico, laddove, una volta dimostrato che il fatto è avvenuto nella sfera organizzativa dell'azienda da parte di un suo addetto, l'ente risponde comunque dei danni e delle sanzioni, salvo appunto che provi l'impossibilità di evitare “quel” fatto.