Appunti sul d.d.l. in materia di rilascio degli immobili

Considerazioni introduttive

Il procedimento per convalida di sfratto è un istituto processuale ultra centenario sorto nell'ordinamento processuale austro-ungarico (bestandverfahren). A metà ottocento, lo stesso fu importato nell'ordinamento interno e, in particolare, negli stati preunitari soggetti ad influenza austro-ungarica; in particolare era previsto e disciplinato quale procedimento di «escomiazione» nel c.p.c. del ducato di Modena del 1852.

Solo con la legge Schiratti (n. 547) del 1896 nell'ordinamento processuale italiano fu introdotta la procedura per le «licenze per rilascio di beni immobili».

La struttura bifasica, un elemento tradizionale e caratteristico del procedimento, venne conservata dal legislatore fascista che, mediante il r.d. n. 1531 del 1936, su questi dati strutturali aggiunse taluni istituti, tuttora vigenti; introducendo, ad es., lo sfratto per morosità accanto a quello per finita locazione, la previsione dell'ordinanza di rilascio, la doppia notifica in caso di notifica dell'intimazione non eseguita a mani proprie, il decreto ingiuntivo accoppiato allo sfratto per morosità, anche per «i canoni da scadere» (artt. 658e 664, comma 1, c.p.c.) e la procedura di cessazione del godimento in caso di cessazione della «locazione d'opera» (art. 659 c.p.c.).

Questa regolamentazione è stata trasfusa, in modo sostanzialmente omogeneo, nel codice di rito.

Le riforme processuali del biennio 2022-2024 sono intervenute ampliando il focus applicativo del procedimento (estendendolo al comodato ed all'affitto d'azienda), seppur conservando l'istituto nei suoi fondamenti strutturali (si vult, su questi temi, Masoni, Il nuovo procedimento per convalida di sfratto, Milano, 2026).

Il ddl. approvato dal Governo nella seduta del 30 aprile u.s., «Disposizioni in materia di rilascio di immobili» (A.S. n. 1896, comunicato alla Presidenza del Senato in data 12 maggio 2026), interviene nella materia del rilascio immobiliare con una novella ad ampio spettro; che non è limitata unicamente al procedimento per convalida di sfratto (che pure viene profondamente innovato in alcuni profili salienti), dato che incide anche su altre tematiche connesse alla restituzione degli immobili; quali, la tipologia dei titoli esecutivi di rilascio (quali, gli atti pubblici), la procedura di esecuzione del rilascio (artt. 605 e segg. c.p.c.), sugli artt. 55 (termine di grazia) e 56 (termine di rilascio) della l. n. 392 del 1978, abbreviando i termini, come pure sulla procedura di mediazione.

Gli interventi hanno l'obiettivo di eliminare talune criticità riscontrabili in materia che, talvolta, sono in grado di procrastinare in modo abnorme il rilascio degli immobili concessi in godimento, perseguendo l'intento di migliorare la tempistica restitutoria.

In tal modo si intendono garantire tempi di celeri tutela della proprietà immobiliare, conformemente alle direttive contenute nel P.N.R.R., come si legge nella Relazione.

Il ddl., se intende garantire e tutelare la proprietà immobiliare conformemente al dettato costituzionale (art. 42), neppure dimentica ed in tal modo contempera i diritti delle fasce più deboli e vulnerabili, che ricevono regolamentazione e tutela positiva in sede di rilascio (con previsione di dilazioni al rilascio ed in sede di esecuzione del rilascio con segnalazione ai servizi sociali della «presenza di condizioni di disagio sociale, fragilità e vulnerabilità al fine di consentire l'attivazione degli strumenti previsti dalla normativa di settore a salvaguardia dell'unità familiare»: art. 6 d.d.l.).

La nuova ingiunzione di rilascio per finita locazione

L'intervento governativo incide, prima sulla formazione del titolo esecutivo e poi sull'esecuzione per rilascio, in termini di velocizzazione degli snodi procedurali necessari a conseguire l'obiettivo e garantendo un rilascio in tempi celeri (la Relazione, p. 3, richiama «l'obiettivo di rendere maggiormente rapida ed efficace la restituzione degli immobili, riservando un'attenzione particolare ai procedimenti per convalida di licenza o di sfratto per finita locazione, nonché di sfratto per morosità»).

In luogo ed in sostituzione dell'intimazione di licenza o sfratto per finita locazione con citazione del convenuto ad udienza fissa, il Governo propone di introdurre un'innovativa «ingiunzione di rilascio» per finita locazione «senza dilazione», nei confronti del conduttore, comodatario di immobili, affittuario di azienda, coltivatore diretto, mezzadro e colono (secondo il nuovo testo dell'art. 657 c.p.c.)

L'inversione dell'iniziativa processuale, che è a base del procedimento di ingiunzione (artt. 633 e segg. c.p.c.), viene estesa al rilascio degli immobili. Anche in tal caso, l'intimato, che vi abbia interesse, è onerato dal prendere l'iniziativa e ad introdurre il giudizio contenzioso.

Alla procedura monitoria, che è ammessa per l'ingiunzione di pagamento di somme di danaro o per la consegna di beni mobili (v. art. 633, comma 1, c.p.c.), si intende affiancare l'ingiunzione per rilascio di un immobile.

La procedura in discorso è essenzialmente documentale, come nel procedimento monitorio. La stessa è introdotta con ricorso depositato nel fascicolo informatico di parte unitamente ai documenti a corredo, quali il contratto di locazione registrato, la disdetta, eventuali atti di messa in mora e la nota spese del difensore.

Il provvedimento del giudice investito dalla domanda di rilascio è pronunziato inaudita altera parte e reso in termini di estrema celerità, «entro quindici giorni» (a tenore del nuovo art. 657-bis), nella forma del decreto motivato.

Quanto al suo contenuto, con esso viene ingiunto al conduttore (ed anche al comodatario, all'affittuario di azienda ed al coltivatore diretto del fondo) di rilasciare lo stabile, con fissazione di un termine di rilascio, che è previsto solo in caso di ingiunzione «dopo la scadenza del contratto», ossia, «entro il termine minimo di trenta giorni e massimo di sessanta giorni» (art. 657-bis).

Viceversa, in caso di ingiunzione «prima della scadenza», l'art. 657 c.p.c., di nuovo conio, prevede che il rilascio avvenga «a decorrere dalla scadenza del contratto», secondo una previsione contrastante con l'insegnamento della S.C., secondo la quale «non è compatibile con il paradigma normativo imporre il rilascio senza alcun termine, vale a dire il giorno dopo la fine del periodo contrattualmente pattuito» (Cass. civ. 22 dicembre 2021, n. 41.237, in IUS processo civile, 2022, con nota di Masoni).

Col decreto di ingiunzione di rilascio, il giudice, semprechè vi sia un'espressa richiesta in tal senso da parte del ricorrente, fissa una somma di denaro dovuta in caso di violazione per inosservanza successiva, ovvero per il ritardo nell'esecuzione (art. 614-bis c.p.c.), che la norma di nuovo conio determina «nella misura dell'1% del canone mensile di locazione per ogni giorno di ritardo nel rilascio» (art. 657-bis, comma 1). Una forma di forte pressione economica sull'obbligato per conseguire celermente il rilascio.

La misura di coercizione indiretta è, testualmente, ammissibile solo in caso di ingiunzione di rilascio nascente da contratto di locazione, non anche per le altre tipologie di contratti per i quali la procedura monitoria sarebbe ammessa (comodato, affitto di azienda, etc.).

Ancora, il decreto di rilascio pronunziato dopo la scadenza del contratto, contiene la liquidazione delle spese e delle competenze con ingiunzione di pagamento (quarto comma dell'art. 657-bis).

La precisazione svolge funzione chiarificatrice, essendo pacifico che la convalida dello sfratto debba contenere la liquidazione delle spese di giudizio (Cass. civ. 13 giugno 1994, n. 5720); Cass. civ. 15 maggio 2007, n. 11.197).

Il decreto contiene l'avvertimento della sua opponibilità, in applicazione del rito conforme alla materia.

Pronunziato il decreto di rilascio, lo stesso va notificato al debitore (quinto comma dell'art. 657-bis, che richiama l'art. 643 c.p.c.), il quale potrebbe opporlo oppure no, ma con onere dell'iniziativa processuale. In caso di mancata opposizione, il giudice dichiara esecutivo il decreto (art. 657-ter).

Il primo comma della norma in esame precisa che contro l'ingiunzione «entro venti giorni può essere fatta opposizione secondo le disposizioni di cui all'articolo 447 bis, per le controversie in materia di locazione, di comodato di affitto, secondo le disposizioni di quell'articolo 11 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 per le controversie agrarie».

Come un normale decreto ingiuntivo di pagamento, anche quello in materia di rilascio di immobili, è suscettibile di opposizione, secondo il rito conforme alla materia. In tal caso, mediante il rito c.d. locatizio ex art. 447-bis c.p.c., per le materie indicate da questa disposizione e quello del lavoro per le controversie agrarie (art. 11 d.lgs. n. 150 del 2011).

L'opposizione sconta sempre il patrocinio difensivo obbligatorio (v. art. 82 c.p.c.).

L'opposizione si propone con ricorso (ex art. 447-bis c.p.c.) all'ufficio giudiziario che ha pronunziato il decreto di rilascio (il tribunale: artt. 7e 9 c.p.c.).

In tal caso, il giudice designato fissa l'udienza di discussione ex art. 420 c.p.c. per esperire il tentativo di conciliazione e l'interrogatorio libero delle parti.

Dato che «il decreto è provvisoriamente esecutivo» (capoverso della nuova norma), con l'atto introduttivo del giudizio il conduttore può richiedere di «sospendere l'esecuzione provvisoria» del rilascio, su istanza «dell'opponente che oppone eccezioni fondate su prova scritta, quando ricorrono gravi motivi» (ultimo comma dell'art. 657-bis). La norma richiama i «gravi motivi» ex art. 649 c.p.c. e le eccezioni (non) fondate su prova scritta ex art. 665 c.p.c. previste per la pronunzia di provvisoria di rilascio.

Il provvedimento sull'inibitoria è adottato nel contraddittorio «con ordinanza non impugnabile».

La data di fissazione dell'udienza di discussione deve essere calibrata tenendo conto del previo obbligatorio esperimento della procedura di mediazione, prevista, anche in tal caso, quale obbligatorio passaggio, a pena di improcedibilità della domanda (v. art. 4 d.d.l., che innova l'art. 5, comma 6, lett. b), d.lgs n. 28 del 2010: «la mediazione non si applica... nei procedimenti per ingiunzione di rilascio, fino all'opposizione di cui all'art. 657-bis del codice di procedura civile») e che l'art. 6 d.lgs n. 10 cit. fissa di durata semestrale.

La notifica dell'intimazione di sfratto agli irreperibili

Con modifiche mirate al codice di rito, il ddl. tenta di superare le concrete difficoltà operative che la prassi ha da tempo segnalato, quando il conduttore lasci l'immobile senza restituire le chiavi, e facendo perdere le proprie tracce. In particolare, è inammissibile introdurre il procedimento di convalida quando la citazione per intimazione di sfratto venga notificata a persone irreperibili, a norma dell'art. 143 c.p.c., di residenza, domicilio o dimora sconosciuti, come è assodato (ad es., Corte cost. 17 gennaio 2000, n. 15). L'unico percorso processuale percorribile per prevenire al rilascio è costituito dal procedimento ex art. 447-bis c.p.c., previo esperimento della mediazione, con  considerevole allungamento dei tempi di attesa del rilascio.

Con la nuove norme, il legislatore intende rinnovare un sistema normativo di notificazione dell'intimazione di sfratto al destinatario che si rivela ormai datato, eliminando per via legislativa la richiamata preclusione alla notifica agli irreperibili che è evincibile in via interpretativa.

Già il c.p.c. Estense (art. 312) prevedeva la rinnovazione d'ufficio della notifica laddove la notifica non fosse stata effettuata a mani proprie, mentre il codice vigente dispone l'ulteriore invio al destinatario dell'avviso dell'effettuata notificazione (art. 660, comma 7, c.p.c.).

Un procedura di notifica che si rivela incompatibile in caso di persone di domicilio sconosciuto.

Le nuove norme prevedono che, in caso di notifica dello sfratto (per morosità) ex art. 143 c.p.c., non si applichi il settimo comma dell'art. 660 c.p.c. (in forza di modifica recata al primo comma dell'art. 660) e neppure venga disposta rinnovazione della notificazione (modifica all'art. 663 c.p.c.).

Secondo il nuovo dettato normativo e a differenza del regime vigente, la rinnovazione della notifica diviene istituto eccezionale in materia, dato che è  prevista unicamente quando «risulti o appaia probabile che l'intimato non sia potuto comparire per caso fortuito o forza maggiore», ovvero, per talune ipotesi che legittimerebbero la proposizione dell'opposizione tardiva ex art. 668 c.p.c.

Quest'ultimo rimedio impugnatorio sarà esperibile laddove il giudice non abbia disposto la rinnovazione della notificazione all'irreperibile, quando il medesimo non sia comparso in udienza per caso fortuito o forza maggiore.

Atto pubblico, quale titolo esecutivo di rilascio

Una delle più salienti innovazione recate dal disegno di legge si rinviene nella previsione secondo cui l'esecuzione per rilascio di immobili occupati senza titolo possa avvenire in assenza di un provvedimento giurisdizionale di rilascio, ma in forza di un atto pubblico (art. 1, comma 4, d.dl., che introduce il nuovo art. 474-bis c.p.c.: «l'esecuzione forzata per rilascio dell'immobile occupati senza titolo può aver luogo in virtù degli atti ricevuti dal notaio o da altro autorizzato dalla legge a riceverli che costituiscono o trasferiscono o i diritti di usufrutto, uso o abitazione, purchè trascritti»).

L'innovazione recata oltre vent'anni fa al testo dell'art. 474, n. 3, c.p.c. abilita il creditore a procedere all'esecuzione “per rilascio” sulla scorta di atti pubblici. Tuttavia, tale novella non ha avuto seguito pratico, anche per via delle perplessità espresse dalla processualistica in caso di morosità.

La nuova norma opportunamente ammette l'esecuzione del rilascio «anche in virtù degli atti ricevuti dal notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge a riceverli che costituiscono o trasferiscono il diritto di proprietà o diritti di usufrutto uso o abitazione su beni immobili, purché trascritti, formati prima dell'entrata in vigore della presente legge» (art. 9 d.d.l.).

La mancanza del giudice nella formazione del titolo esecutiva è sopperita dall'intervento notarile, oltrechè dalla garanzie probatorie che riveste l'atto pubblico (che fa fede fino a querela di falso; art. 2699 c.c.).

Le possibili doglianze sollevate dall'occupante abusivo avverso il diritto a procedere ad esecuzione forzata in forza dell'atto notarile (ad es., deducendo la presenza di un valido titolo di godimento, etc.) sono giustiziabili proponendo il rimedio dell'opposizione all'esecuzione, con possibilità per il giudice di sospendere l'efficacia esecutiva del titolo, su istanza di parte e «concorrendo gravi motivi» (art. 615 c.p.c.). Anche in tal caso si attua una sorta di inversione dell'iniziativa processuale.

Il controllo giudiziale sull'esecutività del titolo si prevede divenga da preventivo e successivo, esperibili nel giudizio di opposizione all'esecuzione (in termini, Di Mauro, in Di Marzio, Di Mauro, Il processo locatizio, Milano, 2011, II° ed., 1559, con riguardo al testo dell'art. 474, n. 3, c.p.c.).

L'innovazione pone rimedio al problema della formazione del titolo esecutivo che, in caso di occupazione senza titolo, richiede un accertamento giudiziale da esperirsi nella forma del rito ordinario di cognizione (non ex art. 447-bis c.p.c.), previo esperimento della mediazione; un iter processuale che determina considerevole dilatazione dei tempi processuali.

Gli eccessi della nuova fase esecutiva

Il desiderio di conseguire il risultato divisato, ovvero un celere rilascio dell'immobile occupato, porta il disegno di legge governativo, nella parte relativa all'esecuzione forzata del rilascio, a cadere in taluni eccessi, che andrebbero corretti nel corso dell'iter parlamentare.

Anzitutto, è criticabile (ed illegittima) la previsione del rilascio per licenza (intimata prima della scadenza) «a decorrere dalla scadenza del contratto», con previsione di riduzione, seppur minima, del godimento della res locata, dato che il conduttore dovrebbe approntare il trasloco a contratto ancora vigente.

Ancora, eccessiva si rivela un'altra previsione; laddove si dispone che, una volta notificato il titolo esecutivo (decreto di rilascio esecutivo) ed il precetto, quest'ultimo contenga una «intimazione di adempiere l'obbligo risultante dal titolo esecutivo» in via immediata, dato che il decreto di rilascio (ex art. 657 c.p.c. nuovo testo) prevede l'esenzione dal termine di adempimento di 10 giorni di cui all'art. 482 c.p.c.

E' previsto poi che, una volta notificato titolo esecutivo e precetto, si proceda ad immediata esecuzione per rilascio, dato che l'art. 1, comma 7 del d.d.l. dispone l'abrogazione della previsione della previa notifica dell'avviso di di rilascio, di cui all'art. 608 c.p.c., che è atto prodromico all'esecuzione forzata.

Di talchè l'ufficiale giudiziario o l'I.v.g. (v. art. 2 d.d.l.): potrebbero eseguire il rilascio «il giorno successivo a quello di scadenza indicato nel precetto, ovvero non oltre il 15º giorno successivo».

Se nella situazione attuale l'esecuzione di uno sfratto, in presenza di opposizione del conduttore, richiede svariati mesi, considerevole impegno, da parte del difensore dell'intimante ed esborso economico e pazienza da parte del proprietario, oltreché molteplici accessi in loco dell'ufficiale giudiziario; con le nuove norme, l'esecuzione potrebbe avvenire teoricamente il giorno dopo la scadenza del contratto, ovvero qualche giorno dopo la scadenza del contratto.

Una soluzione che non è ottimale ed è anzi esuberante, non tenendo delle esigenze del conduttore. Dato che è comunque necessario un certo tempo allo sfrattato per approntare il trasloco e soprattutto reperire una nuova collocazione abitativa o una nuova sede d'impresa. Ricerche ed adempimenti materiali che richiedono tempi congrui e che il d.d.l. sembra del tutto pretermettere.

Tenuto conto della funzione sociale che adempie il bene casa (v. art. 42, capoverso, Cost.), un giusto mezzo, tra tutela della proprietà e funzione sociale di tale bene, si impone, onde evitare che questioni di costituzionalità possano attingere il nuovo impianto normativo.

Pare auspicabile che l'iter parlamentare introduca quelle innovazioni al testo che in grado di contemperare valori di pari rilevanza costituzionale.

Ulteriori criticità

Sempre in ottica critica (ma costruttiva) non è apprezzabile la riduzione della durata del termine di grazia (da novanta a quarantacinque giorni: modifica all'art. 55 l. n. 392/78 ex art. 2 comma 1, d.dl).

Per quanto trovi riscontro nella prassi che tale dilazione raramente permetta il recupero del contratto (come precisa la Relazione, 10) conducendo a sanatoria della morosità, è anche vero che lasciare al conduttore in temporanea difficoltà economica un minimo spatium temporis, di  45 giorni in più o in meno di tempo per offrirgli l'opportunità di sanare la mora, assai poco incide sul tempo del rilascio. In alternativa e per paradosso, sarebbe maggiormente coerente l'eliminazione dell'istituto in discorso che, è un previsione storica in materia e che, con cambiamenti non sostanziali, risale al secondo dopoguerra.

Anche la prevista eliminazione del rimedio dell'opposizione alla data di rilascio (prevista dal terzo comma dell'art. 56 l. n. 392 e che l'art. 2, comma 1, lett. b, d.d.l. intende abrogare) dà l'impressione di una scelta inutilmente penalizzante e, in concreto, improduttiva degli effetti di pretesa velocizzazione del  rilascio. Considerata la percentuale assai esegua delle opposizioni in questi anni avanzate per la rideterminazione della data di rilascio e, al contempo, l'utilità del mezzo giurisdizionale onde rimediare a provvedimenti abnormi. 

D'altro canto, il veicolo legislativo prescelto dal Governo potrebbe rivelarsi utile per l'eliminazione  dal codice di rito (ed anche dal ddl. in esame) ogni riferimento ad istituti che ormai fanno parte della storia del diritto agrario, quali la mezzadria (art. 2141 c.c.) e la colonìa (art. 2164 c.c.), contratti per i quali sin dal 1964 vi è il divieto di stipula (art. 3 l. n. 756/1964).

In conclusione, per quanto talune scelte effettuate dal d.d.l. siano criticabili, il testo governativo non va cassato, dato che tenta di rinnovare un istituto, quella della convalida di sfratto, datato e bisognoso (quantomeno in alcuni passaggi) di essere emendato, rivisto e rinnovato.

Anche l'obiettivo perseguito, quello di rendere effettivo il rilascio immobiliare, appare condivisibile, dato che in tal modo si tenta di porre rimedio al problema della dilazione del rilascio, tematica di stringente attualità e che la prassi ha da tempo segnalato.