Incentivi energetici percepiti «a valle» della decadenza: giurisdizione sulle restituzioni

La vicenda

I fatti che hanno dato luogo al contenzioso giunto all’attenzione della Suprema Corte possono essere così riassunti. 

Nel lontano anno 2017, il Gestore dei Servizi Energetici (di seguito «GSE»​) ha dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti della società Alfa e di tutte le società del gruppo di cui quest’ultima fa parte. 

Il relativo provvedimento è stato impugnato dinanzi al Giudice Amministrativo con esito non positivo sia in primo grado (sentenza del 2017) sia in secondo grado (sentenza del 2022). 

Nelle more del giudizio di appello sul provvedimento di decadenza, il GSE ha agito per l’ottemperanza della sentenza di primo grado, la cui esecutività non era stata sospesa, instando per la restituzione degli importi già erogati prima della decadenza ma la relativa domanda è stata respinta sia in primo che in secondo grado.   

In via parallela, il GSE ha anche proposto un’azione autonomamente volta ad ottenere, nell’ambito dell’ordinario giudizio di cognizione devoluto alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), del c.p.a., la condanna di Alfa alla restituzione degli incentivi indebitamente percepiti prima del provvedimento di decadenza. 

La pretesa restitutoria, quindi, ha riguardato una fattispecie di indebito oggettivo, derivante dall’avvenuta percezione, da parte di Alfa, di incentivi energetici di cui è stata dichiarata la decadenza con provvedimenti divenuti definitivi a seguito del rigetto della relativa impugnazione sia in primo grado che in sede di appello (quest’ultimo definitosi nelle more del giudizio).  

Ne è conseguito l’obbligo legale di restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, a fronte di una decadenza ormai consolidatasi per effetto del sopravvenuto passaggio in giudicato delle sentenze di rigetto dei ricorsi proposti per il relativo annullamento. 

Il primo grado

Tale giudizio è stato definito in primo grado con la sentenza del T.A.R. Lazio, III-ter, n. 7638/2024, che ha accolto il ricorso e ha, quindi, condannato Alfa alla restituzione, in favore del GSE, degli incentivi pubblici indebitamente percepiti e non ancora restituiti. 

Prima di affrontare il merito, tuttavia, il Giudice di primo grado ha dovuto, in via preliminare, delibare l’eccezione, sollevata dalla difesa di Alfa, di difetto di giurisdizione.  

In tesi:  

- l’azione incardinata dal GSE, per la ripetizione di un indebito oggettivo ex art. 2033 del c.c., siccome svincolata dalle sorti del provvedimento amministrativo di decadenza dall’incentivo, non sarebbe riconnessa all’esercizio di un potere amministrativo;  

- atteso che la vicenda giurisdizionale attinente alla decadenza e al relativo esercizio del potere si è esaurita, l’azione volta alla condanna alla restituzione delle somme percepite in costanza del rapporto di incentivazione avrebbe natura privatistica;  

- la controversia in discorso non potrebbe neppure ritenersi ricompresa nell’ambito della fattispecie di giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133, comma 1, lett. o), del c.p.a., posto che il recupero delle somme erogate dal GSE in costanza del rapporto di incentivazione non costituisce né una «procedura» né un «provvedimento»​ in materia di energia.  

A tale stregua, detta controversia andrebbe deferita alla cognizione del Giudice ordinario. 

L’eccezione così argomentata è stata disattesa dal Giudice di primo grado che ha ritenuto: - le somme richieste dal GSE come inerenti ad un credito riconducibile in via effettuale al provvedimento di decadenza, espressione dell’esercizio di potere autoritativo;  

- la materia del contendere come afferente alle conseguenze dell’esercizio dei poteri pubblicistici del gestore in materia di corresponsione degli incentivi, di cui è stata accertata la mancata spettanza in favore di Alfa; 

- il connesso obbligo restitutorio come inscindibilmente connesso, quale conseguenza necessitata, dell’accertamento dell’assenza dei requisiti per godere degli incentivi;  

- la controversia come attratta nell’alveo oggettivo dell’ipotesi di giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o) del c.p.a., siccome mediatamente riconducibile all’utilizzo dei poteri pubblicistici del GSE in materia di regolazione delle tariffe e di determinazione degli incentivi e non afferente a profili esclusivamente civilistici della fattispecie (cfr. ex multis, Cass. civ., sez. un., ord. nn. 22204/2022, 15572/2021, 785/2021, 7560/2020, 23900/2020 e nella giurisprudenza amministrativa, ex multis: Cons. St., II, nn. 4752/2022; id. IV, n. 5961/2021; T.A.R. Lazio, Roma, III-ter, n. 857/2023); 

- rilevante la considerazione sulla natura del credito azionato dal GSE, quale strumento di indirizzo della politica energetica nazionale (cfr. ex multis, Cass. civ., sez. un., ord. nn. 10020/2019, 28057/2018, 14653/2017, 10795/2017), nonché sulla natura del GSE stesso, avente struttura formalmente privata ma oblato di funzioni di natura pubblicistica nel settore elettrico, e in particolare in tema di incentivazione dell'energia elettrica da fonti rinnovabili, esercitate con l’adozione di atti formalmente e sostanzialmente amministrativi o con l’esercizio consensuale dell’attività amministrativa, cui sono riconducibili le convenzioni con produttori di energia (cfr. ex multis, Corte cost. n. 16/2017, Cass. civ., sez. un., ord. nn. 28057/2018, 26150/2017, 10409/2017, 4326/2014): i provvedimenti in materia di riconoscimento o di decadenza dagli incentivi sono il frutto di un potere di intervento del GSE non già nella mera veste di controparte contrattuale, capace perciò di soli atti paritetici, bensì quale l’Amministrazione destinata ad operare in posizione di supremazia mediante l'esercizio di poteri autoritativi finalizzati ad assicurare l'attuazione della superiore volontà di legge. 

Fin qui il Giudice di primo grado. 

Il secondo grado

La sentenza di primo grado è stata impugnata da Alfa dinanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza della seconda sezione n. 2718/2025, ha rigettato l’appello, avendo confermato, quanto alla questione di giurisdizione, l’impostazione del primo grado, in quanto ha sinteticamente ritenuto che «le controversie concernenti la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e la successiva richiesta di restituzione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., in quanto attengono a provvedimenti concernenti la “produzione di energia”, alla quale sono riconducibili anche le misure d’incentivazione, che rappresentano uno strumento di indirizzo della produzione energetica nazionale». 

Il ricorso per cassazione

Avverso la pronuncia del Giudice di Appello, Alfa ha proposto ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione ai sensi dell’art. 111, comma 8 della Cost.

Ad avviso della ricorrente, il Consiglio di Stato erroneamente avrebbe ritenuto nella specie la sussistenza della giurisdizione del Giudice amministrativo, in quanto il giudizio è stato instaurato dal GSE per la sola restituzione delle somme erogate in conseguenza di dell’intervenuta decadenza dal diritto all’incentivazione, già definitivamente accertata in un separato giudizio amministrativo.  

Conseguentemente, l’oggetto della presente controversia non sarebbe costituito né dalla legittimità del provvedimento di decadenza né dall'esercizio di poteri autoritativi ma esclusivamente dall’obbligo restitutorio delle somme percepite in forza di un titolo venuto meno. 

La produzione di energia elettrica, dunque, non assumerebbe rilievo ai fini dell’actio indebiti, posto che in tale sede il Giudice della restituzione non è tenuto già ad accertare l’an o il quantum dell'energia prodotta, ma unicamente l’avvenuto pagamento delle somme e il venir meno del titolo giustificativo.  

Né potrebbe dirsi che la richiesta di restituzione del GSE integrasse un provvedimento amministrativo, risolvendosi in una mera diffida di pagamento, priva dei caratteri dell’autoritatività e dell’efficacia esecutiva. 

I precedenti giurisprudenziali invocati nella sentenza impugnata, poi, non sarebbero conferenti, in quanto essi sono riferiti a fattispecie diverse da quella in discorso, in cui è venuto in rilievo, accanto e in contemporanea alla pretesa restitutoria, anche la contestazione del provvedimento di decadenza contestualmente impugnato. In tali fattispecie, dunque, la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo è stata giustificata dal rilievo per cui in esse si è fatta questione del legittimo esercizio del potere pubblico.  

Diversamente, nel caso in discorso il petitum sostanziale troverebbe titolo in un indebito oggettivo discendente da un giudizio amministrativo ormai definitivo. La controversia, quindi, apparterrebbe alla giurisdizione del Giudice ordinario. 

L'ordinanza della Suprema Corte

Con l’ordinanza in commento, la Suprema Corte ha accolto il mezzo articolato da Alfa, conformandosi a quanto già poco prima deciso con le ordinanze n. 5925/2026, n. 5026/2026 e n. 5927/2026, tutte rese in giudizi tra le stesse parti e sullo stesso thema decidendum (si trattava di contenziosi inerenti ad altre pretese restitutorie) e ripercorrendo il loro percorso argomentativo. 

A tal fine, la Suprema Corte, per dirimere la questione di giurisdizione, ha preso le mosse dal principio del petitum sostanziale, da indentificarsi in funzione della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio. 

Su tali basi, ha:  

- ricostruito, sulla base dell’analisi del pregresso evolversi del contenzioso, l’oggetto dell’azione esercitata dal GSE, come consistente nella sola restituzione delle tariffe incentivanti indebitamente percepite: il Gestore ha agito con l’obiettivo di precostituirsi il titolo giudiziale ai fini dell'avvio di una procedura di esecuzione forzata per recuperare il credito restitutorio; nel giudizio di ottemperanza, instaurato parallelamente a quello in discorso, la pretesa restitutoria era stata respinta, in quanto la sentenza ottemperanda si era pronunciata solo sul provvedimento di decadenza degli incentivi «a monte», senza nulla disporre sulla restituzione degli incentivi indebitamente erogati;  

- richiamato la qualificazione dell’azione, compiuta dal Giudice amministrativo sia in primo che in secondo grado, quale indebito oggettivo ai sensi dell’art. 2033 del c.c.

Alla luce di tale premessa ricostruttiva, la Suprema Corte:  

- da un lato, ha confermato la natura pubblicistica del GSE nonché delle funzioni dallo stesso svolte in tema di incentivi energetici; 

- dall’altro, ha riletto l’art. 133, comma 1, lett. o) del c.p.a., come norma attributiva della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo non già in tutte le controversie che trovano, comunque, la loro origine in rapporti incentivanti o in precedenti atti amministrativi bensì esclusivamente in quelle che involgono l’esercizio di poteri pubblicistici del GSE: ciò si verifica ogni qual volta il Giudice sia chiamato a sindacare, direttamente o indirettamente, un provvedimento, una procedura o l’esercizio convenzionale del potere, che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica, tra i quali rientrano il riconoscimento, il diniego, la revoca, la decadenza o la rimodulazione degli incentivi;  

- d’altro ancora, ha escluso dal novero della surrichiamata ipotesi di giurisdizione esclusiva le fattispecie in cui la decadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata, perché non impugnata ovvero perché confermata da sentenza passata in giudicato, atteso che in tali casi: i) il potere amministrativo del GSE deve ritenersi ormai esaurito; ii) il provvedimento di decadenza costituisce il presupposto fattuale e giuridico irretrattabile dell’actio indebiti, come tale sottratto a ogni ulteriore scrutinio giurisdizionale. 

In questo quadro, la Suprema Corte: 

- ha richiamato il proprio orientamento in materia, evidenziando che sono state ricondotte alla giurisdizione del Giudice amministrativo le controversie: i) aventi ad oggetto la disciplina sostanziale del regime incentivante nonché quelle concernenti l'impugnazione di provvedimenti capaci di incidere sulla posizione del beneficiario degli incentivi, con contestuale e conseguenziale richiesta di recupero di quelli illegittimamente erogati; ii) aventi ad oggetto la pretesa restitutoria del GSE emersa nell'ambito di un procedimento di rideterminazione della tariffa e contestata unitamente alla legittimità dell’esercizio del potere amministrativo di recupero; 

Per converso la Corte ha evidenziato che: i) non è stata mai affrontata l’ipotesi della pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo (idest, l’ipotesi della c. d. pretesa restitutoria isolata); ii) non è stata mai qualificata come rientrante nell'art. 133, comma 1, lett. o) del c.p.a. una controversia limitata alla esecuzione patrimoniale di un assetto del rapporto già consolidato. 

Alla luce e in conseguenza di ciò, le Sezioni Unite hanno optato per la riconduzione della controversia in discorso alla cognizione del Giudice ordinario, in quanto hanno ritenuto che la mera pretesa restitutoria degli incentivi non abbia riguardato l’esercizio di poteri pubblicistici, non attenendo a procedure o a provvedimenti concernenti la produzione di energia, né, più in particolare, al provvedimento di decadenza dalla tariffa incentivante, già oggetto di separato giudizio, conclusosi nel senso della legittimità di tale provvedimento, ma si sia risolta in un’azione fondata su un diritto soggettivo di credito. 

In questo contesto, detta azione, ad avviso della Suprema Corte, non reclama alcun nuovo esercizio di potere pubblico e il Giudice della pretesa restitutoria è chiamato non già a sindacare o a valutare la legittimità della decadenza dagli incentivi, ma soltanto ad accertare se, a fronte di pagamenti effettuati, il titolo giustificativo sia venuto meno e se, per l'effetto, sussista l'obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 del cod.civ.. 

Conseguentemente, la pronuncia in commento ha concluso nel senso che il provvedimento di decadenza è stato nella specie configurato quale mero antecedente della pretesa restitutoria, la cui legittimità non è più oggetto di contestazione, collocandosi la controversia in una fase, quella della ripetizione dell'indebito, nella quale l'intervento autoritativo dell’Amministrazione deve ritenersi definitivamente esaurito. 

Fin qui la pronuncia e i suoi principali passaggi logici. 

Analisi dei principali passaggi argomentativi della pronuncia

a) Volendo approcciare ad un’analisi dell’ordinanza, può subito osservarsi che quest’ultima, se considerata in senso diacronico, si pone nella direzione di un sempre maggiore ampliamento dei profili del rapporto fra il GSE e il beneficiario degli incentivi energetici ritenuti di rilievo esclusivamente civilistico e riservati alla cognizione del Giudice ordinario. 

In questa chiave, l’ordinanza in commento si pone in una linea di continuità con le pronunce della Suprema Corte, che hanno ritenuto appartenente alla giurisdizione del Giudice ordinario: 

- la controversia tra il GSE e il fallimento della società di produzione energetica, qualora la materia del contendere riguardi l’opponibilità o meno alla procedura fallimentare della cessione di crediti inerenti agli incentivi concessi, in correlazione alla produzione anzidetta, per il periodo successivo alla dichiarazione da parte della curatela del fallimento di voler subentrare nel rapporto: nel caso deciso, il fallimento di un consorzio creditore aveva agito solo allo scopo, meramente privatistico, di essere indicato come unico avente diritto a percepire il pagamento dei crediti maturati dal Consorzio nei confronti del GSE successivamente alla dichiarazione di fallimento, senza che nella materia del contendere rientrasse alcun profilo autoritativo (cfr. Cass. civ., sez. un., n. 23900/2020 e n. 7560/2020); 

- la controversia concernente la contestazione dell’eccedenza della misura degli incentivi pretesi dall'avente diritto rispetto al dovuto (cfr. Cass. civ., sez. un., n. 785/2021); 

- la controversia concernente la legittimità della compensazione effettuata dal GSE tra il proprio debito e un controcredito avente ad oggetto la restituzione di incentivi pagati in eccedenza (cfr. Cass. civ., sez. un., n. 15572/2021); 

- la controversia afferente ad un’opposizione a decreto ingiuntivo, avente ad oggetto il pagamento di incentivi riconosciuti e poi annullati dal Gestore (cfr. Cass. civ., sez. un., n. 22204/2022);  

- la controversia riguardante la legittimità del rifiuto di pagamenti degli incentivi per violazione del divieto di cumulo coi benefici fiscali (cfr. Cass. civ., sez. un., n. 2761/2023); 

- le controversie involgenti la legittimazione sostanziale passiva del cessionario di crediti nei confronti della pretesa restitutoria del GSE, laddove la risoluzione della questione presupponga l’interpretazione delle clausole contenute nel negozio di cessione a scopo di garanzia, questione da risolversi alla luce delle regole del codice civile (cfr. Cass. civ., sez. un., nn. 18866/2023 e 9841/2023). 

In tutte queste ipotesi, si è ritenuto che la materia del contendere non vertesse sull'utilizzo di poteri pubblicistici del GSE in materia di regolazione di tariffe e di determinazione degli incentivi ma afferisse ad un oggetto esclusivamente privatistico, non evocante in alcun modo l’esercizio di pubblici poteri. 

Ciò sulla base di una lettura della fattispecie di giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o) del c.p.a. - secondo cui sono deferite alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo “le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, ivi comprese quelle inerenti l'energia da fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti” – alla luce delle coordinate fornite dalla Corte costituzionale nella nota pronuncia n. 204/2004, tese a ricomprendere in tale novero le sole ipotesi connotate dalla connessione della materia del contendere con l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo. 

Anche nella fattispecie in commento, ad avviso delle Sezioni Unite, è venuta in rilievo unicamente la questione civilistica della ripetizione dei contributi indebitamente riscossi sulla base di un provvedimento di decadenza ormai consolidato e costituente un presupposto di fatto della pretesa restitutoria, da apprezzarsi in senso ricognitivo e non valutativo. 

b) Questa è la conclusione cui la Suprema Corte perviene, qualificando l’azione restitutoria come azione di ripetizione di indebito ai sensi dell’art. 2033 del c.c. e mostrando di ritenere quest’ultima, in sé e per sé presa, cioè considerata in maniera isolata, quale «materia» o «profilo» di matrice esclusivamente privatistica – e quindi dominio naturale della giurisdizione ordinaria. 

b1) Sennonché, la Suprema Corte non ha probabilmente valorizzato adeguatamente il contesto, anche normativo, in cui l’azione restitutoria è stata esercitata nonché la natura e la portata del fatto generatore di quest’ultima. 

Il riferimento è al nesso di presupposizione logico-giuridica necessaria intercorrente fra il provvedimento di decadenza degli incentivi e la «conseguente» pretesa restitutoria: il carattere indebito delle somme in tale sede richieste, infatti, consegue così direttamente e necessariamente al surrichiamato provvedimento, al punto tale che la pretesa restitutoria va ritenuta profilo effettuale e conseguenza applicativa di quest’ultimo.  

E ciò è tanto vero che in giurisprudenza nessuna autonoma valenza provvedimentale è stata mai annessa agli atti del GSE recanti la richiesta restitutoria, non già perché ad essi era annessa natura privatistica ma perché essi erano ritenuti atti strettamente conseguenziali e rigorosamente vincolati rispetto al provvedimento amministrativo di decadenza - e quindi sprovvisti di autonoma valenza lesiva per il beneficiario dei contributi (cfr. ex multis, T.A.R. Roma, sez. III, n. 18247/2025; id., n. 6451/2024; Cons. St., sez. IV, n. 1504/2021; Cons., St., sez. IV, n. 6241/2020). 

Le precedenti considerazioni mettono in luce come una volta instaurato il rapporto pubblicistico di ammissione agli incentivi, le conseguenti pretese patrimoniali, anche quelle meramente restitutorie, non possono non partecipare della natura pubblicistica di quel rapporto e rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.  

Difatti la pretesa restitutoria, anche se effettuata sulla base di una decadenza consolidatasi o mai impugnata, non è altro che la modalità dare giuridica sostanza e concreta attuazione alla volontà provvedimentale che ha disposto la non debenza degli incentivi, cioè lo strumento giuridico adeguare la realtà al contenuto dell’effusione provvedimentale.   

Alla luce di questo stretto rapporto sostanziale di necessaria presupposizione fra provvedimento di decadenza degli incentivi e la richiesta restitutoria degli incentivi indebitamente erogati va evidenziato il rilievo per cui la pretesa restitutoria è indiretta espressione del potere e lo è in quanto dà sostanza al profilo effettuale del ridetto provvedimento.  

E’ per questo che la giurisprudenza amministrativa è giunta ad affermare che «la giurisdizione amministrativa non può quindi essere messa in discussione tutte le volte in cui la pretesa patrimoniale è la conseguenza dell'esercizio di un potere pubblicistico»​ (cfr. ex multis, Cons. St., II, n. 5981/2025 e in senso analogo id., n. 10359/2024; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 10740/2025; n. 7880/2025; n. 18925/2024; n. 16825/2024; n. 3670/2024). 

b.2) Del resto, proprio le medesime considerazioni avevano portato le stesse Sezioni Unite, nell’ordinanza n. 14653/2017, ad affermare, in relazione ad una controversia analoga, che il credito azionato “non può essere considerato al di fuori del rapporto da cui trae origine”. 

In proposito, va subito evidenziato che le medesime Sezioni Unite, nella pronuncia in commento, subito dopo aver menzionato la summenzionata ordinanza, affermano di non poterla ritenere rilevante nella fattispecie in discorso in virtù del fatto che essa si sarebbe espressa nel diverso caso in cui in un unico contenzioso erano stati contestati dal beneficiario dei contributi sia del provvedimento di decadenza che la richiesta restitutoria. 

Insomma, secondo le Sezioni Unite solo nel caso di concentrazione in un unico giudizio dello scrutinio sul provvedimento di decadenza dagli incentivi e sulla pretesa restitutoria si radicherebbe la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo.  

Solo in questo caso, infatti - e non anche nel caso in cui venga azionata la pretesa restitutoria isolata - il rapporto da cui ha tratto origine detta pretesa restitutoria assumerebbe rilievo ai fini del radicamento della giurisdizione. 

Sennonché, a fronte di tale (forse troppo) sottile distinctio, è agevole osservare che il rapporto sostanziale di presupposizione fra il provvedimento di decadenza degli incentivi e la conseguente pretesa restitutoria da un lato non smarrisce i suoi connotati qualificanti, non perde d’intensità né può venir meno nel caso in cui il primo sia intervenuto prima dell’esercizio della seconda e la sua impugnazione si sia esaurita.  

In altri termini, il predetto nesso sostanziale è di natura qualitativa e si esplica in un versante, quello logico-giuridico, non suscettibile di venire alterato in conseguenza dalle scelte contingenti dell’Amministrazione in merito alla tempistica per esercitare la pretesa restitutoria (congiuntamente all’adozione del provvedimento di decadenza o successivamente) o della concentrazione in un unico giudizio delle contestazioni sul complessivo e unitario operato del GSE.  

In ogni caso, quindi, la pretesa restitutoria era e resta pur sempre «conseguente»​, costituisce cioè il precipitato effettuale del potere amministrativo e del relativo procedimento esplicatosi «a monte» (cioè in sede di adozione della decadenza), a cui è intimamente connessa. 

b.3) In quest’ottica, non è dato comprendere (né è compiutamente illustrato nell’ordinanza in commento) l’iter logico che ha portato le Sezioni Unite:  

- a negare rilievo ai fini del radicamento della giurisdizione - in fattispecie aventi entrambe ad oggetto l’attuazione effettuale di un’attività autoritativa «a monte»​, cioè le conseguenze dell’esercizio dei poteri pubblicistici del gestore in materia di corresponsione degli incentivi - alla natura pubblicistica da cui scaturisce la pretesa restitutoria, sol perché l’actio indebiti non venga esperita congiuntamente con l’azione annullatoria del provvedimento di decadenza; 

- a considerare la scelta del GSE di esercitare la pretesa restitutoria isolata come fattore idoneo a mutare, da pubblicistica a privatistica, la natura giuridica della fattispecie che rimane immutata nei suoi tratti caratterizzanti, con patente e palese contraddizione rispetto a quanto prima affermato e nell’ordinanza in commento confermato sull’importanza di valutare la natura pubblicistica del rapporto da cui ha tratto origine detta pretesa restitutoria. 

b.4) A corroborare la ricostruzione delle Sezioni Unite non pare decisiva neppure l’affermazione secondo cui, perché sia legittimamente configurabile la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo: i) l’oggetto del giudizio deve necessariamente comprendere la valutazione della legittimità dell’esercizio del potere amministrativo; ii) oppure è necessario che la pretesa restitutoria scaturisca da un procedimento amministrativo.  

b.4a) Quanto al primo dei due aspetti, detta affermazione non pare agevolmente conciliabile con il rilievo della piena legittimità costituzionale delle ipotesi normative di giurisdizione esclusiva, ivi compresa quella prevista dall’art. 133, comma 1 lett. o) del c.p.a., nella misura in cui esse contemplano il deferimento al Giudice amministrativo anche delle controversie meramente risarcitorie, intentate dopo il passaggio in giudicato della sentenza caducatoria del provvedimento lesivo: anche in tali ipotesi, infatti – non diversamente da quanto avviene nella fattispecie in discorso – vengono in rilievo gli effetti o la portata di atti e comportamenti espressione di esercizio del potere amministrativo. 

A tale stregua, se sono normativamente deferite al Giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva le pretese risarcitorie anche indirettamente riconducibili all’attività autoritativa non si comprende perché la stessa regola non dovrebbe valere nella fattispecie in discorso, in cui viene la pretesa restitutoria, che non è altro se non il riflesso effettuale dell’esercizio del potere del GSE in materia di corresponsione degli incentivi energetici. 

b.4b) Quanto al secondo aspetto, giova evidenziare che:  

- da un lato, la pretesa restitutoria costituisce pur sempre il precipitato applicativo del procedimento sfociato nel provvedimento di decadenza dagli incentivi, costituente esercizio del potere amministrativo;  

- dall’altro, il richiamo, contenuto nell’ordinanza in commento, alle pronunce delle S.U. nn. 29922/2017, n. 10650, n. 10409, n. 10410 e n. 10411/2017 quali precedenti a riprova della correttezza delle conclusioni rassegnate, non considera appieno un profilo importante: l’appartenenza alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo delle controversie nelle quali il produttore di energia aveva chiesto al Giudice ordinario l’accertamento del diritto a conseguire la tariffa incentivante, il riconoscimento della rivalutazione ISTAT, le conseguenti condanne e l'accertamento negativo del diritto del GSE alla ripetizione delle somme già corrisposte è stata affermata ad onta del fatto che la procedura di rideterminazione dell’incentivo fosse ai suoi albori (era stata adottata solo la comunicazione di avvio del procedimento) e comunque non fosse sfociata in una determinazione provvedimentale espressa. In questo quadro, l’opzione adottata nei precedenti richiamati dalla Suprema Corte si spiega piuttosto in ragione del fatto che nelle relative controversie, a dispetto del petitum formale, sono venuti in rilievo – proprio come nella specie - profili eziologicamente riconducibili all’esercizio del potere amministrativo in materia di corresponsione degli incentivi energetici.   

b.5) Sotto un connesso versante, l’applicazione dell’opzione ricostruttiva fatta propria dalle Sezioni Unite nell’ordinanza in commento finisce per far dipendere l’individuazione del Giudice provvisto della giurisdizione in materia dalla circostanza contingente rappresentata dalla scelta dell’Amministrazione di coordinare o meno in un unico contesto l’adozione del provvedimento di decadenza con l’esercizio della pretesa restitutoria, così da provocarne la contestazione contestuale e congiunta da parte del destinatario.  

Si tratta di un criterio che:  

- da un lato, finisce per discostarsi almeno in parte da quello del petitum sostanziale, a cui pure le Sezioni Unite hanno affermato di aver prestato ossequio nella specie, nella parte in cui detto criterio predica l’importanza, ai fini del radicamento della giurisdizione, non tanto di ciò che le parti chiedono al Giudice quanto del titolo della pretesa da valutarsi sulla base delle caratteristiche sostanziali del rapporto fatto valere in giudizio (cfr. ex multis, Cass. civ, sez. un., n. 28766/2025);  

- dall’altro, finisce suo malgrado per annettere rilevanza al criterio del petitum formale, nella misura fa dipendere l’individuazione del Giudice provvisto di giurisdizione in buona parte dalle scelte processuali del ricorrente e dal tenore delle sue richieste.  

b.6) Da un ulteriore punto di vista, non può neppure sottacersi il rischio, connesso all’applicazione del criterio di riparto giurisdizionale indicato dalle Sezioni Unite, di una eccessiva frammentazione della tutela giurisdizionale, ad onta dell’unicità sostanziale della controversia nell’intima connessione dei suoi due aspetti: la cognizione del giudizio sul provvedimento di decadenza sarebbe, infatti, sempre deferita alla cognizione del Giudice amministrativo, mentre quella relativa al conseguenziale obbligo restitutorio sarebbe deferita ora alla cognizione del Giudice amministrativo ora a quella del Giudice ordinario, a seconda del fatto che la pretesa restitutoria sia stata azionata o meno in via contemporanea rispetto all’impugnazione del predetto provvedimento. 

E ciò con buona pace del principio di «concentrazione delle tutele», spesso richiamato nelle pronunce della Suprema Corte come precipitato applicativo degli artt. 24 e 111 Cost. ma fino ad oggi non sempre declinato appieno in tutte le sue potenzialità applicative (cfr. ex multis, Cass. civ., sez. un., n. 6099/2023; id., n. 19877/2022).  

b.7) In definitiva, il rilievo rivestito nella specie dall’origine della pretesa restitutoria avrebbe nella specie potuto avere una maggiore considerazione, atteso l’intimo nesso che lega la sostanza della res controversa con le decisioni in materia di giurisdizione.  

Su tale base, si sarebbero potute meglio sviluppare le implicazioni connesse al rilievo per cui:  

- la pretesa restitutoria era «conseguente» al provvedimento di decadenza dagli incentivi, cioè afferiva al riflesso effettuale di quest’ultimo e quindi integrava un profilo comunque attinente «alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia», in quanto ad essi strettamente e intimamente connesso;   

- la pretesa restitutoria più che “materia” a sé, costituisce un aspetto, pur sempre afferente sotto l’aspetto effettuale alla cognizione sul corretto esercizio, da parte del GSE, del potere amministrativo in materia di corresponsione degli incentivi energetici e partecipa della medesima natura pubblica del rapporto che l’ha originata; e ciò vale a giustificare la sua attrazione - alla stregua di un’interpretazione funzionale e conforme ai princìpi costituzionali dell’art. 133, comma 1, lettera o) del c.p.a. - alla cognizione del Giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, che può adottare un vasto repertorio di pronunce (accertative, costitutive e di condanna) idonee a garantire la tutela piena ed effettiva della sfera giuridica del ricorrente.  

Si vuol dire che anche nel caso dell’azione restitutoria, come in quello dell’azione di risarcitoria, non siamo di fronte ad una «materia»​, da devolvere alla cognizione del Giudice individuato sulla base del criterio del petitum sostanziale, bensì ad una tecnica di tutela della situazione sostanziale intimamente connessa, sotto l’aspetto eziologico, al potere amministrativo e per questo attratta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo.   

In questo senso, anche il riferimento, nell’ordinanza in commento, alla pronuncia n. 10016/2021 - recante l’affermazione dell’appartenenza alla giurisdizione del Giudice ordinario della controversia concernente  l’indebito oggettivo discendente da un giudizio dinanzi al Giudice amministrativo che abbia definito il rapporto giuridico originariamente in discussione - non considera appieno un profilo assorbente: in quella controversia è venuto in rilievo il caso - diverso da quello qui in rilievo e assai peculiare - del recupero, da parte dell’Amministrazione, dell’eccedenza degli importi risarcitori già corrisposti al privato sulla base di una sentenza successivamente sottoposta a revocazione per i danni derivanti dal ritardo nel rilascio di un titolo edilizio.  

Conclusioni

Alla luce di quanto di seguito illustrato, l’intervento delle Sezioni Unite nella fattispecie in discorso, più che contribuire a fare chiarezza sul Giudice provvisto di potestas judicandi, ha introdotto un criterio applicativo potenzialmente suscettibile in prospettiva di determinare frammentazioni e complicazioni nella tutela giurisdizionale a fronte di controversie fortemente connesse e di creare ulteriori incertezze nonché difficoltà applicative per gli operatori giuridici.  

E ciò contribuisce ad arricchire ulteriormente la complessità dell’attuale sistema di riparto giurisdizionale, che ancora rimane, malgrado i passi avanti effettuati grazie alla proficua collaborazione fra la Suprema Corte e il Consiglio di Stato, di difficile decifrazione e foriero di condurre a decisioni non sempre preventivabili con sufficiente certezza. Ne conseguono ulteriori ricadute in punto di incertezza giuridica.