Le opposizioni previdenziali

Le controversie previdenziali attive: generalità

Le controversie previdenziali di natura oppositiva nelle quali Inps figura come creditore sono tradizionalmente definite quali controversie c.d. attive, e hanno normalmente ad oggetto la contestazione degli atti e provvedimenti a mezzo dei quali l’Ente previdenziale provvede al recupero della contribuzione omessa o evasa.

L’obbligazione relativa al pagamento dei contributi previdenziali integra un’obbligazione di natura pubblica il cui fondamento è da rinvenire negli artt. 23 e 38 Cost. e la cui titolarità, sotto il profilo attivo, si appunta esclusivamente in capo a Inps (Cass., sez. lav., 7 febbraio 2019, n. 3661).

Ha quale finalità ultima quella di consentire il reperimento di risorse necessarie per lo svolgimento della sua attività solidaristica e previdenziale a beneficio della collettività e, quale presupposto, una determinata condizione giuridica (es. svolgimento di lavoro subordinato, autonomo, o di impresa) il cui ricorrere determina l’insorgenza dell’obbligo contributivo e dell’iscrizione alle Gestioni Previdenziali obbligatorie (es. Gestione lavoratore dipendenti, Gestione separata, Gestione commercianti).

I presupposti di attivazione del sistema coatto di recupero della contribuzione sono l’omissione e l’evasione contributiva, distinzione che rileva anche ai fini delle somme aggiuntive collegate all’inadempimento, sulla base della distinzione tracciata dall’art. 116, comma 8, lett. a) e b) l. n. 388/2000.

Si registra la meno grave fattispecie dell’omissione contributiva nel caso di «mancato o ritardato pagamento di contributi o premi, il cui ammontare è rilevabile dalle denunce e/o registrazioni obbligatorie». Si verte, di converso, nella più grave ipotesi dell’evasione contributiva, nel caso di totale omissione o presentazione di denunce obbligatorie non conformi al vero, «poste in essere con l'intenzione specifica di non versare i contributi o premi mediante l'occultamento di rapporti di lavoro in essere, retribuzioni erogate o redditi prodotti, ovvero di fatti o notizie rilevanti per la determinazione dell'obbligo contributivo».

Così, se da un lato l'omessa iscrizione a una particolare gestione previdenziale, nell’erroneo convincimento dell’insussistenza dei presupposti fattuali e giuridici per l’insorgenza dell’obbligo non configura evasione bensì omissione, a meno che non si accerti l'intenzione fraudolenta di occultare il reddito (Cass. civ., sez. lav., 23 febbraio 2025, n. 4730), l’omessa o parziale denuncia all’Inps attraverso i modelli c.d. Uniemens circa i rapporti di lavoro o le retribuzioni erogate integra evasione contributiva, dovendosi presumere in capo al datore la finalità di occultare i dati (Cass. civ., sez. lav., 24 giugno 2022, n. 20446).

Il sistema di riscossione coattiva del credito previdenziale

L’esigenza di recupero coattivo del credito previdenziale nasce, dunque, dalla verifica del mancato pagamento degli oneri previdenziali che conseguono alle denunce obbligatorie, o dall’accertamento della sussistenza di uno dei presupposti di insorgenza del credito previdenziale, che può anche conseguire da attività ispettive di natura previdenziale, fiscale (GDF) o lavoristica (ITL), a seguito delle quali emergano, ad esempio, redditi non dichiarati soggetti a contribuzione, vengano accertati rapporti non formalizzati o diverse condizioni di svolgimento di rapporti formalizzati, o disconosciuti istituti esenti da contribuzione (es. indennità di trasferta).

I contributi dovuti agli enti pubblici previdenziali e non versati dal debitore nei termini previsti da disposizioni di legge o dovuti in forza di accertamenti effettuati dagli uffici venivano, dunque, tradizionalmente riscossi mediante procedimento di iscrizione a ruolo (art. 24 d.lgs. n. 46/1999).

L’ente ha facoltà di invio al debitore di un avviso bonario, con l’invito a pagare entro trenta giorni dalla ricezione, al ricevimento del quale potrà provvedersi al pagamento dell’intera somma, evitando l’iscrizione a ruolo, oppure presentare istanza di rateazione. Scaduti i trenta giorni, si provvede all’iscrizione a ruolo dei contributi e premi, unitamente a sanzioni e somme aggiuntive, al netto dei pagamenti eseguiti spontaneamente dal debitore.

Il ruolo è un elenco dei debitori e delle somme dovute. Successivamente alla sua formazione Inps deve renderlo esecutivo, mediante la sottoscrizione da parte del titolare dell’ufficio o di un suo delegato (art. 12, comma 4, d.p.r. n. 602/73), per essere poi trasmesso al concessionario (Agenzia delle Entrate – Riscossione) per la riscossione coattiva e, per i crediti ceduti, alla società di cartolarizzazione (SCCI). Successivamente alla consegna al concessionario viene formata la c.d. cartella di pagamento o esattoriale, il cui contenuto riproduce il ruolo che, una volta notificata all’obbligato, legittima l’esattore, in caso di mancato pagamento, ad esperire la speciale procedura di esecuzione forzata.

Per effetto dell’art. 30 d.l. n. 78/2010, l'attività di riscossione relativa al recupero delle somme a qualunque titolo dovute all'Inps, anche a seguito di accertamenti degli uffici è, a decorrere dal 1 gennaio 2011, effettuata mediante la notifica di un avviso di addebito (AVA) con valore di titolo esecutivo il cui contenuto è nel dettaglio prescritto, a pena di nullità dal 2° comma, che prevede altresì, quale indefettibile suo contenuto, l'intimazione ad adempiere l'obbligo di pagamento entro il termine di sessanta giorni dalla notifica nonché l'indicazione che, in mancanza del pagamento, l'agente della riscossione procederà a espropriazione forzata, «con i poteri, le facoltà e le modalità che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo».

L'avviso di addebito è notificato da Inps, in via prioritaria, tramite posta elettronica certificata all'indirizzo risultante dagli elenchi previsti dalla legge, ovvero dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. Una volta notificato l’avviso viene consegnato agli agenti della riscossione (Agenzia delle Entrate – Riscossione), che provvedono all’azione di recupero, dietro pagamento di un aggio esattoriale, posto a carico del debitore, e al rimborso delle spese di esecuzione.

Se entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento o dell’avviso di addebito l’agente della riscossione non inizia l’attività esecutiva, l’espropriazione deve essere preceduta dalla c.d. intimazione di pagamento o avviso di mora, ovvero di un avviso contenente l’intimazione ad adempiere, entro cinque giorni, l’obbligo risultante dall’avviso o dal ruolo (art. 50 d.p.r. n. 602/1973).

Decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, il concessionario della riscossione ha facoltà di: a) disporre il fermo dei beni mobili iscritti in pubblici registri del debitore o dei coobbligati (art. 86 d.p.r. n. 602/1973) ovvero b) iscrivere ipoteca sui beni immobili del debitore e dei coobbligati per un importo pari al doppio dell’importo complessivo del credito (art. 77 d.p.r. n. 602/1973).

Le diverse tipologie di opposizione: l'opposizione al ruolo per motivi di merito

La prima fondamentale tipologia di opposizione è codificata in seno all’art. 24 d.lgs. n. 46/1999, secondo cui contro l’iscrizione a ruolo il contribuente può proporre opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di pagamento (o dell’avviso di addebito), notificando il ricorso all’ente impositore.

Tale è, dunque, l’opposizione al ruolo esattoriale per motivi di merito, nella quale il contribuente, attraverso un ordinario giudizio di cognizione celebrato con le formalità del rito del lavoro e della previdenza (art. 442 e ss. c.p.c.), contesta il fondamento del rapporto contributivo e la legittimità dell’iscrizione a ruolo, evidenziando di non dovere quanto richiesto dall’ente che, in tale giudizio, sarà integralmente onerato della prova della sussistenza dei presupposti costitutivi del credito e della correttezza della quantificazione operata. Esempi di questioni che possono farsi valere in tale ambito sono, ad esempio, l’illegittimità dell’iscrizione d’ufficio a una gestione previdenziale, come la Gestione Commercianti, e la conseguente richiesta di contribuzione, oppure l’intervenuta prescrizione del diritto alla contribuzione.

Il termine di quaranta giorni è pacificamente considerato dalla giurisprudenza perentorio, pur in assenza di esplicita previsione della norma, con la conseguenza che la sua inosservanza determina la declaratoria di inammissibilità dell’opposizione per tardività, che preclude la valutazione della fondatezza dei motivi di opposizione e determina l’effetto di irretrattabilità del credito (Cass. civ., sez. un., 17 novembre 2016, n. 23397).

L’opposizione per motivi di merito è frequentemente accompagnata dalla richiesta di sospensione dell’efficacia esecutiva del titolo, che il giudice dell’opposizione potrà accordare laddove ricorrano i «gravi motivi» previsti dall’art. 24, comma 6, d.lgs. n. 46/1999. La nozione va ricostruita sulla falsariga di quanto affermato dalla giurisprudenza in fattispecie di sospensione dell’esecutività del titolo nelle quali la norma utilizzi identica locuzione (artt. 624 e 649 c.p.c.), in termini di necessaria compresenza del fumus boni iuris, ovvero della verosimile fondatezza dell’opposizione, a seguito di sommaria delibazione, e del rischio di pregiudizio imminente e irreparabile derivante dall’esecuzione, in termini di danno ulteriore e specifico, incidente in modo aggravato sulla parte esecutata.

L’esito dell’opposizione può essere di accoglimento totale, con caducazione del titolo e accertamento negativo circa la debenza delle somme opposte, o di rigetto, cui consegue il consolidamento del titolo, che potrò essere portato ad ulteriore esecuzione dal concessionario.

Potrà, tuttavia, verificarsi il caso in cui l’accoglimento sia parziale, sotto il profilo numerico o quantitativo. Nel caso di opposizione plurima, avente ad oggetto più cartelle o avvisi, potrà giungersi alla caducazione di uno o più provvedimenti opposti. Può, inoltre, verificarsi il caso in cui si accerti la debenza di una parte soltanto del credito portato dal singolo atto (così, ad esempio, nel caso in cui si dichiarino non dovute le somme aggiuntive ex art. 116, comma 8, 8 lett. a) e b) l. n. 388/2000, o si accerti la debenza di parte della maggiore contribuzione derivata da accertamenti ispettivi). In questo caso, secondo la giurisprudenza, l’atto impositivo, al pari del decreto ingiuntivo in caso di accoglimento parziale dell’opposizione, va caducato per intero, dovendo il giudice, investito dell’accertamento della pretesa creditoria, provvedere alla condanna dell’opponente al residuo dovuto (Cass. civ., sez. VI, 3 dicembre 2021, n. 38236).

Le opposizioni esecutive

L’art. 29, comma 2, d.lgs. n. 46/1999 evoca la possibilità che avverso l’atto impositivo vengano proposte le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi che, secondo quanto previsto dalla norma, «si propongono nelle forme ordinarie».

Il contribuente potrà, dunque, esperire innanzitutto l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., laddove intenda contestare la legittimità dell’iscrizione a ruolo per mancanza del titolo legittimante oppure adduca l’intervento di fatti modificativi, impeditivi o estintivi della pretesa sopravvenuti alla formazione del titolo, come il pagamento parziale del credito a seguito di rateizzazione o la prescrizione non del credito, da proporre in sede di opposizione di merito, ma del diritto di procedere in executivis.

L’opposizione all’esecuzione, non preclusa dalla mancata proposizione dell’opposizione nel merito ex art. 24 d.lgs. n. 46/1999, andrà proposta dinanzi al giudice del lavoro (e della previdenza) ma nei casi in cui l’esecuzione abbia avuto inizio, ai sensi del combinato disposto dell’art. 615 cpv. e dell’art. 618-bis c.p.c., il giudice dell’esecuzione sarà competente «nei limiti dei provvedimenti assunti con ordinanza», ovvero limitatamente ai provvedimenti ordinatori e interinali (quali la sospensione dell'esecuzione), sicché, per la fase di merito, è operativa la regola dettata dal comma 1, trovando applicazione le norme sulle controversie di lavoro e previdenziali, ivi comprese quelle sulla competenza territoriale (Cass. civ., sez. VI, 3 agosto 2016, n. 16222).

Vi è, poi, la possibilità di agire con l’opposizione agli atti esecutivi, regolata dall’art. 617 c.p.c., funzionale alla contestazione di vizi formali della cartella di pagamento o dell’avviso di addebito, o di altro atto endoesecutivo posto in essere dal concessionario (intimazione di pagamento, preavviso di fermo o iscrizione ipotecaria) o, comunque, di natura procedurale.

In questo caso troverà applicazione il termine perentorio, previsto a pena di decadenza, dall’art. 617 c.p.c., di venti giorni dalla notificazione del titolo esecutivo (1° comma) o dell’atto di esecuzione che si assume viziato (2° comma), con conseguente declaratoria di inammissibilità dell’opposizione, e preclusione dell’esame delle eccezioni svolte, in caso di proposizione tardiva.

Nelle opposizioni agli atti esecutivi entra in gioco, in via esclusiva o concorrente, la legittimazione processuale passiva di Agenzia delle Entrate – Riscossione, laddove le censure attengano a vizi procedurali o formali concernenti l’attività svolta dal concessionario. Secondo la Cassazione l'agente della riscossione è titolare esclusivo dell'azione esecutiva per la riscossione dei crediti esattoriali e, pertanto, è da ritenersi necessariamente legittimato passivo nelle opposizioni esecutive avanzate del debitore, è, anzi, l'unico legittimato passivo necessario, quale soggetto titolare in via esclusiva dell'azione esecutiva, avendo l'onere di chiamare eventualmente in giudizio l'ente creditore, laddove siano in discussione questioni attinenti al credito o comunque che non riguardino esclusivamente la regolarità degli atti esecutivi, ai sensi dell'art. 39 d.lgs. n. 112/1999 (Cass. civ.., sez. III, 12 febbraio 2024, n. 3870).

I classici esempi sono costituiti dalla carenza di motivazione dell’avviso o della cartella e dall’omessa notifica di un atto presupposto. Tale ultima questione rientra nell’alveo dell’art. 617 c.p.c. soltanto dove sia volta a far valere l’invalidità derivata dell’atto successivo. Dove, invece, l’eccezione di omessa notificazione dell’atto presupposto sia prodromica a far valere fatti impeditivi, modificativi o estintivi, come la prescrizione dell’azione esecutiva, rientrerà nell’alveo delle opposizioni c.d. recuperatorie, sussumibili nella categoria generale delle opposizioni di cui all’art. 615 c.p.c.

Le opposizioni cd. recuperatorie

Le opposizioni a ruolo e a estratto di ruolo rientrano nella categoria delle opposizioni c.d. recuperatorie, ovvero dirette a far valere fatti estintivi dell’obbligazione contributiva indipendentemente dalla notifica della cartella o dell’avviso. Il presupposto da cui muove questa tipologia di opposizione, e che ne delinea i tratti di specialità rispetto alle opposizioni all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., è proprio l’assunto di partenza, ovvero l’assenza di conoscenza dell’atto impositivo esecutivo, attesa la radicale nullità o inesistenza, spesso accompagnata dall’affermazione dell’indiretta conoscenza di tali atti a seguito dell’acquisizione di spontanee informazioni presso l’agente della riscossione.

Queste fattispecie hanno dato luogo a un tortuoso percorso giurisprudenziale e normativo volto a definire l’esistenza di interesse ad agire in capo al debitore opponente.

Le più recenti acquisizioni giurisprudenziali, prima dell’intervento legislativo, certificavano l’intervenuta notificazione degli atti impositivi quale criterio discretivo per accertare la sussistenza di interesse ad impugnare o meno il ruolo. In particolare, l’atto di ruolo è atto interno all’amministrazione, da impugnare unitamente all'atto impositivo, notificato con la cartella di pagamento e l’avviso di addebito, ed era solo da quel momento che sorgeva l'interesse a instaurare la lite ex art. 100 c.p.c., difettando in senso contrario una minaccia attuale di atti esecutivi ed essendo ben possibile che intervenisse l'eliminazione del credito in via di autotutela mediante sgravio della pretesa contributiva. Tuttavia, nel caso in cui fosse emerso che l’atto e il relativo ruolo non erano stati notificati, non poteva essere compresso o ritardato l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale, dovendosi riconoscere in tal caso l'autonoma impugnativa dell'estratto (Cass. civ., sez. VI, 9 settembre 2019, n. 22507), che dava luogo a un’azione di accertamento negativo del credito previdenziale.

È, tuttavia intervenuto, a porre argine ad un cospicuo contenzioso, sovente connotato da caratteri di strumentalità, l’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, che ha introdotto il comma 4-bis all’art. 12 del d.p.r. n. 602/1973, tipizzando tre tassative fattispecie di interesse ad agire (pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto o per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici, perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione), la cui concreta dimostrazione in giudizio grava sull’opponente. 

La disposizione, ritenuta applicabile anche ai giudizi pendenti (Cass. civ., sez. un., 6 settembre 2022, n. 26283), ha superato indenne il vaglio di costituzionalità, rispondendo alla comprensibile intenzione di «limitare una grave proliferazione di ricorsi spesso strumentali». La significativa incidenza sull'ampiezza della tutela giurisdizionale ha tuttavia indotto la Corte delle leggi a invocare «un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore e possibili in più direzioni» (Corte cost., 17 ottobre 2023, n. 190).

Le ulteriori fattispecie

Meritano, da ultimo, menzione ulteriori fattispecie di opposizione, a partire da quella avverso l’intimazione di pagamento (ex avviso di mora) notificata dall’agente della riscossione nel caso in cui entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento o dell’avviso di addebito l’agente non abbia intrapreso l’azione esecutiva (art. 50, comma 2, d.p.r. n. 602/1973).

Laddove la contestazione dell’intimazione concerna l'assenza di notificazione della cartella esattoriale o dell’avviso di addebito, o fatti estintivi che incidono sulla validità del titolo esecutivo, il rimedio va inquadrato nell'ambito dell'opposizione all'esecuzione disciplinata dall'art. 615 c.p.c. e la legittimazione processuale passiva è in capo all’ente impositore. Dove l’opposizione investa profili formali dell’atto, in via concorrente o esclusiva, rientrerà nel novero dell’opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c., soggetta al relativo termine decadenziale e alla legittimazione processuale passiva di Agenzia delle Entrate – Riscossione.

Decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione dell’atto impositivo il concessionario, invece di iniziare l’espropriazione può a) disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti nei pubblici registri (art. 86 d.p.r. n. 602/1973); b) iscrivere ipoteca sui beni immobili del debitore e dei coobbligati per un importo pari al doppio dell’importo complessivo del credito (art. 77 d.p.r. n. 602/1973).

Nel caso in cui il credito a base del preavviso di fermo o iscrizione ipotecaria, notificato al debitore, derivi da un credito previdenziale, la giurisdizione sull’eventuale giudizio di opposizione a preavviso di fermo o iscrizione si appunterà in capo al giudice ordinario e la competenza per materia apparterrà al giudice del lavoro, investito di una controversia riconducibile alternativamente o cumulativamente alla categoria delle opposizioni esecutive di cui agli artt. 615 e 617 c.p.c., a seconda del motivo di doglianza proposto. La natura della censura proposta inciderà, sulla base dei criteri indicati e, in particolare, dalla natura sostanziale o formale/procedurale delle doglianze, sull’aspetto della legittimazione a contraddire in tali opposizioni.