Il conflitto di competenza sollevato dal gip che abbia comunque adottato una misura cautelare

Ci si chiede se può essere ritenuto sussistente un conflitto negativo di competenza nel caso in cui il giudice per le indagini preliminari, al quale siano stati trasmessi gli atti da altro giudice dichiaratosi incompetente subito dopo l’applicazione in via provvisoria di misure cautelari, prima di ricusare la cognizione del procedimento ai sensi dell'art. 28 c.p.p., si pronunci sulla richiesta di applicazione delle misure cautelari.

Un primo orientamento ritiene che non sussista conflitto negativo qualora il giudice per le indagini preliminari ritenuto competente per territorio ex art. 27 c.p.p., anziché limitarsi a ricusare la cognizione del procedimento trasmesso da altra autorità giudiziaria, applichi comunque una misura cautelare: ed invero, in tal caso non è configurabile, proprio alla luce del compimento dell'atto, quella situazione di stallo del procedimento alla quale fanno riferimento l’art. 28 comma 1, lett. a), e l’art. 29 c.p.p. (1).

Secondo altra linea esegetica, la misura cautelare emessa dal giudice contestualmente dichiaratosi incompetente e non rinnovata, ex art. 27 c.p.p., dal giudice indicato come competente perde efficacia anche se quest'ultimo abbia sollevato conflitto di competenza, avendo egli l'obbligo di provvedere, in quanto la proposizione del conflitto non determina la sospensione del procedimento, né quanto previsto dall'art. 32 comma 3, c.p.p. consente di ritenere che la prima ordinanza cautelare resti efficace fino alla decisione sul conflitto. (2).

(1) A favore di questo orientamento si sono espresse Cass. pen., sez. 1, 29 aprile 2024, n. 25966; Cass. pen., sez. 1, 3 marzo 2023, n. 20869; Cass. pen., sez. 1, 15 novembre 2022, dep. 2023, n. 5950; Cass. pen., sez. 1, 5 luglio 2022, n. 46507; Cass. pen., sez. 1, 25 giugno 2020, n. 23060; Cass. pen., sez. 1, 28 febbraio 2020, n. 13988; Cass. pen., sez. 1, 3 marzo 2020, n. 13083; Cass. pen., sez. 2, 16 marzo 2018, n. 31300; Cass. pen., sez. 1, 12 gennaio 2018, n. 8661; Cass. pen., sez. 1, 15 gennaio 2016, n. 23854; Cass. pen., sez. 1, 3 ottobre 2012, n. 39874; Cass. pen., sez. 1, 6 ottobre 2010, n. 38163.

(2) A favore di questo orientamento si sono espresse Cass. pen., sez. 6, 16 dicembre 2024, dep.2025, n. 6731; Cass. pen., sez. 6, 28 novembre 2024, dep. 2025, n. 1288.

Cass. pen., Sez. 1, 16 settembre 2025, n. 33971, ord.

La Corte doveva deliberare sul conflitto sollevato dal giudice per le indagini preliminari che, chiamato a rinnovare le misure cautelari emesse da altro giudice dichiaratosi incompetente, aveva disposto l'applicazione delle misure ed aveva, successivamente, sollevato conflitto negativo ai sensi degli artt. 28 ss. c.p.p., reputandosi territorialmente incompetente.

Il collegio della Prima sezione penale ha dato conto dell’orientamento tradizionale e tuttora maggioritario, ad avviso del quale è la «condizione di stallo del procedimento che, sola, determina la sussistenza del conflitto», alla luce della «lettera dell'art. 29 c.p.p. che, senza richiedere alcuna particolare formalità, stabilisce che il conflitto cessa per effetto del provvedimento di uno dei giudici che dichiara, anche d'ufficio, la propria competenza o la propria incompetenza»: dunque, «il compimento dell'atto controverso comporta quella declaratoria (implicita) di competenza che esclude la configurabilità del conflitto, determinandone la cessazione».

Questo orientamento esclude che possa indurre a diversa conclusione la circostanza che il conflitto sia stato proposto in conseguenza della trasmissione degli atti a norma dell'art. 27 c.p.p. da parte di altro giudice che, applicando la misura cautelare, si è contestualmente dichiarato incompetente: non vale evidenziare che la rinnovazione della misura entro venti giorni è atto indispensabile per escluderne l'estinzione, poiché, sottolineano i giudici remittenti, «il giudice della cautela, che riceva gli atti già trasmessi per competenza dal primo giudice dichiaratosi incompetente, deve - alternativamente - provvedere ai sensi degli artt. 27 e 292 (o 317 o 321) c.p.p., così rinnovando, e stabilizzando, il provvedimento già emanato, ovvero declinare la propria competenza, ai sensi dell'art. 28 c.p.p., senza assumere altra decisione che suoni come esercizio della competenza stessa, che minerebbe in radice l'insorgenza del conflitto a norma del successivo art. 29».

Ha, poi, dato atto del consolidamento in tempi recenti di altro orientamento, ad avviso del quale il conflitto sussiste anche ne caso in cui il giudice - investito della richiesta cautelare a seguito di declaratoria di incompetenza da parte di altro che, dopo avere emesso la misura cautelare, ai sensi dell'art. 27 c.p.p., si spogli del procedimento ritenendosi incompetente - sollevi il conflitto negativo ai sensi dell’art. 28 c.p.p. solo dopo aver emesso il provvedimento applicativo della misura cautelare.

In queste pronunce la Corte ha, invero, ritenuto che il giudice aveva inteso provvedere, prima di sollevare il conflitto, solo a causa dell'urgenza determinata dalla misura cautelare in atto, disposta in via provvisoria dal giudice poi dichiaratosi incompetente, e, dunque, solo al fine di stabilizzare la misura applicata: l’adozione dei provvedimenti non comportava, dunque, alcun neppure implicito riconoscimento della propria competenza; la Corte ha, altresì, sottolineato che la proposizione del conflitto di competenza non ha effetto sospensivo del termine di cui all'art. 27 c.p.p., sicché il giudice che, indicato da altro organo giudiziario come competente territorialmente, non si ritenga tale, «è pur sempre tenuto a svolgere le necessarie attività processuali, fin quando non interviene la sentenza della Cassazione a dirimere il conflitto».

Dunque, il giudice che rinnovi la misura e sollevi il conflitto non "dichiara" la propria competenza ex art. 29 c.p.p., bensì manifesta il presupposto del conflitto negativo; il fatto che, contestualmente, egli adotti la misura cautelare non implica la rinuncia a contestare l'attribuzione di competenza ritenuta erronea, poiché l’adozione di quel provvedimento dipende dall'urgenza di disporre in merito alla misura cautelare, e dalla circostanza  che, fino alla decisione sul conflitto, su quella misura non può in alcun modo pronunciarsi alcun altro giudice (sicché l’ordinaria gestione di quella misura – ad esempio con riguardo a provvedimenti di revoca o modifica – non può che spettare al giudice che sollevi il conflitto).

Hanno, infine, ricordato che, condividendo i principi sui quali si basa questo orientamento, Cass. pen., sez. 1, 13 marzo 2019, n. 17096 ha statuito che «la dichiarazione di inefficacia di una misura cautelare (nella specie, sequestro preventivo) per inutile decorrenza del termine di venti giorni successivi alla trasmissione degli atti al giudice ad quem ai sensi dell'art. 27 c.p.p. spetta al giudice che dispone degli atti, indipendentemente dal fatto che quest'ultimo, si ritenga, a sua volta, incompetente».

In ragione del rilevato contrasto, gli atti sono stati rimessi alle Sezioni unite, per la risoluzione della questione controversa che è stata formulata nel modo che segue: «se sussiste conflitto negativo di competenza nel caso in cui il giudice per le indagini preliminari, dopo avere ricevuto richiesta per l'applicazione di misure cautelari a seguito della declaratoria di incompetenza per territorio di altro giudice che abbia applicato solo in via provvisoria un provvedimento coercitivo, pur ritenendosi incompetente ai sensi dell'art. 27 c.p.p., invece di limitarsi a ricusare la cognizione del procedimento ai sensi dell'art. 28 c.p.p., dispone comunque una misura cautelare e contemporaneamente sollevi il conflitto, nonché quale sia la disciplina applicabile a tale misura».

Le Sezioni Unite, all’esito della camera di consiglio del 15 gennaio 2026, hanno risolto la questione controversa statuendo che «Il conflitto negativo di competenza non sussiste e la misura tempestivamente rinnovata ex art. 27 c.p.p. mantiene la sua efficacia».

Cass. pen., Sez. un., 15 gennaio 2026, n. 19652

Le Sezioni Unite hanno preliminarmente rilevato che nel caso di specie «il primo giudice adito ha emesso ordinanza applicativa di misure coercitive nella ravvisata sussistenza dei presupposti giustificativi e dell'urgenza di provvedere e si è dichiarato incompetente; il secondo, indicato da questi come competente ed investito per iniziativa del pubblico ministero della decisione sulla medesima domanda cautelare riferita agli stessi indagati in relazione ad identiche condotte antigiuridiche, pur ricusando a sua volta la competenza, che ha ritenuto spettasse al primo giudice, e pur sollevando conflitto, ha emesso ulteriore provvedimento impositivo delle misure cautelari nel rispetto del termine previsto dall'art. 27 c.p.p.»: la circostanza che il secondo giudice abbia assunto la decisione sulla domanda cautelare, prima di declinare la propria competenza, «rende discutibile la reale sussistenze del conflitto», ed impone, altresì, di «verificare se la proposizione del conflitto negativo di competenza territoriale nella fase delle indagini preliminari esima o meno il giudice per le indagini preliminari dal dover rinnovare la misura cautelare ai sensi dell'art. 27 c.p.p. e quindi, e più in generale, se, sia applicabile l'art. 27 c.p.p. al caso in cui venga sollevato il conflitto di competenza in corso di indagini preliminari».

Dopo aver ricostruito il quadro normativo vigente, e dopo aver ripercorso gli orientamenti venutisi a consolidare nella giurisprudenza di legittimità (quello “tradizionale”, ad avviso del quale è solo la situazione di stallo del procedimento a determinare il conflitto, situazione che non ricorre nel caso in cui il giudice, invece di limitarsi a declinare la propria competenza, rinnovi la misura cautelare; quello sviluppatosi più di recente, a mente del quale il giudice al quale sono stati trasmessi gli atti per competenza ben può sollevare il conflitto pronunciandosi al contempo sulla domanda cautelare, poiché la rinnovata adozione del provvedimento coercitivo – lungi dal costituire un implicito riconoscimento della propria competenza - è imposta dalla necessità di impedire che l’originaria ordinanza cessi di avere efficacia allo spirare del termine di cui all'art. 27 c.p.p.), le Sezioni Unite hanno ritenuto di dover privilegiare la più risalente e tuttora maggioritaria linea esegetica.

Hanno, innanzitutto, osservato che dal testo dell’art. 22 c.p.p. si ricava che «la competenza assegnata dall'ordinamento nel corso delle indagini preliminari è circoscritta ai soli casi previsti dalla legge ed alla esclusiva cognizione degli elementi necessari per il compimento dell'atto che una delle parti chieda al giudice, senza poter travalicare tali limiti ed assumere una valenza più ampia nell'ambito del processo ed ai fini della definizione della regiudicanda»: dunque, «la decisione assunta in via incidentale sul tema della competenza in questa fase procedimentale esplica i suoi effetti limitatamente alla pronuncia richiesta e, poiché condizionata dalle acquisizioni raggiunte sino a quel momento, suscettibili di successivo arricchimento col progredire delle indagini in corso e dalla fluidità della contestazione dell'accusa, non è idonea a vincolare le determinazioni che debbano essere assunte nel procedimento principale, né le scelte che il pubblico ministero debba compiere ai fini dell'esercizio dell'azione penale».

Se, allora, «il potere di intervento del giudice che deve vagliare la domanda cautelare è circoscritto all'atto richiestogli e non può riflettere i suoi effetti sul prosieguo del procedimento, né tanto meno sulle sorti del processo», deve necessariamente ritenersi che «una volta che il provvedimento sollecitato dal pubblico ministero sia stato emesso, il giudice indicato come competente da quello che si è spogliato della competenza ai sensi dell'art. 22, comma 1, c.p.p. ha già esercitato la propria cognizione e non può intervenire con contestuale declinatoria della competenza», poiché la sua potestà decisoria si è esaurita con il compimento dell'atto; «sussiste dunque un'intrinseca ed irrimediabile contraddizione logica e giuridica tra l’accoglimento della domanda cautelare e la contestuale negazione della competenza a provvedere sulla medesima domanda con la proposizione del conflitto negativo: tale iniziativa contraddice il presupposto imprescindibile per l'adozione della decisione alla quale il giudice è titolato soltanto se si riconosca competente».

Nei casi in oggetto, osservano le Sezioni Unite, mancano i requisiti imprescindibili perché possa essere configurato un conflitto, ossia il diniego di prendere cognizione del medesimo fatto e di emettere ii provvedimento richiesto, e, per altro verso, la correlata situazione di arresto forzato del corso del procedimento, il cui superamento pretende l'intervento risolutore della Corte di cassazione: «se l'atto per il quale era intervenuta una prima declinazione della competenza è stato già compiuto dal giudice successivamente adito ed il relativo potere è stato già esercitato, non sussistono i presupposti normativi del conflitto negativo e la necessità della regolamentazione della competenza da parte del giudice di legittimità. La conclusione raggiunta trova il proprio aggancio normativo nel disposto dell'art. 29 c.p.p., per il quale il conflitto negativo cessa per effetto del provvedimento di uno dei giudici che dichiara, anche di ufficio, la propria competenza o, in caso di conflitto positivo, la sua incompetenza; né la disposizione impone una forma particolare per l'adozione del relativo provvedimento di risoluzione spontanea del contrasto, per cui deve concludersi che l'assenza di una formale dichiarazione di competenza, non è dirimente in una situazione in cui l'adozione della decisione implica necessariamente il riconoscimento della competenza stessa nei termini espressi dal primo giudice».

Peraltro, notano le Sezioni Unite, l’orientamento minoritario appare fallace sul piano logico-sistematico, poiché «riconoscere la possibilità di una decisione cautelare, successiva alla prima, volta soltanto a stabilizzarne gli effetti entro il termine di venti giorni ed al tempo stesso a negare la competenza, implica attribuire anche a questo secondo provvedimento cautelare un'efficacia provvisoria e limitata nel tempo, destinata a venir meno allo scadere del termine di cui all'art. 27 senza che possa intervenire il fattore stabilizzante, ossia un ulteriore provvedimento applicativo della misura coercitiva, che il primo giudice non potrebbe adottare proprio per l'originaria declinazione della competenza. In tale evenienza l'inconveniente che l'emissione della seconda ordinanza cautelare vorrebbe evitare, ossia far fronte all'urgenza determinata dalle esigenze cautelari ed impedire l'inefficacia sopravvenuta del precedente provvedimento emesso dal giudice dichiaratosi incompetente, non potrebbe essere impedito».

Infine, occorre considerare che l’art. 32, comma 3, c.p.p. prevede che, una volta che la Corte di cassazione abbia risolto il conflitto, trovano applicazione «le disposizioni degli articoli 25, 26 e 27, ma il termine previsto da quest'ultimo articolo decorre dalla comunicazione effettuata a norma dei comma 2»: dunque, notano le Sezioni Unite, «l'ordinamento processuale stabilisce che, a seguito della risoluzione del conflitto da parte della Corte di cassazione, la relativa sentenza sia comunicata ai giudici in conflitto ed al pubblico ministero presso i medesimi, oltre che notificata alle parti private. Nel prevedere che dalla relativa comunicazione inizi a decorrere il termine previsto dall'art. 27 c.p.p. per la rinnovazione della misura cautelare adottata dal giudice incompetente da parte del giudice dichiarato competente, l'art. 32, comma 3, c.p.p. conferisce per implicito all'originario provvedimento cautelare un'efficacia che, seppur provvisoria, si protrae sino alla decisione della corte regolatrice sul presupposto che il giudice individuato come competente sia il secondo che, dopo avere ricevuto gli atti dal primo giudice intervenuto, abbia sollevato il conflitto senza avere rinnovato la misura. Invero, la lettura coordinata degli artt. 27 e 32, comma 3, citati, autorizza a ritenere che la seconda disposizione - dettata per armonizzare con il sistema di componimento dei conflitti la previsione dell'efficacia provvisoria del provvedimento cautelare adottato da giudice spogliatosi della competenza - sostituisca la decorrenza del termine di venti giorni entro il quale deve intervenire la decisione del giudice competente. In luogo dell'indicazione, contenuta nell'art. 27, della decorrenza dall'ordinanza di trasmissione degli atti dal primo al secondo giudice, l'art. 32, comma 3, prevede che lo stesso termine inizi a decorrere dalla comunicazione della sentenza che ha risolto il conflitto. Tuttavia, il richiamo all'art. 27 comporta il riferimento sempre al secondo giudice quale autorità che, se individuata dalla Corte di cassazione come competente, deve provvedere nel rispetto del predetto termine. Solo in questo modo assume significato e utilità concreta la previsione che stabilisce la decorrenza del termine di venti giorni per il rinnovo della misura. Se, invece, il secondo giudica avesse già emesso il proprio provvedimento cautelare, per quanto esposto, il conflitto sarebbe stato insussistente. Qualora poi il conflitto fosse risolto con l'individuazione quale competente del primo giudice, erroneamente spogliatosi della competenza, la pronuncia risolutrice verrebbe a riconoscergli sin dall'origine la legittimazione a provvedere quale giudice naturale precostituito per legge e non vi sarebbe ragione per applicare l'art. 27 c.p.p. ed imporgli una superflua reiterazione dell'ordinanza applicativa della misura cautelare in contrasto con i principi di economia processuale e di ragionevole durata del processo, posto che quella già resa risulta valida e conserva fin dalla sua emissione ed in via definitiva la sua efficacia sino ad eventuali interventi di revoca o modifica».

Secondo la ricostruzione operata dalle Sezioni Unite, dunque, il giudice per le indagini preliminari che riceva gli atti dal primo giudice dichiaratosi incompetente deve, in via alternativa, o rinnovare l’ordinanza entro i termini di cui all'art. 27 c.p.p., o declinare la propria competenza secondo quanto previsto dall'art. 28 c.p.p., senza, in tal caso, pronunciarsi sulla domanda cautelare; ciò non gli impedirà di pronunciarsi su eventuali istanze dell’indagato, poiché l'art. 30 comma 1, c.p.p. prevede espressamente che il giudice che solleva il conflitto debba trasmettere ai giudici di legittimità solo la copia degli atti necessari alla sua risoluzione, trattenendo gli originali, sicché «a fronte dell'urgenza di una pronuncia sul mantenimento della misura coercitiva, sarà il giudice di merito che ha la disponibilità degli atti e che ha sollevato il conflitto a dover intervenire per assicurare all'indagato una decisione a tutela della sua libertà personale. Del resto, esigenze di completezza dell'ordinamento processuale e di tutela della libertà personale del soggetto indagato pretendono che anche nelle more della decisione della Corte regolatrice vi sia un'autorità giudiziaria di merito in grado di intervenire prontamente per adeguare i provvedimenti coercitivi al mutare della situazione di fatto che li ha legittimati».

La questione controversa è stata, dunque, risolta con l’affermazione del seguente principio di diritto: «non sussiste conflitto negativo di competenza nel caso in cui il giudice per le indagini preliminari, dopo aver ricevuto richiesta per l'applicazione di misure cautelari a seguito della declaratoria di incompetenza per territorio di altro giudice che abbia adottato solo in via provvisoria un provvedimento coercitivo, pur ritenendosi incompetente ai sensi dell'art. 27 c.p.p., invece di limitarsi a ricusare la cognizione del procedimento ai sensi dell'art. 28 c.p.p., disponga comunque una misura cautelare e contemporaneamente sollevi il conflitto. La misura cautelare emessa tempestivamente nel rispetto del termine di cui all'art. 27 c.p.p. dal secondo giudice resta valida ed efficace».