Principio acquisitivo e principio della parità delle parti in caso di onere probatorio non assolto dall’Amministrazione
08 Giugno 2026
Massima Nel processo amministrativo il principio di parità delle parti, di cui all’art. 2 c.p.a., regola anche l’acquisizione e la valutazione delle prove e il metodo acquisitivo che tempera il principio dispositivo serve a colmare la disparità esistente sul piano sostanziale tra pubblica amministrazione e privato: la prima titolare di poteri unilaterali e autoritativi dispone degli atti dei procedimenti e il secondo titolare di una posizione soggettiva che può essere negativamente incisa senza il suo consenso è garantito dal suo diritto di conoscere gli atti dei procedimenti. Da ciò consegue che il metodo acquisitivo nell’acquisizione delle prove non può essere utilizzato, pena la violazione del principio della parità delle parti, per supplire a oneri probatori non assolti dall’amministrazione a svantaggio della parte privata, la quale appunto non ha a disposizione gli atti dei procedimenti. L’ipotesi ricostruttiva operata dal verificatore non può costituire un ausilio per l’amministrazione che non ha assolto il suo onere probatorio. Il caso Contestazione delle risultanze della verificazione per violazione dell’art. 66 c.p.a. Il Giudice di primo grado ha accolto due ricorsi riuniti, uno avente ad oggetto la richiesta di annullamento del diniego tacito formatosi sull’istanza di accertamento di conformità ex art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001, l’altro avente ad oggetto l’impugnazione dell’atto di annullamento in autotutela del permesso di costruire, per demolizione e ricostruzione con cambiamento di destinazione d’uso, chiesto ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera d) del d.P.R. n. 380 del 2001 (nel testo all’epoca vigente). Il gravato annullamento in autotutela era stato adottato dal Comune, oltre che in esito a due sopralluoghi in occasione dei quali erano state contestate difformità rispetto al progetto assentito, in ragione della valorizzazione degli elementi emersi dalla sentenza penale nelle more intervenuta che aveva acclarato come il titolo edilizio fosse stato rilasciato sulla base di una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi. In esito al procedimento di riesame sollecitato dal Giudice di primo grado, il Comune, anche in forza di accertamenti condotti da un tecnico esterno, ha ribadito la decisione di ritirare il permesso di costruire. La società ricorrente ha conseguentemente chiesto il rilascio di permesso di costruire in sanatoria ma l’istanza è stata denegata. Con ulteriore provvedimento il Comune ha ingiunto la demolizione dell’immobile che è stato infine acquisito al patrimonio del Comune. I successivi atti sono stati impugnati con motivi aggiunti. Il TAR adito, dopo aver disposto una verificazione volta a chiarire le questioni oggetto di controversia, ha accolto i gravami basandosi sulla relazione del verificatore e ritenendo sussistenti i presupposti per il riconoscimento della doppia conformità. Il Comune, nell’impugnare la sentenza, ha evidenziato che la bozza del verificatore trasmessa per le osservazioni aveva confermato in più punti gli accertamenti e le conclusioni cui era pervenuta l’Amministrazione ma che, inspiegabilmente, nella relazione definitiva, in cui peraltro non vi sarebbe stata traccia delle osservazioni presentate dalle parti, erano state modificate le precedenti conclusioni. A sostegno dell’appello, il Comune ha pertanto dedotto l’illogicità e la contraddittorietà delle risultanze della verificazione fatte proprie dalla sentenza e la violazione dell’art. 66, c.p.a. avendo il verificatore disatteso l’iter procedimentale. Il Comune ha poi insistito sul fatto che il permesso di costruire sarebbe stato ottenuto sulla base di una falsa rappresentazione dei luoghi e che l’istanza di accertamento di conformità in sanatoria non sarebbe stata assentibile mancando il requisito della doppia conformità. La questione Presupposti per il superamento da parte del Giudice delle conclusioni del verificatore Sulla questione della sussistenza o meno del requisito della doppia conformità, il Consiglio di Stato ha ritenuto essenziale l’individuazione certa della data di ultimazione delle opere onde poter stabilire l’applicabilità (sostenuta dalla parte appellata e dal verificatore incaricato in primo grado) o meno (secondo la prospettazione del Comune appellante) alla fattispecie della novella apportata all’art. 3, comma 1, lettera d) del d.P.R. n. 380 del 2001, dal decreto legge n. 69 del 21 giugno 2013 e dalla legge di conversione dello stesso del 9 agosto 2013, con riferimento alla figura della ristrutturazione edilizia. Il verificatore incaricato in appello ha concluso nel senso di ritenere che la conformità urbanistica ed edilizia dell’edificio fosse sussistente all’epoca della presentazione dell’istanza di permesso a costruire in sanatoria ma non anche all’epoca di realizzazione dell’opera. Il Collegio ha rilevato, tuttavia, come, nella vicenda in esame, sul punto centrale dell’individuazione della data di ultimazione dei lavori, la verificazione disposta in appello non avesse fornito dati certi. Il Consiglio di Stato ha sottolineato che la verificazione, analogamente alla consulenza tecnica d’ufficio, rappresenta un mezzo istruttorio sottratto alla disponibilità delle parti e sottoposto al prudente apprezzamento del Giudice. Le conclusioni alle quali perviene il verificatore possono essere superate dal Giudice a fronte di una manifesta erroneità ravvisabile ictu oculi. Le soluzioni giuridiche Conseguenze del mancato assolvimento dell’onere probatorio da parte dell’Amministrazione resistente Nel caso di specie il verificatore ha fondato la conclusione di non sanabilità delle difformità rilevate su un dato, quello concernente la data di ultimazione dei lavori, che è risultato non documentalmente certo. L’unico documento richiamato come probante dal verificatore è stato il verbale di sopralluogo che, tuttavia, non è risultato depositato dal Comune e mai è stato reperito da alcuno dei tecnici che si sono occupati della vicenda. Il mancato deposito in giudizio del verbale posto a fondamento della tesi proposta dall’Amministrazione appellante è stato ritenuto preclusivo della possibilità di trarre da quel verbale elementi a favore dell’Amministrazione stessa. A fronte di quanto sopra, vari elementi sono risultati deporre nel senso della fondatezza della tesi di parte appellata, validata dal verificatore in primo grado e fatta propria dal TAR, secondo cui alla data di entrata in vigore del decreto legge n. 69 del 21 giugno 2013 e della legge di conversione del 9 agosto 2013, che ha modificato la disciplina della ristrutturazione ricostruttiva di cui all’art. 3, comma 1, lettera d), i lavori erano ancora in corso. Tale novella normativa è stata pertanto ritenuta applicabile al caso di specie, con conseguente conferma, sotto questo profilo, della sentenza impugnata. Osservazioni Il principio della parità delle parti Il codice del processo amministrativo ha recepito il modello istruttorio rappresentato dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, con la conseguenza che i poteri delle parti, in presenza di determinati presupposti, possono essere completati dal Giudice. Spetta, dunque, alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità relativamente ai fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni (art. 64, comma 1, c.p.a.) e il Giudice può disporre, anche d’ufficio, l’acquisizione di informazioni e documenti utili nella disponibilità della pubblica amministrazione (art. 63, comma 1, c.p.a.). La correzione del modello dispositivo con il profilo acquisitivo si giustifica, pertanto, nelle ipotesi di documenti che siano nella sola disponibilità della Pubblica Amministrazione, al precipuo fine di compensare la diseguaglianza di posizioni tra questa e il privato. In conseguenza di quanto sopra, la sentenza in commento ha evidenziato che, poiché l’Amministrazione, titolare di poteri unilaterali e autoritativi, dispone degli atti dei procedimenti, il metodo acquisitivo non può essere utilizzato, pena la violazione del principio della parità delle parti di cui all’art. 2, c.p.a., per supplire a oneri probatori non assolti dalla stessa a svantaggio della parte privata, che tali atti non ha a disposizione. In quest’ambito, la verificazione rappresenta un mezzo istruttorio sottratto alla disponibilità delle parti e sottoposto al prudente apprezzamento del Giudice, le cui conclusioni possono essere superate da quest’ultimo a fronte di una manifesta erroneità. Nel caso di specie, il vizio che ha reso non positivamente apprezzabili gli esiti della verificazione è consistito nell’avere il verificatore posto a fondamento degli stessi un dato non documentalmente certo in quanto non provato dall’Amministrazione, che, pure, era (o avrebbe dovuto essere) in possesso della relativa attestazione. Accogliere le conclusioni della verificazione avrebbe consentito all’Amministrazione resistente di avvalersi di una tesi costruita sulla base dell’ipotizzata esistenza di un documento dalla stessa non prodotto in giudizio, con conseguente manifesta violazione del principio della parità delle parti. Riferimenti In dottrina si segnalano: A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Torino, 2018. |
