La Corte EDU si pronuncia su confisca penale e risarcimento del danno erariale

Massima

Può sussistere sovrapposizione tra confisca ordinata dalla A.G. in sede penale per un reato e l’importo del risarcimento del danno contabile alla P.A. stabilito dalla Corte dei Conti, con potenziale cumulo tra distinte misure afflittive incidenti sul patrimonio del reo e conseguente violazione dell’art. 1 Prot. n. 1 CEDU (protezione della proprietà privata). Occorre dunque operare un raccordo in fase applicativa ed esecutiva tra le misure patrimoniali, giacché, qualora le due statuizioni vadano effettivamente a sommarsi, si produrrebbe il rischio di gravare il condannato di un onere eccessivo in rapporto a quanto ricavato dalla commissione dell’illecito.

Il caso

Avanti le rispettive AA.GG. di merito, così come di legittimità, si svolgevano distinti procedimenti penali nei confronti dei ricorrenti, variamente imputati per i delitti di cui agli artt. 416, 319 e 640-bis c.p., in relazione a condotte sussunte all’interno delle fattispecie di corruzione per atti contrari ai doveri d’ufficio e truffa in danno dello Stato, correlati alla illecita percezione di somme di denaro in pregiudizio delle PP.AA. rispettivamente coinvolte, definiti con l’uno con sentenza di condanna in sede di giudizio abbreviato, l’altro con sentenza di applicazione della pena ai sensi dell’art. 444 c.p.p., divenute poi irrevocabili.

Nel caso ove era stata pronunciata condanna, quale sanzione accessoria ex art. 322-ter c.p. veniva disposta la confisca per equivalente dei beni degli imputati fino alla concorrenza del profitto ritratto dall’illecito, corrispondente alla somma percepita per le attività delittuose (dedotto il 45% a titolo di imposte assolte su tali importi), rispettivamente pari ad € 670.701,00 ed € 191.641,00, in aggiunta alla statuizione di condanna dei ricorrenti a compensare la P.A. per il pregiudizio causato dai contestati delitti.

Nell’ulteriore vicenda processuale, maggiormente articolata, alla definizione con sentenza di applicazione della pena per il delitto di cui all’art. 319 c.p. nei confronti dell’imputato si affiancava un procedimento penale pendente avanti la A.G. svizzera sempre nei confronti del medesimo, in relazione alla condotta di riciclaggio delle somme di denaro provenienti dal delitto posto in essere in Italia, successivamente depositate su un conto corrente elvetico.

Entrambi i procedimenti penali venivano definiti con l’applicazione di una pena concordata, alla quale conseguiva – in Italia – la confisca del prezzo del reato di corruzione per l’importo di € 400.000,00 e – in Svizzera – la confisca di un importo pari alle somme depositate sul conto corrente fino alla concorrenza di € 351.489,35, con la precisazione da parte della Autorità elvetica del necessario raccordo in executivis con la misura di sicurezza disposta dalla A.G. italiana per prevenire la duplicazione della sanzione, prevedendo in un secondo momento, successivamente alla effettiva ablazione della somma dal conto corrente, il versamento diretto allo Stato italiano (come constatato dalla Corte EDU al momento della decisione, non ancora eseguito).

Parallelamente, si svolgevano i giudizi contabili avanti rispettivamente la Corte Regionale dei Conti del Piemonte e della Valle d’Aosta, diretti a stabilire la sussistenza e, correlativamente, la misura del risarcimento del danno cagionato alla pubblica amministrazione dai fatti costituenti reato e imputati ai pubblici ufficiali.

Entrambi i procedimenti avanti la giurisdizione contabile si concludevano, in esito agli ulteriori gradi di giudizio, con la pronuncia di condanna dei ricorrenti al risarcimento del danno (e relativi accessori) vuoi al Ministero della Giustizia vuoi all’ente regionale coinvolto, rigettando la doglianza dei soggetti attinti dalla condanna diretta ad ottenere la deduzione dall’importo finale delle somme oggetto della confisca già eseguita in sede penale, sottolineando le AA.GG. contabili l’autonomia tra i rispettivi procedimenti e la diversa finalità sottesa all’adozione da un lato della misura di sicurezza della confisca in sede penale, avente scopo punitivo e, dall’altro, del giudizio risarcitorio in sede erariale diretto ad indennizzare l’amministrazione lesa dalla condotta illecita.

Con riferimento al primo dei due casi sottoposti alla Corte di Strasburgo, la Sezione giurisdizionale Centrale di appello confermava la condanna dei ricorrenti al risarcimento delle somme (a titolo di danno materiale) ottenute quale illecita remunerazione percepita, rispettivamente pari ad € 1.204.457,06 ed € 333.439,16, mentre nella seconda vicenda, dopo la pronuncia di condanna al risarcimento di € 500.000,00 in primo grado, la Sezione giurisdizionale Centrale di appello – accogliendo l’appello della Procura contabile – condannava il ricorrente per un importo superiore, pari ad € 713.487,57.

Anche in quest’ultimo caso il giudice contabile – rigettando la richiesta dell’interessato di dedurre le somme già oggetto della confisca disposta in sede penale - ha rimarcato l’autonomia tra i procedimenti e la diversa finalità sottesa alle misure disposte, evidenziando la differenza della natura della confisca applicata in sede penale dal risarcimento del danno dovuto alla P.A. e diretto ad indennizzarla per il pregiudizio patito.

Data la similarità delle questioni poste – ricondotte alla dedotta violazione dell’art. 1 Prot. 1 CEDU e e delle domande dei ricorrenti - la Corte EDU ha riunito i giudizi.

Gli interessati, infatti, hanno sollevato la questione afferente alla (s)proporzione derivante dalla applicazione cumulativa della confisca disposta dal giudice penale e del risarcimento del danno disposto dalla Corte dei conti, laddove i due procedimenti a monte vengano ritenuti indifferenti l’uno dall’altro, da ciò derivandone di conseguenza la lesione del diritto di proprietà, inciso oltremodo dalla ritenuta indifferenza tra le statuizioni patrimoniali, come detto invocando la violazione dell’art. 1 Prot. 1 CEDU.

La questione

Partendo da una ricognizione degli istituti del diritto nazionale in rilievo e dagli arresti esistenti sul punto, la Corte EDU ha dovuto affrontare una pluralità di questioni giuridiche, connesse al rapporto e agli eventuali effetti reciproci derivanti dallo svolgimento di un procedimento penale – culminato (anche) con l’applicazione della misura della confisca diretta o per equivalente del profitto o del prezzo del reato – e di un parallelo procedimento contabile avanti la Corte dei Conti, diretto a stabilire la misura del risarcimento dovuto alla P.A. vulnerata dalla condotta del pubblico ufficiale destinatario della statuizione di condanna.

Analizzando le molteplici sfaccettature connesse alla natura della confisca penale, in particolare quella prevista dall’art. 322 ter cp nella forma diretta (così come per equivalente), nonché ai caratteri del risarcimento del danno erariale cagionato alla P.A., la Corte ha valutato l’effettiva (s)proporzione connessa alla ipotesi della piena applicazione di entrambe le sanzioni, quando incidenti in maniera eccessivamente onerosa e afflittiva sul patrimonio del condannato.

In particolare, sintetizzando l’interrogativo di fondo, quanto e in che misura il giudice penale deve tenere conto – e viceversa, ratione temporis rispetto al momento della decisione – ai fini della quantificazione dell’importo da sottoporre a confisca ex art. 322-ter c.p., dell’approdo del giudice erariale in punto di perimetrazione della somma dovuta ed ottenuta alla P.A. a titolo di risarcimento del danno cagionato alla amministrazione pubblica?

E ancora, quanto e in che misura, partendo dalla distinzione tra la natura e le finalità della (proteiforme) misura prevista dall’art. 322-ter c.p. e quelle della sentenza di condanna al risarcimento derivante dal giudizio contabile avanti la Corte dei Conti, le stesse risultano reciprocamente indifferenti ai fini del computo dell’ammontare economico che il soggetto condannato è tenuto a versare allo Stato incidendo sul proprio patrimonio personale?

Le soluzioni giuridiche

La Corte EDU procede dapprima all’analisi dei diversi sistemi e istituti in rilievo, id est  la confisca nei delitti contro la P.A. (ai sensi dell’art. 322-ter c.p., applicabile anche alla fattispecie di cui all’art. 640-bis c.p.), introdotta nell’ordinamento italiano dalla l. n. 300 del 29 settembre 2000, di impulso e matrice sovranazionale, quale strumento di ablazione del profitto o del prezzo direttamente derivanti dal reato, ovvero – in caso di impossibilità di procedere alla confisca diretta – da dirigere su beni comunque riconducibili all’agente aventi un valore equivalente al provento del reato.

Sul punto, riprendendo la giurisprudenza nazionale e sovranazionale (Corte EDU, Episcopo e Bassani c. Italia, c. n. 47284/16; nonché Corte Cost., nn. 97/2009 e 68/2017; e su tutte C. Cass., SS.UU., n. 31617/2015), è stato osservato che mentre la confisca diretta manterrebbe il carattere di misura di sicurezza, quella di valore avrebbe carattere essenzialmente punitivo, avendo l’obiettivo di ristabilire la situazione economica anteriore alla commissione dell’illecito, imponendo un pari sacrificio al patrimonio del condannato, al quale si affiancherebbe parimenti un carattere riparativo del pregiudizio subito dalla P.A.

Nello specifico e per fornire sintetiche coordinate generali sul (complesso) istituto, data la natura sanzionatoria dell’istituto in rilievo, ciò rileva è la effettiva disponibilità giuridica dei beni da parte dell’imputato, anche per interposta persona, al momento in cui il vincolo viene disposto, ivi compresa la fase preventiva per mezzo di una misura cautelare reale (Cass., n. 41135/2019), esimendo dallo stabilire se sussista o meno quel rapporto di pertinenzialità tra reato e bene oggetto del provvedimento ablatorio, che invece caratterizza la misura di sicurezza di cui all’art. 240 c.p. (Cass., n. 21228/2014).

Più recentemente sul punto, è stato invece affermato come la confisca diretta e la confisca per equivalente del (solo) profitto, risultando due modalità di esecuzione della medesima misura, avrebbero natura indennitaria, laddove la confisca del prodotto o dei mezzi utilizzati per commettere il reato rivelerebbero un aspetto prettamente punitivo, non limitandosi a ristabilire la situazione economica anteriore all’illecito bensì consentirebbero di privare il condannato di un importo superiore al beneficio tratto dal reato medesimo (C. Cost. nn. 112/2019 e 7/2025; C. Cass., n. 13783/2025).

Passando al più generale sistema del procedimento avanti la Corte dei conti, i Giudici di Strasburgo evidenziano come nello stesso verrebbe in rilievo la valutazione sulla responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici ufficiali per i danni causati a una amministrazione ovvero a una istituzione pubblica nell’esercizio delle proprie attività, anche ove connesse alla concomitante pendenza di un procedimento penale per l’accertamento e la valutazione circa la sussumibilità della medesima condotta all’interno di un precetto punitivo.

Potendo pertanto (in via quantomeno astratta) intrecciarsi con un procedimento penale, ovvero civile, la procedura pendente in sede erariale è finalizzata a stabilire non soltanto il danno subito dalla P.A., ma anche a valutare la responsabilità del pubblico ufficiale nell’utilizzo delle risorse pubbliche.

Secondo un primo orientamento, dalla natura del giudizio contabile discende la conseguenza per la quale ogni eventuale risarcimento concesso in altri procedimenti dovrebbe essere dedotto dalla speculare condanna, che trae origine dai medesimi fatti concreti, pronunciata dalla Corte dei conti (Terza camera giurisdizionale centrale d’Appello della Corte dei conti n. 202/2024; Prima camera giurisdizionale centrale d’Appello della Corte dei conti n. 170/2017; C. Cass, Assemblea plenaria, n. 25040/2016).

Secondo un diverso indirizzo, seguito dalle AA.GG. della vicenda in commento, risulterebbe preclusa la deduzione dall’importo del risarcimento accordato delle somme oggetto di statuizione di confisca ordinata in sede penale, in ragione della differenza tra confisca penale e risarcimento del danno erariale, in punto di natura e finalità, risultando la prima una misura di sicurezza avente un obiettivo punitivo e preventivo, mentre la seconda avrebbe un connotato indennitario diretto alla riparazione del pregiudizio subito dalla P.A. coinvolta (Seconda camera giurisdizionale centrale d’Appello della Corte dei conti n. 130/2024; Terza camera giurisdizionale centrale d’Appello della Corte dei conti n. 676/2016).

L’orientamento da ultimo richiamato sottolinea altresì la diversa destinazione delle somme individuate dalle sentenze nelle distinte sedi giurisdizionali, giacché le disponibilità monetarie confiscate nel procedimento penale verrebbero versate al c.d. Fondo Unico Giustizia, mentre gli importi riconosciuti nel giudizio contabile a titolo di risarcimento del danno verrebbero destinati alla amministrazione vulnerata.

Rispetto alla complessa tematica dei rapporti tra i due giudizi, la Corte EDU precisa che – a livello interno – la Corte di Cassazione civile, riguardo a un’azione civile proposta da una P.A. in un contesto assimilabile a quello in commento, ha in ogni caso osservato che i principi riportati dalla giurisprudenza di legittimità in sede penale avrebbero valore anche in senso inverso, poiché per quanto corrisponda al vero che le due misure (confisca da un lato e risarcimento del danno contabile dall’altro) sono connotate da finalità diverse, le stesse non possono rimanere indifferenti l’una all’altra, essendo il concreto cumulo tra le stesse in ogni caso contrario al principio per il quale soltanto il danno effettivamente subito può essere oggetto di indennizzo.

Da ciò consegue che qualora l’importo oggetto di confisca e il risarcimento accordato alla pubblica istituzione traggano origine dalla medesima condotta e incidano sulle medesime somme di denaro, il quantum già destinatario della statuizione ablatoria debba essere dedotto dall’importo di danni e interessi dovuti alla P.A. (Cass. civ., n. 34536/2023).

Al fine di pervenire alla decisione, vengo scissi e analizzati i distinti ricorsi presentati dagli interessati, riportando invece unitariamente le conclusioni del Governo, dirette ad ottenere il loro rigetto.

Il tratto comune, come anticipato, concerne la doglianza circa la sproporzione del sacrificio patrimoniale imposto ai ricorrenti, determinato dal rifiuto della Corte dei conti di dedurre dall’importo stabilito a titolo di risarcimento quello già versato in seguito alla confisca disposta nel procedimento penale, così da determinare una duplicazione che non risulterebbe giustificata né, appunto, proporzionata sia rispetto agli interessi punitivi perseguiti dalla misura ablatoria sia alle esigenze avute di mira dal giudizio erariale.

In senso contrario il Governo italiano – riprendendo l’orientamento della giurisprudenza contabile di segno negativo rispetto alla possibilità di considerare interdipendenti il giudizio penale ed il giudizio erariale - ha rimarcato i differenti scopi sottesi alle due misure patrimoniali, entrambe prevedibili ed esenti da arbitrarietà, anche laddove derivanti dalla valutazione del medesimo fatto, avendo la confisca ex art. 322-ter c.p. una finalità punitiva e preventiva, mentre il risarcimento disposto dalla Corte dei conti ha l’obiettivo di riparare il pregiudizio patrimoniale subito dalla pubblica amministrazione interessata, così da rendere legittime le determinazioni della Corte dei conti, anche rispetto alla autonoma quantificazione del danno morale ed all’immagine.

Compendiate le argomentazioni a sostegno dei ricorsi, il la Corte EDU rileva preliminarmente che la materia rientra senz’altro nella sfera della valutazione circa l’ingerenza delle misure in esame sul diritto dei ricorrenti al rispetto della proprietà.

Si osserva, quindi, che un sacrificio imposto alla proprietà privata, per essere compatibile con l’art.1 Prot. n. 1 CEDU, deve: i) essere previsto dalla Legge, ii) essere disposto nell’interesse generale e iii) raggiungere un equilibrio soddisfacente tra gli interessi del singolo e quelli della collettività (Corte EDU, Episcopo e Bassani c. Italia, n. 47284/16 e 84604/17).

Mentre i primi due requisiti sono ritenuti senza dubbio integrati nelle vicende scrutinate, è sul terzo – quello della proporzionalità delle misure – che viene concentrata l’attenzione della Corte.

L’art. 1 Prot. 1 esige invero che per tutte le ‘intrusioni’ nella sfera privata debba esservi proporzione tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito; pertanto, l’ingerenza non risulta giustificata ove la persona debba sopportare un sacrificio eccessivo (Corte EDU, G.I.E.M. Srl e altri c. Italia, n. 1828/06).

Dato che, nei casi di specie, la Corte dei conti ha rigettato le domande dirette alla deduzione delle somme già oggetto di confisca ex art. 322-ter c.p. dall’importo stabilito a titolo risarcitorio, basandosi sulla ritenuta differenza funzionale tra le due misure patrimoniali e sull’autonomia dei diversi soggetti di diritto pubblico interessati, l’effetto concreto, a parere della Corte EDU, è quello che conduce lo Stato a percepire un importo superiore allo specifico danno subito dalla P.A. lesa.

Quanto sopra, anche senza entrare nel merito circa la natura della misura ablatoria e soprattutto senza tenere conto dell’indicazione del giudice penale diretta ad evitare proprio tale cumulo.

Alla luce della suesposta argomentazione, le misure patrimoniali in esame – ricadenti entrambe su beni dei ricorrenti – avrebbero nettamente superato quanto necessario per ritenere raggiunto l’obiettivo avuto di mira dalla Corte dei conti, vale a dire la riparazione del pregiudizio subito dalla istituzione pubblica.

Rispetto alle osservazioni formulate dal Governo, partendo da quella afferente la diversa finalità ascrivibile alle due misure, la Corte EDU afferma come la confisca applicata non avrebbe soltanto una funzione punitiva bensì anche la finalità di ristabilire la situazione precedente alla commissione dell’illecito, con la sottrazione del profitto ottenuto dal reato.

E tale seconda finalità sarebbe stata pretermessa dalla Corte dei conti, non tenendo dunque conto, nel rigettare le richieste degli interessati, che la stessa A.G. penale avrebbe escluso la possibilità di cumulo.

Ciò che deve essere scrutinato è dunque l’effetto combinato delle due misure, non potendo queste essere scisse quanto agli effetti, laddove siano applicate in relazione ai medesimi fatti e perciò sulle stesse somme di denaro (Corte EDU, Jokela c. Finlandia, n. 28856/95).

Riportati i suddetti principi, i Giudici di Strasburgo analizzano partitamente i ricorsi presentati dagli interessati, criticando le linee argomentative seguite dal Governo nella propria costituzione in giudizio.

Con riguardo al ricorso n. 34324/15, viene osservato come le somme confiscate agli imputati corrispondano agli importi percepiti dagli stessi a danno della P.A., costituendo sia il profitto ottenuto dai ricorrenti per i reati commessi sia il pregiudizio causato al Ministero interessato.

Diversamente, con riferimento al ricorso n. 65192/16, si evidenzia che le somme confiscate all’interessato costituiscono il prezzo da questi percepito da privati per effetto del delitto corruttivo, imputate all’interno del risarcimento dovuto dal ricorrente unitamente a quanto sostenuto dai corruttori, con la conseguenza che le somme oggetto di confisca corrispondono soltanto ad una parte del più esteso risarcimento posto a carico del ricorrente.

In ogni caso, ribadito che un delitto può causare un danno alla P.A. superiore al prezzo ovvero al profitto ritratto dall’autore, nell’applicazione di tali principi la Corte dei conti dovrebbe esigere il versamento della frazione a titolo di risarcimento (e interessi) eccedente all’importo già confiscato in sede penale.

Ciò consentirebbe di superare l’argomentazione sviluppata a contrario dal Governo, circa la differente destinazione delle somme oggetto delle misure patrimoniali, la quale non dovrebbe essere di ostacolo alla deduzione – totale o parziale – delle disponibilità confiscate dall’importo riconosciuto alla istituzione pubblica quale risarcimento del danno.

Quanto testé rilevato trova applicazione anche nei casi, come quello alla base del ricorso n. 65192/16, nei quali sia disposta (da Autorità straniera) una ulteriore misura ablativa, da coordinare con la confisca applicata dal giudice nazionale, quale importo comunque destinato in ultimo allo Stato italiano.

Anzi, la Corte EDU stigmatizza l’approdo della giurisprudenza contabile, che condurrebbe “a un effet paradoxal” nella misura in cui farebbe dipendere la possibilità o meno di un cumulo tra misure patrimoniali dall’ordine nel quale si instaurano il giudizio penale e quello erariale: alla apertura della giurisprudenza di legittimità penale in merito allo scomputo dall’importo soggetto a confisca di quanto già versato a titolo di risarcimento in altre sedi giudiziarie per il medesimo fatto, si contrappone la presa di posizione della Corte dei conti che conduce al risultato di impedire la deduzione del dovuto quale risarcimento alla somma già oggetto di confisca.

Circostanza che viene definita come foriera di conseguenze patrimoniali inique per la parte privata e difficilmente conciliabile con la tesi per la quale le misure dovrebbero essere (necessarie e) proporzionali.

In conclusione, tenuto conto della natura riparativa della confisca, la Corte EDU ha affermato che il rifiuto della Corte dei conti di scomputare le somme oggetto di misura ablatoria penale dagli importi risarcitori destinati ai soggetti pubblici lesi dagli illeciti commessi, conduca inevitabilmente ad un sacrificio eccessivo sui ricorrenti, con conseguente conferma circa la sussistenza di una violazione dell’art. 1 Prot. n. 1 in punto di (s)proporzione generata dall’applicazione congiunta della confisca e del risarcimento del danno, determinando dunque la pronuncia di condanna dello Stato italiano al versamento delle somme indicate nel dispositivo e correlate alla maggior quota di pregiudizio economico patito dai ricorrenti.

Osservazioni

La soluzione offerta dalla Corte EDU è senz’altro attenta a soppesare gli effetti dell’applicazione cumulativa di misure concretamente incidenti sul patrimonio del soggetto interessato da più procedimenti giudiziari di diversa natura in relazione al medesimo fatto.

Facendo applicazione dei principi di proporzione e adeguatezza delle misure che comportano l’applicazione di un vincolo sulla disponibilità di beni, si sviluppa un percorso argomentativo dal quale traspare lo sforzo di verificare la corretta composizione di interessi confliggenti: da un lato, quello del singolo a non vedere il proprio patrimonio onerato eccessivamente rispetto allo specifico pregiudizio cagionato alla pubblica istituzione coinvolta; dall’altro, quello della collettività a richiedere la riparazione del danno causato dall’agente, raffrontando il beneficio derivante dalla misura (rectius, dalle misure) con i costi – quale compressione del diritto dell’interessato – della stessa.

L’arresto in commento, allargando il campo visuale, rientra tra gli interventi che hanno inciso su diversi i sistemi – tra i quali quello delle sanzioni tributarie, quello delle sanzioni finanziarie previste dal d.lgs. n. 58/1998, quello delle violazioni urbanistiche - nei quali l’attenzione dei giudici sovranazionali è stata chiamata nel corso del tempo alla valutazione in ordine alla potenziale sovrapposizione tra sanzioni patrimoniali inflitte all’agente per il medesimo fatto, a seguito di distinti giudizi celebrati avanti ad Autorità diverse.

Il profilo esaminato, in tutti questi casi, è quello diretto a verificare la necessaria sussistenza di una proporzionalità delle diverse misure applicabili, nell’ambito di iniziative legislative che viceversa hanno inteso allargare (si vedano da un lato l’introduzione dell’art. 240 bis cp ovvero, dall’altro lato, il campo delle misure di prevenzione patrimoniale previste dal d.lgs. n. 159/2011) l’ambito applicativo delle misure patrimoniali sganciandole dalla tradizionale figura della confisca quale misura di sicurezza, prescindendo volta a volta dall’accertamento della pericolosità sociale del reato, dalla pericolosità intrinseca della cosa, così come dalla proporzionalità della stessa.

Riferimenti

BALDUCCI, Concorso di persone nel reato e confisca per equivalente, in Cass. pen., 2010, p. 3104.

LEPERA, Brevi note in tema di confisca ex art. 322-ter c.p., in Cass. pen., 2008, p. 963.

FASSI, La confisca urbanistica in assenza di condanna al vaglio della Cassazione successivamente alla sentenza della Corte EDU G.I.E.M. c. Italia del 25 marzo 2015 (depositata il giorno 28 giugno 2018) ed alla introduzione dell’art. 578 bis cpp, in Cass. pen., 2019, p. 2191.

BARON, La confisca con “condanna sostanziale”: verso un nuovo “principio generale” in materia ablatoria?, in Cass. pen., 2020, p. 4799.