Traffico di influenze: la «parabola» tra riforme ondivaghe e il suggello della Consulta

Il delicato distinguo tra attività lobbistica e traffici illeciti

Il delitto di traffico di influenze illecite (art. 346-bis c.p.) ha quattordici anni di vita, un’identità incerta e un vissuto travagliato, i cui esiti appaiono, finora, ben lontani dalle attese iniziali. Nel suo vorticoso pendolarismo regolatorio e applicativo può essere annoverato tra i casi più eloquenti della crisi della produzione legislativa penale nel nostro Paese. Dopo la sofferta genesi nel 2012, la ricerca di un baricentro più sicuro è già esitata in due riforme strutturali, pressoché antitetiche quanto agli indirizzi politico-criminali seguiti.

L’ultima riformulazione è stata di recente sottoposta a scrutinio della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 185, depositata il 16 dicembre 2025, ha dichiarato in parte inammissibili e in parte infondate le eccezioni sollevate dal GUP del Tribunale ordinario di Roma in merito all’art. 1, comma 1, lett. e), della legge 9 agosto 2024, n. 114, sostitutivo dell’art. 346-bis c.p.

Merita notare, in premessa, quanto rilevante sia lo sfondo giuspolitico dell’incriminazione. Il tema della rappresentanza di interessi nei processi decisionali pubblici costituisce, infatti, uno degli snodi più delicati e controversi delle democrazie contemporanee. In un ordinamento evoluto, l’attività di lobbying non deve essere osservata con aprioristico sospetto o con sguardo velato da pregiudizi moralistici [Cfr. G. Forti, Introduzione, in S. Giavazzi – V. Mongillo – P.L. Petrillo (a cura di), Lobbying e traffico di influenze illecite. Regolamentazione amministrativa e diritto penale, Torino, 2019, p. XX s.], che finiscono per deformarne la fisionomia, rappresentandola come una pratica intrinsecamente torbida o come un germe di corruzione contrario agli interessi pubblici.

Questa lettura ne oscura e travisa la funzione – di per sé fisiologica – nei processi decisori di rilievo pubblicistico. Nei suoi tratti ordinari, l’attività in esame costituisce, infatti, un canale supplementare di interazione e influenza che può arricchire i circuiti della democrazia rappresentativa e la partecipazione ai procedimenti amministrativi da parte dei soggetti interessati.

In effetti, nei sistemi democratici più maturi, il ruolo dei gruppi di pressione non deve essere demonizzato e anzi assume una funzione non biasimevole per svariate ragioni.

Anzitutto, in una società complessa, caratterizzata dalla crescente tecnicizzazione delle scelte legislative e amministrative, il confronto tra istituzioni e portatori di interessi e l’apporto informativo che può essere fornito da parte di coloro che ne veicolano le istanze accresce la base conoscitiva del decisore pubblico, permettendogli di valutare l’impatto concreto delle sue determinazioni e di ponderare in modo più consapevole e accurato le conseguenze economiche, sociali e organizzative delle scelte da assumere [Sul contributo che le lobby possono dare al miglioramento delle scelte pubbliche, nonché, per converso, sui rischi discendenti da dinamiche di relazione opache, v. l’indagine di E. Carloni – M. Mazzoni, Il cantiere delle lobby. Processi decisionali, consenso, regole, 2020, passim e spec. il cap. 1; E. Carloni, L’anticorruzione. Politiche, regole, modelli, Bologna, 2023, p. 163 ss., 167 ss. (anche per ulteriori riferimenti bibliografici). Nella letteratura politologica, A. Pritoni, Politica e interessi. Il lobbying nelle democrazie contemporanee, Bologna, 2021. Nella dottrina pubblicistica, P.L. Petrillo, Teorie e tecniche del lobbying. Regole, casi, procedure, Bologna, 2019].

In secondo luogo, in epoca di crisi dei partiti politici e dei corpi intermedi – dunque dei tradizionali canali di mediazione tra società civile e istituzioni pubbliche – la rappresentanza organizzata degli interessi concorre alla vitalità e all’effettività del pluralismo democratico. Essa permette alle istituzioni di acquisire dati, competenze tecniche, valutazioni di impatto e punti di vista qualificati, favorendo una più adeguata ponderazione delle posizioni giuridiche coinvolte.

Infine, poiché l’attività lobbistica può dipanarsi in sintonia con l’interesse generale, essa riceve una forma di legittimazione che trova riscontro persino in principi fondamentali e diritti 

costituzionali, come quelli sanciti negli artt. 2e 50 della Costituzione italiana o – avuto riguardo all’epicentro storico-genetico – nel Primo Emendamento della Costituzione statunitense [Sulla copertura costituzionale tradizionalmente offerta dal Primo Emendamento negli Stati Uniti, v. R. Alagna, Lobbying e diritto penale, Torino, 2018, p. 68. Analogo riconoscimento potrebbe desumersi dall’art. 2 della Cost. italiana secondo M.C. Ubiali, Attività politica e corruzione: sull’opportunità di uno statuto penale differenziato, Milano, 2020, p. 325. Per il riferimento all’art. 50 Cost., si veda la relazione di accompagnamento al progetto di legge di regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi, adottato di recente in prima lettura alla Camera dei Deputati, su cui v. infra nel testo].

Per le ragioni indicate, dunque, il lobbying, quando esercitato in forme trasparenti, tracciabili e sottoposte a regole di responsabilità, può contribuire a rendere più informato e razionale il processo decisionale pubblico. Se ben calibrato e governato, può divenire uno strumento di emersione del pluralismo reale, evitando che il decisore pubblico operi in una condizione di astratta autoreferenzialità o di insufficiente cognizione delle conseguenze pratiche delle proprie scelte.

Naturalmente, proprio questa funzione democratica esige un quadro regolativo preciso, che la sottragga alle insidie di una deregulation indifferente.

Pertanto, i problemi sorgono quando: tale interlocuzione si svolge al di fuori di regole trasparenti, verificabili e accessibili; il rapporto tra privato e pubblico si sottrae alla luce del controllo democratico; la forza economica, relazionale o professionale di determinati gruppi di pressione o soggetti privilegiati finisce per alterare l’eguaglianza sostanziale nell’accesso ai canali decisionali. In questi casi, la rappresentanza di interessi smette di essere una componente fisiologica del pluralismo democratico, per degenerare in un meccanismo selettivo di influenza, capace di privilegiare interessi particolari a scapito dell’interesse generale.

Da qui l’esigenza di distinguere puntualmente lobbying lecito, mediazione istituzionale trasparente e traffico antigiuridico di influenze. La difficoltà risiede proprio nel tracciare una linea di demarcazione che non criminalizzi qualunque forma di relazione con il decisore pubblico, ma che al tempo stesso impedisca la formazione dei mercati occulti di influenza, nei quali l’accesso privilegiato alle istituzioni diviene oggetto di scambio, remunerazione o indebita monetizzazione.

In questa prospettiva, il diritto penale è chiamato a muoversi con particolare cautela. Da un lato, esso non può restare indifferente dinanzi a fenomeni che possono minare seriamente l’imparzialità, il buon andamento e la credibilità della pubblica amministrazione. Dall’altro lato, non può trasformarsi in un congegno sproporzionato e indifferenziato di repressione di condotte relazionali, quasi a voler criminalizzare la vita e i rapporti che la nutrono. In breve, lo strumento penale dovrebbe servire a colpire le estrinsecazioni patologiche dell’influenza lobbistica, preservando i nuclei di espressione ordinaria, che s’inscrivono, cioè, nella normale dinamica d’interazione democratica.

Ma è proprio in questo diaframma che si annida l’estrema delicatezza della questione sul tappeto, in ragione del difficile equilibrio tra la necessità di arginare quel “mondo gelatinoso” di faccendieri e metodi opachi – che non si fonda su una reale professionalità [Cfr. E. Scaroina, Lobbying e rischio penale, in Dir. pen. proc., 2016, 811 ss.], ma su entrature improprie nei circuiti decisionali pubblici – e il rischio di determinare un indesiderabile chilling effect sulle attività rappresentative lecite.

Il dilemma politico-criminale di fondo si riassume, in definitiva, nell’individuazione delle tecniche normative più efficaci per neutralizzare le condotte volte a inquinare il decision-making pubblico – in spregio ai principi di trasparenza, imparzialità e parità di accesso – senza soffocare l’auspicabile interlocuzione tra privati e pubblica amministrazione.

Sotto tale profilo, tuttavia, il cimento legislativo si è rivelato particolarmente gravoso e, nei suoi approdi giuridici, finora non appagante, avendo generato più dubbi interpretativi che concreti esiti applicativi.

La genetica fragilità della fattispecie

L’introduzione del delitto di traffico di influenze, ad opera della legge 6 novembre 2012, n. 190, fu accompagnata da aspettative molto elevate, sino quasi a presentare la nuova fattispecie come una panacea nella lotta alla corruzione. La formulazione originaria, vista con le più disincantate lenti odierne, fu un tentativo di realizzare un bilanciamento ragionevole, a fronte di mende e ambiguità che purtroppo hanno pesato sull’esperienza penalistica dell’inedita incriminazione, riconducibili a tre ordini di ragioni: a) gli equivoci circa il carattere vincolante delle fonti internazionali in materia; b) l’assenza di una compiuta definizione delle condizioni di legittimità dell’attività lobbistica; c) i condizionamenti esercitati dalla pregressa e contigua figura del millantato credito (art. 346 c.p., rimasto invariato nel 2012 e abrogato nel 2019).

Dal primo punto di vista, il nuovo reato-accordo fu partorito sotto la spinta di malintesi vincoli internazionali, desunti dalle Convenzioni di Strasburgo del 1999 (art. 12) e delle Nazioni Unite del 2003 (c.d. UNCAC, adottata a Mérida, art. 18), le quali, tuttavia, non sancivano obblighi di penalizzazione incondizionati per gli Stati contraenti. Ma al di là degli stimoli esogeni, l’obiettivo del legislatore fu quello di colmare le lacune di tutela emerse nella casistica giudiziaria – tra cui la vicenda, particolarmente nota, Imi-Sir [Ad es., Cass., sez. VI, 11 dicembre 2014, n. 51688, rv. 267622-01; Cass., sez. VI, 27 gennaio 2017, n. 4113, rv. 269735-01] – e di recidere i nodi concernenti l’incerta configurazione del millantato credito (art. 346 c.p.), vale a dire la venditio fumi, espressiva di una tradizione millenaria. La fattispecie del 2012 finì così per puntare il mirino sullo sfruttamento di relazioni “esistenti”, restituendo il millantato credito alla sua dimensione archetipica di condotta ingannevole: una dimensione certo messa in discussione da letture dottrinali estensive, ma mai realmente scardinata dalla giurisprudenza, incline a ravvisare il nucleo di disvalore del fatto ora nella rappresentazione fraudolenta di entrature inesistenti, ora nell’ostentazione amplificata, e comunque artificiosa, di conoscenze reali.

 Dal secondo punto di vista, occorre ricordare, quale nota particolarmente dolente, l’assenza di una regolamentazione extrapenale organica del lobbying, fondamentale – come diremo anche in seguito – per definire con maggiore nettezza i confini di liceità delle condotte mediatorie, preservando sia l’integrità dei processi decisionali pubblici sia la prevedibilità dei rischi penali delle attività rappresentative. Tale traguardo è fallito in Italia innumerevoli volte dalla metà degli anni settanta in poi, sicché il legislatore del 2012 ha finito per elevare la sanzione penale – come non di rado accade – a prima anziché ultima ratio nel contrasto ai fenomeni di illegalità concernenti mediatori ed intermediari nei rapporti con la pubblica amministrazione. Questa carenza normativa originaria ha proiettato il reato in un limbo di radicale indeterminatezza, costringendo la giurisprudenza a un faticoso soccorso tassativizzante per tentare di distinguere la fisiologica rappresentazione di interessi dalla mediazione penalmente significativa.

A questa triade di nodi irrisolti si collegano le plurime riscritture della norma.

Circa sette anni dopo la creazione del nuovo reato, con la legge 9 gennaio 2019, n. 3 (battezzata dagli ideatori come “spazzacorrotti”), il legislatore ha impresso una dilatazione iperbolica al precetto, dando seguito in modo irriflesso alle sollecitazioni del GRECO del Consiglio d’Europa [Fu esplicita, sul punto, la Relazione introduttiva al d.d.l. A.C. 1189 del 2018, poi confluito nella legge n. 3/2019, nella quale si richiamava l’esigenza di adeguare la normativa interna ai rilievi formulati nell’Addendum al Second Compliance Report sull’Italia, approvato il 18 giugno 2018. In quella sede, il GRECO aveva evidenziato come – al di fuori degli ambiti coperti dalle riserve formulate ai sensi dell’art. 37 – persistessero divergenze tra il diritto interno e le prescrizioni della Convenzione, segnatamente con riferimento all’art. 12.]. La riforma, anzitutto, abrogò il tradizionale delitto ex art. 346 c.p., nel vano tentativo, però, di riassorbire ogni forma di millanteria nell’art. 346-bis c.p., mediante l’inserimento delle “vanterie” di relazioni meramente “asserite”. Tale nuova stesura, che – almeno nelle intenzioni del legislatore del tempo – parificava quoad poenam il trafficante reale al semplice assertore di una relazione inesistente col pubblico agente bersaglio, rimosse al contempo i principali paletti selettivi che, nel 2012, erano stati piantati per evitare un’espansione priva di argini e dunque eccessiva del nuovo tipo penale, a partire dal carattere “patrimoniale” dell’utilità e per finire con lo scopo di “atto antidoveroso”. Ciò mentre l’ambito dei pubblici agenti target veniva esteso alla sfera internazionale.

Questo assetto legale espanso all’estremo è stato, da ultimo, ribaltato con la “riforma Nordio” (legge 9 agosto 2024, n. 114). Attraverso una tecnica che abbiamo altrove definito di “sterilizzazione per accumulo”[V. Mongillo, Splendore e morte del traffico di influenze illecite. Dalle Sezioni Unite alla Riforma Nordio, in Dir. pen. cont. – Riv. trim., 2024, n. 1, p. 186], il legislatore ha drasticamente ridotto il perimetro del reato, espungendo le relazioni asserite e soprattutto cercando di risolvere l’enigma della “mediazione illecita”, ancorandola alla necessaria finalità di commissione di un reato contrario ai doveri del pubblico agente bersaglio e vantaggioso per l’acquirente di influenza.

Su quest’ultimo aspetto del recente restyling è stata chiamata a pronunciarsi la Consulta con la sentenza n. 185/2025, che ne ha avvalorato – come vedremo – la compatibilità rispetto agli obblighi convenzionali.

La struttura duale del reato e la vicenda paradossale del millantato credito

Prima di addentrarci nel decisum della Consulta, è opportuno rammentare la struttura duale della fattispecie di traffico di influenze illecite e i principali nodi applicativi emersi nella prassi.

Il delitto si configura come un délit-obstacle, fortemente anticipato e volto a sanzionare l’accordo prodromico a possibili fatti corruttivi o ad altre condotte antigiuridiche, comunque in grado di inquinare i processi decisionali pubblici. De lege lata, ad esempio, il mero concerto tra mandante e sicario finalizzato alla commissione di un omicidio non integra reato (al più un “quasi reato” suscettibile di dar luogo all’applicazione di una misura di sicurezza); assume invece rilevanza penale il patto stipulato tra venditore e acquirente di influenza volto alla corruzione di un pubblico agente.

Ad ogni modo, la fisionomia del reato in esame si scinde, come accennato, in due varianti, che in certa misura riproducono il profilo binario del preesistente delitto di millantato credito: a) il “traffico pre-corruttivo”, finalizzato alla remunerazione del pubblico agente per l’esercizio delle sue funzioni; b) e il “traffico clientelare”, imperniato su un’attività mediatoria “illecita” presso il decisore pubblico. Questa bipartizione – al pari della clausola di sussidiarietà espressa che apre la disposizione (“fuori dei casi di concorso” nei reati di corruzione) – è rimasta invariata anche a seguito della riforma del 2024, con l’unica differenza che è stata invertita la sequenza topografica delle condotte all’interno dell’ordito normativo dell’art. 346-bis c.p.: l’ipotesi della remunerazione del pubblico agente è stata anteposta a quella volta a realizzare un’«altra mediazione illecita». Tale rovesciamento sistematico muove chiaramente dall’assunto secondo cui pure il soggetto che riceve un compenso per corrompere un pubblico ufficiale si impegna, in ultima analisi, a porre in essere un’interferenza indebita, dando vita – nella specie – a una mediazione corruttiva.

In aggiunta, in entrambi i casi, nella versione attuale del reato, il mediatore deve farsi dare o promettere, indebitamente, a sé o ad altri, denaro o altra utilità economica, «utilizzando intenzionalmente allo scopo relazioni esistenti» con un pubblico agente domestico o extranazionale[Per alcuni rilievi critici, sia consentito rinviare a V. Mongillo, Il nuovo traffico di influenze illecite: evoluzione e dilemmi di un nodo irrisolto, in Dir. pen. proc., 2024, n. 9, p. 1133]. 

Se la dimensione criminologica del traffico a fini di corruzione è sufficientemente intellegibile, per quanto problematica sul versante del rispetto del principio di offensività sub specie di concreta e attuale pericolosità, la seconda variante, in assenza di una regolamentazione organica dell’attività di lobbying, ha ab origine sospinto la fattispecie in un cono d’ombra, costringendo – come si è già anticipato – la giurisprudenza a costanti e faticosi sforzi di ortopedia ermeneutica per provare a salvaguardare il principio di tassatività, specie a seguito della riscrittura espansiva del 2019.

In un contesto così frammentato si è inserita la singolare vicenda legislativo-giurisprudenziale del millantato credito (art. 346 c.p., abrogato nel 2019), che ha finito per assumere tratti paradossali, 

segnati prima da acrobazie interpretative e poi da cortocircuiti logici. In particolare, sebbene la genesi del traffico di influenze nel 2012 mirasse a completare un quadro normativo allora appiattito sulla venditio fumi e sottoposto a forti tensioni per i tentativi dottrinali di allargare le maglie dell’art. 346 c.p. sino ad abbracciare le situazioni di compravendita di influenze reali, la prassi applicativa ha imboccato sentieri tortuosi.

In una prima fase, nonostante la giurisprudenza anteriore alla “legge Severino” – come nel già menzionato caso Imi-Sir [Cass., sez. VI, 4 maggio 2006, n. 33435] – avesse ripetutamente certificato l’atipicità penale dei traffici di influenze reali nel sistema italiano, chiarendo la natura del millantato credito quale fraudolenta alterazione della realtà, una volta entrato in vigore l’art. 346-bis c.p. i giudici di legittimità affermarono l’esistenza di un rapporto di genere a specie tra il vecchio tipo penale e il nuovo delitto. Si sostenne infatti, in modo piuttosto curioso, che le compravendite di influenze effettive ricadessero già nell’ambito applicativo dell’art. 346 c.p., sicché la nuova fattispecie doveva considerarsi in continuità normativa con la precedente. Così opinando, la prassi applicativa finì, però, per restituire l’immagine di un legislatore schizofrenico che, nell’intento dichiarato di rafforzare la tutela penale, avrebbe in realtà depotenziato il trattamento sanzionatorio di fatti già precedentemente punibili.

Su questo terreno già instabile si è abbattuta la riforma del 2019, animata dal tentativo di dilatare in modo parossistico l’ambito applicativo del traffico di influenze, che – almeno nelle intenzioni dichiarate dal legislatore storico – avrebbe dovuto realizzarsi anche attraverso l’assorbimento delle vecchie condotte di millantato credito, vale a dire mediante l’innesto, nella nuova fattispecie, delle relazioni “asserite” e soltanto “vantate”.

Questa scelta ha però scatenato uno sciame di verdetti contrastanti in seno alla VI sezione della Cassazione, dietro cui aleggiava il dilemma se fosse costituzionalmente tollerabile punire il committente tratto in inganno (vittima di una condotta fraudolenta) al pari del trafficante reale. Infine, la situazione di grave incertezza giuridica è stata – almeno in parte – risolta dalle Sezioni Unite “Mazzarella” nel 2024, che hanno sancito la discontinuità normativa tra il millantato credito “corruttivo” (art. 346, comma 2, c.p.) e il traffico di influenze, rigettando l’idea di un’unificazione per incorporazione e certificando la parziale abolitio criminis delle condotte fondate sulla pura millanteria ingannatoria [Cass., sez. un., 15 maggio 2024, n. 19357, rv. 286304-01, su cui sia consentito il rinvio – per un commento – al nostro V. Mongillo, Millantato credito e traffico di influenze illecite dalle Sezioni unite alla legge Nordio: un tramonto parallelo?, in Giur. it., 2025, n. 1, p. 169 ss.]. Tali contegni potrebbero pro futuro rivestire rilevanza penale soltanto nel più angusto perimetro del delitto di truffa, per di più punibile – nella sua forma ordinaria – solo a querela di parte. Questo commiato dalla remotissima venditio fumi è stato infine sigillato dalla novella del 2024, che ha espunto le relazioni asserite dall’art. 346-bis c.p., riconducendo definitivamente l’agire del venditore di fumo nel meno severo delitto contro il patrimonio ex art. 640 c.p.

Una fattispecie in cerca di tipicità: il destino della “mediazione illecita” dopo la riforma del 2024

Il nodo su cui verte la sentenza della Corte costituzionale del 2025 riguarda, però, l’ipotesi ancora più evanescente della “mediazione illecita”.

Da questa angolazione, il problema di fondo emerso nel formante giurisprudenziale ha riguardato, come si è già notato, la difficoltà di tracciare un confine nitido tra la lecita rappresentazione di interessi e la mediazione penalmente rilevante, la cui sfuggente tipicità è condizionata anche dalla mancanza di disciplina organica dell’attività lobbistica.

Il travaglio ermeneutico si era acuito con la riforma del 2019 che, eliminando il dolo specifico di atto antidoveroso, aveva privato l’interprete della sua principale bussola applicativa, lasciando la fattispecie, per così dire, sospesa nel vuoto. 

Per ovviare a questo vulnus alla tassatività, un settore della giurisprudenza nomofilattica aveva sperimentato una lettura dell’art. 346-bis c.p. che, nondimeno, più che tassativizzare, appariva integrare il precetto penale in forme distanti dalla volontà estensiva del legislatore della “spazzacorrotti”. In particolare, attraverso un’operazione di vera e propria “supplenza” in funzione para-legislativa, inaugurata dalle sentenze Alemanno e Guarnieri del 2021-2022 [Cass., sez. VI, 9 novembre 2021, n. 40518, rv. 282119-01 (sentenza Alemanno); Cass., sez. VI, 13 gennaio 2022, n. 1182, rv. 282453-01 (sentenza Guarnieri)], la Cassazione aveva tentato di rimpolpare il precetto sul versante soggettivo, richiedendo un dolo specifico molto stringente, ossia restringendo l’ambito della “mediazione illecita” solo a quella votata alla commissione non di un qualsiasi atto illegittimo, ma di un vero e proprio “fatto di reato” idoneo a produrre vantaggi per l’istigatore iniziale. Secondo questo orientamento, l’art. 346-bis c.p. doveva essere letto, in sostanza, come una fattispecie in deroga all’art. 115 c.p., sanzionando l’accordo prodromico a un reato funzionale del pubblico agente. Un distinguo, però, era mantenuto con riferimento ai casi di mediazione venduta da un soggetto rivestito di una qualifica pubblicistica (ipotesi aggravata ex art. 346-bis, comma 3, c.p., ora comma 4): per questa figura circostanziata il giudice di legittimità precisò che l’illiceità «discende, ancor prima e indipendentemente dal risultato illecito che le parti intendevano perseguire, dalla vendita da parte di un pubblico ufficiale della sua influenza su altri pubblici agenti»; cosicché tale mercimonio rappresenta di per sé «un atto contrario ai doveri di ufficio e quindi sufficiente a costituire il disvalore apprezzabile penalmente tutelato dalla norma». In effetti, piegare il proprio status pubblicistico a logiche privatistiche, abusare della propria posizione, giovarsi dell’autorevolezza insita nella carica per interferire, dietro compenso, sulle decisioni di un altro funzionario pubblico a vantaggio del proprio “cliente”, è ex definitione interdetto ai titolari di pubblici poteri o funzioni, e integra, quantomeno, un illecito disciplinare. Difatti, tale contegno è irriducibilmente estraneo agli interessi generali per i quali quelle prerogative sono devolute all’agent dal principal e nessuna legislazione settoriale potrebbe mai autorizzarlo [In tal senso ci siamo espressi, ad esempio, in V. Mongillo, Splendore e morte, cit., p. 182; nonché già in V. Mongillo, Profili penali della rappresentanza di interessi. Il traffico di influenze illecite nell’ordinamento italiano, in Perc. cost., 2016, n. 1, pp. 97 e 111].

Un paio di anni dopo, la legge n. 114/2024 è intervenuta a cristallizzare legislativamente questo approdo ermeneutico. Come si è già ricordato, il nuovo testo dell’art. 346-bis, comma 2, c.p. definisce ora la mediazione illecita come quella volta a indurre il pubblico agente a compiere «un atto contrario ai doveri d’ufficio costituente reato dal quale possa derivare un vantaggio indebito» [Su questo profilo della recente novella, v., da ultimo, anche N.M. Maiello, Il controllo penale sull'attività amministrativa. Un percorso tra modelli dell’agire amministrativo e confini dell’intervento punitivo, Torino, 2025, p. 199 ss.].

Tuttavia, questa tipizzazione rafforzata rischia di produrre un effetto di asfissia applicativa [G.L. Gatta, La legge Nordio e il “soffocamento applicativo” del traffico di influenze illecite. Tra parziale abolitio criminis e profili di illegittimità costituzionale per violazione di obblighi internazionali», in Sist. pen., 11 luglio 2024]: l’ancoraggio della mediazione alla necessaria finalità di un reato-fine, unito alla contestuale abrogazione dell’abuso d’ufficio, comprime drasticamente il perimetro del delitto, lasciando orfana di sanzione la maggior parte degli accordi volti a inquinare i processi decisionali pubblici tramite l’uso di relazioni privilegiate.

Peraltro, a fronte della pretesa di un fine di reato quale oggetto dell’accordo tra influence peddler e decisore pubblico, già la restrizione del reato ex art. 323 c.p. nel 2020 sarebbe stata idonea a ridurre sensibilmente i margini applicativi del traffico di influenze: poiché la maggior parte delle attività di mediazione punta a incidere sull’esercizio di poteri discrezionali, l’espunzione dal perimetro dell’abuso d’ufficio – nella versione immediatamente antecedente all’abolitio –, unitamente alla necessità che il mediatore miri a un “fatto di reato” specifico, avrebbe reso l’art. 346-bis c.p. in larga parte inapplicabile.

A seguito dell’ultima novella, il range dei reati-fine teoricamente ipotizzabili quale meta criminosa del patto di influenza appare sostanziato, soprattutto, dai delitti di peculato (art. 314 c.p.), in particolare nelle estrinsecazioni distrattive, e dalla contigua nuova figura della indebita 

destinazione di denaro o cose mobili (art. 314-bis c.p.), nonché dalle fattispecie di rivelazione di segreti d’ufficio (art. 326 c.p.), turbativa d’asta (art. 353 c.p.) nel settore degli appalti pubblici, e omissione o rifiuto di atti d’ufficio (art. 328 c.p.). Ovviamente, non si può escludere aprioristicamente l’incidenza di altre figure delittuose o finanche contravvenzionali, purché esse siano espressive di una contrarietà al dovere e idonee a produrre un vantaggio indebito.

In sintesi, mentre il “traffico corruttivo”, vale a dire quello finalizzato a corrompere il pubblico ufficiale ex artt. 318 o 319 c.p., conserva la sua fisionomia originaria, il “traffico clientelare” basato sulla mediazione illecita resta confinato a casi residuali in cui l’accusa sia in grado di provare – oltre ogni ragionevole dubbio – la precisa intenzione di indurre il soggetto pubblico alla commissione di uno degli specifici reati funzionali rimasti in vigore. Occorre, dunque, che il giudice sia pienamente convinto di un’intenzione specifica, sicché l’onere per l’accusa appare tutt’altro che agevole, proprio in considerazione dell’anticipazione della tutela a condotte collocate in una fase molto arretrata dell’iter criminis, in cui l’offesa ai beni del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione è solo potenziale e indiretta.

I dubbi di costituzionalità del traffico avente ad oggetto una mediazione illecita

Il dubbio di costituzionalità che ha investito la recente riforma del traffico di influenze illecite ruota proprio attorno alla cospicua riduzione dell’area di punibilità concernente il mercimonio di una mediazione illecita. L’interrogativo, più precisamente, ha riguardato la presunta violazione dell’art. 117, comma 1, Cost., per il contrasto tra la nuova formulazione e gli obblighi internazionali derivanti dall’art. 12 della Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa, fatta a Strasburgo nel 1999 [Diversamente, la Consulta ha dichiarato radicalmente inammissibile la questione sollevata in riferimento all’art. 11 Cost., poiché le norme di diritto internazionale pattizio – come la Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa – non sono idonee a integrare tale parametro, riferito a limitazioni di sovranità estranee al caso di specie. L’eventuale violazione di obblighi convenzionali deve dunque essere scrutinata esclusivamente alla luce dell’art. 117, comma 1, Cost.].

Secondo la questione sollevata dal GUP di Roma, la riforma Nordio avrebbe determinato un insanabile “disallineamento” rispetto al “contenuto minimo” dell’incriminazione asseritamente imposto dalla fonte pattizia, sotto tre profili fondamentali:

• (a) relazioni asserite (supposed influence): l’art. 12 della Convenzione impone di punire il traffico indipendentemente dal fatto che l’influenza sia reale o solo “supposta”; la riforma del 2024, invece, ha espunto il riferimento alle relazioni “asserite”, limitando il reato a quelle “esistenti” e restituendo la venditio fumi al problematico bacino della truffa;
• (b) natura dell’utilità: mentre la Convenzione parla genericamente di “vantaggio indebito” (undue advantage), la nuova disposizione domestica richiede che l’utilità sia di natura “economica”, escludendo così favoritismi o utilità di altro genere (politici, sessuali, ecc.), che erano invece astrattamente punibili sotto la vigenza del previo dettato normativo;
• (c) infine, con riferimento alla “mediazione illecita” – il segmento rilevante nell’economia della decisione assunta dalla Consulta –, l’art. 12 di Strasburgo poggia sul concetto di “influenza impropria” (improper influence), volto a tutelare l’imparzialità della p.a. da chiunque cerchi di inquinarne i processi decisionali. Il legislatore italiano avrebbe invece svuotato la fattispecie di contenuto, ancorando – come si è notato – la mediazione contra ius alla necessaria finalità di indurre il pubblico agente a commettere un vero e proprio atto “costituente reato” ed escludendo dall’area penale le mediazioni volte a ottenere atti meramente illegittimi o contrari ai doveri d’ufficio ma non costituenti un illecito criminale.

Per comprendere la portata delle censure sollevate dal giudice romano, è essenziale richiamare la peculiare vicenda delle riserve interne al precetto convenzionale.

La Convenzione di Strasburgo, consapevole della delicatezza dell’incriminazione in esame, non rispondente a un incontroverso sentire comune e per sua natura confinante con il lecito lobbying, 

consente agli Stati contraenti (art. 37) di apporre riserve, rinnovabili ogni tre anni, per limitare o escludere l’applicazione dell’art. 12.

Al momento della ratifica della Convenzione di Strasburgo, avvenuta con la legge n. 110/2012, l’Italia si avvalse di tale facoltà formulando riserve parziali alla disposizione in discorso, corrispondenti ai paletti fissati nella versione originaria dell’art. 346-bis c.p., che veniva così posta al riparo da obiezioni formali da parte dell’organizzazione intergovernativa da cui è emanato l’atto pattizio. Nello specifico, le dichiarazioni di riserva limitavano l’obbligo di incriminazione, da un lato, alle sole condotte basate su relazioni effettivamente esistenti tra il mediatore e il pubblico agente, escludendo così (fino al 2019) le ipotesi di influenze meramente “asserite” o millantate che rimanevano di competenza della vecchia venditio fumi; dall’altro, l’oggetto del patto illecito veniva ristretto alla remunerazione del pubblico ufficiale per il compimento di atti contrari ai doveri d’ufficio (ovvero per l’omissione o il ritardo di un atto dovuto), lasciando quindi fuori dall’area di punibilità la mediazione volta a ottenere atti conformi ai doveri o la generica induzione all’esercizio delle funzioni.

Le riserve furono rinnovate nel 2015 ma sono decadute il 1° ottobre 2019, a seguito della scelta politica del legislatore della “spazzacorrotti” (l. n. 3/2019) di non confermarle ulteriormente, rendendo così l’art. 12 della Convenzione pienamente vincolante per l’ordinamento italiano nella sua intera ed estesa formulazione.

Da qui il paradosso: le nostre istituzioni, dopo essersi solennemente impegnate a punire il traffico di influenze secondo lo standard europeo e avere conseguentemente riformulato in chiave ampliativa la fattispecie, hanno approvato nel 2024 una riforma che ne comprime sensibilmente l’applicazione, alimentando il dubbio – poi fugato dalla Consulta – di una possibile violazione degli obblighi internazionali precedentemente assunti.

La rilevanza della questione

La sentenza n. 185/2025 della Corte costituzionale, inserendosi nella complessa evoluzione del reato di traffico di influenze illecite, affronta, esattamente, il delicato equilibrio tra obblighi internazionali e principi costituzionali di legalità e tassatività.

Il thema decidendum, come si è già anticipato, è stato circoscritto dal giudice delle leggi al nuovo requisito della “mediazione illecita”, ora definita come quella finalizzata a indurre il pubblico agente «a compiere un atto contrario ai doveri d’ufficio costituente reato dal quale possa derivare un vantaggio indebito».

In merito a tale restrizione, la Corte ha, in prima battuta, ritenuto la questione rilevante sulla base dei fatti di cui al giudizio a quo, relativo alle forniture di mascherine protettive durante l’emergenza COVID-19. In particolare, la Procura contestava una mediazione onerosa volta a ottenere trattamenti di favore da parte del Commissario straordinario, condotte che all’epoca dei fatti avrebbero potuto, secondo l’accusa, integrare il delitto di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.). Poiché l’atto contrario ai doveri non più costituente reato è stato espunto dal novero dei possibili obiettivi della mediazione illecita, la condotta degli imputati risulterebbe oggi priva di rilevanza penale.

La Consulta ha confermato che solo un’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale della riforma, con la conseguente elisione dell’inciso «costituente reato», potrebbe restituire rilievo penale ai fatti contestati, rendendo la decisione costituzionale decisiva per l’esito del processo.

La Corte ha, quindi, rigettato le eccezioni di inammissibilità formulate dall’Avvocatura dello Stato e dalle parti, basate principalmente sul divieto di pronunce con effetti sfavorevoli per l’imputato (in malam partem). Al riguardo, si è riaffermato quanto già stabilito con la sentenza n. 95/2025 in tema di abuso d’ufficio, secondo cui – nonostante il principio sovraordinato di legalità (art. 25, comma 2, Cost.) – è ammissibile un sindacato di legittimità costituzionale che comporti effetti sfavorevoli quando sia in gioco il rispetto di obblighi sovranazionali derivanti dal diritto dell’Unione Europea o da trattati internazionali (tramite l’art. 117, primo comma, Cost.). Sotto questo profilo, la Corte ha precisato che la responsabilità penale, anche in caso di accoglimento 

della questione, continuerebbe a fondarsi sulla legge statale – depurata dalla parte incostituzionale – e non direttamente sulla norma internazionale, salvaguardando così la riserva di legge. Tale principio, specifica la sentenza, trova applicazione non solo quando si tratti di ripristinare una norma abrogata, ma anche quando si richieda di eliminare un singolo requisito introdotto da una modifica legislativa (come nel caso dell’inciso “costituente reato” nel traffico di influenze) che sia in asserito contrasto con gli obblighi internazionali. Infine, la Corte ha ribadito che lo Stato italiano rimane libero di discostarsi da tali obblighi internazionali solo secondo le forme previste dal diritto internazionale, come la denuncia del trattato, e non tramite leggi interne contrastanti con l’art. 117 Cost.

È stata respinta, altresì, la tesi che il giudice rimettente dovesse prima verificare l’innocenza degli imputati. Al riguardo, la Corte ha stabilito che, venuta meno l’astratta conformità del fatto alla norma (per effetto della riforma), il giudice è obbligato a prosciogliere immediatamente, a meno che non intervenga una declaratoria di incostituzionalità.

In conclusione, pur dichiarando – per le ragioni che seguono – la questione non fondata nel merito, la Corte ha superato lo scoglio dell’ammissibilità per l’importanza di garantire l’adempimento degli impegni internazionali assunti dallo Stato.

L’infondatezza della questione per la vaghezza del parametro interposto

La parte più densa e interessante della sentenza n. 185 è, dunque, quella dedicata all’interpretazione dell’obbligo di incriminazione derivante dall’art. 12 della Convenzione di Strasburgo, imperniato sulla nozione di “improper influence”. In questo snodo, la Consulta sembra aver fatto proprie le riserve dottrinali circa la strutturale indeterminatezza della fonte pattizia, bisognosa di attenta precisazione legislativa.

La disposizione internazionale rappresenta, infatti, un caso macroscopico di vaghezza. Essa poggia su una locuzione anodina, quale quella sopra menzionata di “influenza impropria”, di per sé elusiva e inconcludente [Lo avevamo segnalato in V. Mongillo, Il nuovo traffico di influenze illecite, cit., p. 1124 ss.]. L’interprete non ottiene un soddisfacente ausilio ermeneutico neppure compulsando il relativo Explanatory Report, dove ci si limita ad affermare che l’obiettivo della norma è colpire il comportamento di quelle persone che, trovandosi nelle vicinanze del potere, cercano di ottenere vantaggi da tale posizione, contribuendo a creare una «atmosfera di corruzione» (atmosphere of corruption) [Council of Europe, Explanatory Report to the Criminal Law Convention on Corruption, European Treaty Series - No. 173, Strasbourg, 27 gennaio 1999, sub art. 12, par. 64.]. Il documento esplicativo aggiunge poi che un’attività di influenza è da considerarsi improper quando è sorretta dal «corrupt intent» dell’intermediario remunerato dal proprio cliente. Tuttavia, anche tale formula soggettivistica appare priva di ancoraggi sicuri, tanto più perché il concetto di corruption invalso a livello sovranazionale possiede un’area semantica molto più dilatata rispetto al corrispondente termine italiano, arrivando a evocare qualsiasi forma di abuso di potere affidato fiduciariamente a un agente pubblico. Né appare risolutiva la precisazione contenuta nel medesimo Report, secondo cui le forme «riconosciute» (acknowledged) di lobbying non ricadono nella nozione di «influenza impropria». Il problema di fondo è che la fonte internazionale non definisce in alcun modo i confini di liceità di tale attività, lasciando di fatto al legislatore nazionale l’onere di tracciare la linea di demarcazione tra la lecita rappresentazione di interessi e l’intermediazione penalmente rilevante. Meglio: non solo consente, ma reclama – proprio in ragione della sua nebulosità – una concretizzazione legislativa a livello decentrato.

Di questa «indubbia vaghezza semantica» e dunque del notevole tasso di elasticità della norma convenzionale ha dovuto prendere atto la Corte costituzionale. In questa prospettiva, la scelta della “riforma Nordio” di tipizzare la mediazione illecita ancorandola alla finalità di induzione a un fatto di reato non è stata letta come un inadempimento, ma come un’operazione che, sulla scorta dell’ampio margine di discrezionalità lasciato al legislatore, è tesa a garantire il rispetto del principio di sufficiente precisione della legge penale (art. 25, secondo comma, Cost.), anche al fine 

di distinguere il traffico illecito dalle lecite attività di rappresentanza di interessi. In sintesi, l’indeterminatezza del parametro internazionale ha permesso al legislatore italiano di adottare una configurazione più circoscritta proprio per evitare che un recepimento meccanico di formule così fluide si traducesse in una violazione dei principi costituzionali interni di tassatività/determinatezza.

Il decisum della Consulta ha avuto dunque il merito di ribadire con forza il ruolo del principio di precisione del precetto penale (art. 25, secondo comma, Cost.) quale limite invalicabile anche al recepimento di vincoli esterni. Lo Stato chiamato a recepire l’obbligo internazionale non deve appiattirsi su di esso se ciò comprometterebbe la definitezza del precetto; dunque, l’attenta implementazione delle fonti ultranazionali non può andare a detrimento del rispetto dei canoni interni di sufficiente chiarezza nella costruzione del tipo penale.

La soluzione legislativa vigente non appare ottimale sul piano politico-criminale, poiché rischia di compromettere in modo radicale la funzionalità operativa del tipo penale; ciò non toglie che essa costituisca una reazione tollerabile alla profonda crisi applicativa e identitaria in cui la fattispecie era precipitata, anche per effetto della perdurante assenza di una disciplina organica del lobbying.

I nodi rimasti aperti

Come si è visto, le poste della tassatività sono state puntate dal legislatore del 2024 interamente sulla definizione infra-sistematica di mediazione illecita, opzione che non è stata ritenuta dalla Corte costituzionale radicalmente incompatibile con i vincoli assunti dal nostro Paese nei fori internazionali.

La sentenza n. 185/2025, d’altro canto, non ha mancato di evidenziare i vuoti di tutela prodotti dalla nuova fisionomia dell’art. 346-bis c.p. In particolare, la Consulta ha riconosciuto che la drastica riduzione del raggio applicativo del delitto, pur rispecchiando una scelta discrezionale del legislatore volta a salvaguardare la tassatività, lascia oggi prive di sanzione penale condotte di non trascurabile disvalore.

Nello specifico, la Corte ha rilevato che sfuggono alla punibilità tutti quegli accordi onerosi volti a ottenere dal pubblico agente condotte contrarie ai doveri d’ufficio che però non integrino un autonomo fatto di reato. Tale lacuna appare particolarmente allarmante nei casi in cui il mediatore remunerato riesca effettivamente a distorcere i processi decisionali pubblici, «ad esempio, facendo leva su pregressi rapporti personali, sul timore determinato dalla propria caratura criminale, o sulla comune militanza politica», provocando una lesione concreta all’imparzialità della pubblica amministrazione che oggi resta impunita.

Inoltre, la Corte ha segnalato come resti de lege lata priva di sanzione anche l’ipotesi in cui il mediatore sia egli stesso un pubblico agente, qualora il suo intervento non sia direttamente connesso all’esercizio delle specifiche funzioni attribuitegli. Si realizza, in tal modo, una forma di “abuso affaristico” della veste pubblica, ormai non più intercettato dal radar penale, nonostante il più intenso disvalore della condotta: maggiore disvalore che, per la classe di fatti ancora penalmente rilevanti, emerge anche dalla previsione dell’aggravante speciale di cui all’art. 346-bis, comma 4, c.p.

Il giudice delle leggi, peraltro, non ha mancato di sottolineare come la radice primaria dell’incapacità della norma – nel precedente regime – di acquisire un più preciso baricentro applicativo fosse riconducibile alla persistente mancanza di una disciplina organica del lobbismo. In effetti, al riguardo, l’Italia vanta – insieme ormai alla sola Spagna[Anche la Grecia si è di recente dotata di una legge in materia, per quanto ritenuta “timida” in dottrina: cfr. G. Tortora, La regolamentazione del lobbying in Grecia. Profili comparati, in federalismi.it, n. 1/2025, p. 168 ss. Sulla carente situazione italiana, cfr. P.L. Petrillo, La legge sulle lobby è indispensabile per la democrazia, in Federalismi.it, n. 11, 2023, p. 8 ss.] – un poco onorevole primato a livello europeo: quello dell’inerzia nel regolamentare un settore tanto delicato della vita democratica.

La Corte ha osservato, così, che in assenza di una regolamentazione extrapenale che fissi una chiara linea di demarcazione tra lecite attività di rappresentanza di interessi e intermediazioni 

illecite, il legislatore penale ha dovuto ripiegare su una tipizzazione estremamente restrittiva per evitare violazioni del principio di precisione.

In questa prospettiva, la sentenza assume i tratti di un monito al Parlamento, per sollecitare l’introduzione di una disciplina dell’attività lobbistica che punti ad assicurare trasparenza alle interlocuzioni con le istituzioni. Secondo la Consulta, solo una normativa organica sulla rappresentanza di interessi potrebbe consentire un futuro ripensamento delle attuali scelte di politica criminale, permettendo di “rimeditare” il sistema sanzionatorio e di garantire una tutela più incisiva del buon andamento e dell’imparzialità della p.a. contro condotte che oggi, pur essendo dotate di seria potenzialità offensiva, restano paradossalmente estranee allo ius criminale.

Sotto questo profilo, sembra essersi aperto – da ultimo – un nuovo spiraglio per portare a compimento una riforma così attesa, pur persistendo il rischio, tutt’altro che remoto, che anche questa iniziativa finisca per aggiungersi all’interminabile sequenza di progetti rimasti incompiuti[L’ultimo è stato il disegno di legge approvato il 12 gennaio 2022, nella XVIII legislatura, in prima lettura dalla Camera dei deputati]. Ad ogni modo, è attualmente all’esame del Senato la proposta di legge A.C. 2336, recante disciplina dell’attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi, approvata il 29 gennaio 2026 dalla Camera dei deputati. Tra i profili più significativi del progetto meritano di essere segnalati: l’istituzione presso il CNEL del Registro pubblico per la trasparenza, cui devono obbligatoriamente iscriversi i soggetti che svolgono professionalmente e in modo non occasionale attività di rappresentanza di interessi, mentre l’iscrizione resta facoltativa per gli altri rappresentanti; l’obbligo a carico dei rappresentanti di aggiornare settimanalmente – in una sezione del Registro – un’agenda degli incontri, indicando il decisore pubblico con cui hanno interagito, il luogo, l’argomento e gli altri soggetti partecipanti; l’istituzione presso il CNEL, inoltre, di un Comitato di sorveglianza sulla trasparenza dei processi decisionali pubblici, con il compito di vigilare sul rispetto del codice deontologico (che i rappresentanti si impegnano a rispettare all’atto dell’iscrizione) e che può irrogare sanzioni disciplinari – dall’ammonizione alla cancellazione dal Registro – nonché sanzioni pecuniarie da 1.000 a 5.000 euro in caso di informazioni false o omesse; il divieto assoluto di corrispondere somme di denaro o altre utilità ai decisori pubblici a titolo di liberalità e l’obbligo di inviare una relazione annuale sintetica sulle attività svolte, che viene poi pubblicata nel Registro.

Nondimeno, anche questo progetto non pare immune da lacune piuttosto rilevanti, che potrebbero minarne l’efficacia e la funzionalità pure in chiave penalistica. Basti considerare che l’elenco dei decisori pubblici (art. 2, lett. d) individuati come possibili interlocutori dei rappresentanti di interessi sembra concentrarsi sugli organi politici e gli organi apicali degli enti pubblici statali, regionali e locali, restando così esclusi proprio quei soggetti che, nella prassi amministrativa, concorrono spesso in modo decisivo alla formazione della volontà pubblica: i c.d. burocrati e il ceto dirigenziale non verticistico, operanti ai diversi livelli. Inoltre, i “processi decisionali pubblici” rilevanti sono limitati ai procedimenti «di formazione degli atti normativi e dei provvedimenti amministrativi generali» (lett. e).

Conclusioni e prospettive

La storia del traffico di influenze illecite (art. 346-bis c.p.) simboleggia plasticamente le continue oscillazioni e le aporie della produzione legislativa penale del nostro Paese. Essa si propone, così, come un esempio eloquente di carenza di una scienza della legislazione capace di tradurre condivisibili obiettivi di politica criminale in norme ben confezionate. L’impresa è chiaramente naufragata nel caso di specie, tra estensioni sfuggite di mano e restrizioni precipitose.

Il nodo principale si lega alla dimensione criminologica che fa da sfondo alla repressione penale in questa materia. Detto più esplicitamente: il peccato originale dell’incriminazione sotto la nostra lente risiede in un profondo scollamento tra il referente criminologico e la sua traduzione 

normativa. Il legislatore aveva come bersaglio una figura assai frequentata nella comunicazione sociologico-giornalistica, ma dai contorni sfuggenti: il “faccendiere” o “facilitatore”. L’obiettivo, dunque, era grossomodo colpire il soggetto che, in modo abituale e a scopo di lucro, mercanteggia influenze sfruttando entrature opache nei centri di potere. Tuttavia, non si è riusciti a condensare questo tipo d’autore in una condotta precisa, nel rispetto dei canoni del diritto penale del fatto, e coerente con le basi empiriche.

Il risultato è stato un precetto dalla tipicità impalpabile, oscillante tra incerto statuto (2012), iperbole repressiva (2019) e sostanziale sterilizzazione applicativa (nel 2024). Questo andamento rapsodico, con il corollario della conclusiva vaporizzazione del vecchio millantato credito, è riprova dell’incapacità di incanalare legittime istanze repressive in un nucleo di tipicità saldo, intellegibile e costituzionalmente compatibile.

La vicenda qui scandagliata, ad ogni modo, suona come l’ennesima conferma del carattere illusorio delle “fughe nel penale”, quando esse restino avulse dai canoni di una autentica scienza della produzione legislativa, che include il canone – appartenente alla dimensione epistemologica del principio di determinatezza – secondo cui ogni fatto che non si sia in grado di tipizzare in modo tassativo non dovrebbe essere incriminato (determinabilità linguistica della fattispecie)[Sia consentito il rinvio a V. Mongillo, La lotta alla corruzione tra frammentazione della tipicità e tattiche di semplificazione probatoria, in Riv. it. dir. proc. pen., 2024, n. 2, p. 573]. Ciò sia perché simili opzioni si pongono in contrasto con i canoni dello Stato di diritto, sia perché normalmente degenerano nel simbolismo, nell’anarchia interpretativa e, in ultima analisi, nell’ineffettività della tutela penale.

Volendo tracciare qualche direttrice pro futuro, va ribadito che una regolamentazione amministrativa, ben calibrata e di portata generale, dell’attività di lobbying resta una condicio sine qua non per un recupero di razionalità in materia[A margine della sentenza della Consulta qui analizzata, sul carattere di necessità costituzionale che va attribuito alla disciplina sul lobbying, cfr. A. Longo, La soglia della necessità costituzionale. alcune riflessioni riguardo al problema del lobbying a partire dalla sentenza n. 185 del 2025 della Corte costituzionale, in Nomos. Le attualità nel diritto, 3/2025, p. 15, 18 ss.], con ricadute positive anche dalla prospettiva penalistica, sebbene ovviamente neppure l’intervento extrapenale vada concepito, di per sé, come un toccasana risolutivo. Se è vero che oggi si può mediare a pagamento per ottenere qualunque illecito amministrativo che non integri un reato, neppure una nuova disciplina del lobbying come quella attualmente in cantiere sembra idonea a colmare il deficit di tutela sanzionatoria rispetto al trafficante occulto che operi al di fuori di ogni meccanismo di registrazione e trasparenza.

In realtà, una regolamentazione accorta dell’attività lobbistica costituisce soltanto la premessa di un necessario recupero di tutela penale: solo definendo ciò che è lecito – vale a dire la rappresentanza trasparente degli interessi – è possibile tracciare con pari nettezza il confine rispetto all’illecito penale.

Sul piano della disciplina amministrativa, la prima meta deve essere l’istituzione di un registro obbligatorio dei rappresentanti di interessi, quale precondizione per la legittimità del contatto con il decisore pubblico. Occorre poi rendere trasparenti e tracciabili gli incontri tra titolari di poteri o funzioni pubblicistiche e lobbisti, permettendo un controllo incrociato dei dati che riduca lo spazio per mediazioni occulte.

È tuttavia essenziale andare anche oltre questi aspetti formali, pur necessari, mediante la previsione di regole di legittimità sostanziale e codici di condotta che fissino con nitore come e in che misura un decisore pubblico possa essere lecitamente influenzato nello svolgimento delle sue mansioni.

A suggello della strategia preventiva, sono imprescindibili anche periodi di “raffreddamento” o cooling-off, che impediscano ai titolari di cariche pubbliche apicali di svolgere attività di lobbying nei settori che hanno supervisionato per un lasso di tempo significativo [La proposta di legge attualmente in discussione stabilisce all’art. 4, comma 6, il divieto di iscriversi nel Registro anche dei decisori pubblici elencati all’art. 2, comma 1, lettera d), «per la durata del loro mandato e per un anno dalla sua cessazione». Sarebbe forse preferibile una estensione temporale.]. Sanzioni extrapenali andrebbero comminate non solo agli ex funzionari, ma anche alle imprese che assumono il soggetto in violazione dei divieti.

Un discrimine per graduare l’intensità dei vincoli di disciplina potrebbe riguardare anche la natura dell’atto perseguito. La rappresentanza di interessi appare in termini generali fisiologica e lecita quando riguarda atti normativi generali e astratti (leggi, regolamenti, politiche pubbliche), dove il pluralismo dei punti di vista arricchisce, senza dubbio, la decisione. Sotto questo profilo, la regolamentazione amministrativa dovrebbe servire a rendere ricostruibili tutte le interazioni, i documenti e i contributi forniti dai gruppi di interesse durante la fase preparatoria di una norma. La violazione sistematica di questo obbligo di trasparenza diverrebbe l’indice oggettivo della mediazione illecita.

Al contrario, l’interferenza su decisioni amministrative concrete o procedimenti individualizzati (appalti, licenze, concessioni, nomine) dovrebbe essere guardata con maggiore rigore, anche penale, poiché in tali ambiti il contatto informale può scivolare più facilmente nel favoritismo illecito.

Sul versante penale, inoltre, una riforma razionale dovrebbe, a nostro avviso, sceverare la condotta punibile a seconda della natura del mediatore[Per una proposta in questa direzione, cfr. S. Giavazzi – V. Mongillo – P.L. Petrillo (a cura di), Lobbying e traffico di influenze illecite. Regolamentazione amministrativa e diritto penale, Torino, 2019, appendice.]. Per chi riveste una qualifica pubblicistica, la vendita onerosa della propria influenza presso altri decisori pubblici dovrebbe essere considerata intrinsecamente illecita, quale abuso affaristico dello status che viola anche i doveri di disciplina e onore (art. 54 Cost.), sebbene punibile in misura inferiore rispetto alle condotte corruttive che riguardano il mercimonio di atti rientranti nella sfera di competenza propria o, quantomeno, dell’ufficio di appartenenza del soggetto pubblico coinvolto.

Per i soggetti privati, la punibilità andrebbe ancorata a un doppio criterio selettivo: da un lato la violazione dolosa delle regole sulla rappresentanza di interessi; dall’altro la finalità di ottenere un atto illecito o un vantaggio indebito.

Eventualmente, si potrebbe ragionare se limitare l’incriminazione a condotte svolte abitualmente, così da selezionare – in modo pur sempre coerente con il paradigma costituzionale del diritto penale del fatto – solo i casi tipologicamente più affini alla figura del “faccendiere” che agisce nell’opacità. La disciplina dovrebbe altresì fornire una definizione legale stringente del requisito del “vantaggio indebito”, interpretandolo come un trattamento preferenziale in contrasto con l’interesse pubblico o con interessi legittimi di terzi. Sotto quest’ultimo profilo, il “lobbismo occulto” presidierebbe non solo l’offesa all’imparzialità della p.a., ma anche la libera e leale concorrenza, contro mediazioni opache volte ad ottenere un quadro legale o un vantaggio competitivo privilegiato, lesivo delle regole del mercato.

Il traffico di influenze deve, pertanto, emanciparsi dalla dimensione soggettivistica della mera intenzione malevola o da un pericolo vago e inaccessibile, per diventare l’illecito di chiusura di un sistema di trasparenza alterato, quando ciò raggiunga la soglia di una offensività più afferrabile e significativa, per quanto ancora attestata su soglie anticipate.

Infine, il nodo della venditio fumi andrebbe reciso definitivamente mediante la previsione di un’aggravante speciale del delitto di truffa, procedibile d’ufficio, in grado di ricomprendere anche l’offesa arrecata da simili condotte decettive alla fiducia dei consociati nell’amministrazione.

In questo contesto così denso di tensioni e contraddizioni si inserisce ora anche la direttiva (UE) 2026/1021 sulla lotta contro la corruzione, la quale, all’art. 6, sulla falsariga dell’analoga previsione contenuta nella Convenzione del Consiglio d’Europa, impone agli Stati membri di prevedere come reato il traffico d’influenze, anche quando l’influenza (impropria) sia soltanto presunta e indipendentemente dal conseguimento del risultato perseguito. Se è vero, inoltre, che la direttiva precisa opportunamente che non devono essere criminalizzate le forme legittime di lobbying e di rappresentanza di interessi, essa testimonia in modo inequivoco come, nel diritto europeo contemporaneo, l’intermediazione parassitaria nei rapporti con il potere pubblico continui a essere percepita come un fenomeno meritevole di specifica repressione penale.

Ciò che appare chiaro, in conclusione, è che l’attuale statuto penalistico del traffico di influenze illecite è ben lontano dal poter essere considerato un approdo definitivo. Esso sembra piuttosto riflettere un assetto ancora precario e incompiuto, sospeso tra il difficile riconoscimento della fisiologica funzione che la rappresentanza degli interessi è chiamata a svolgere nelle democrazie pluralistiche contemporanee, l’esigenza di assicurare sufficiente determinatezza al precetto penale e la necessità di presidiare l’imparzialità dell’azione amministrativa.