Revisione del Regolamento Eurojust - Proposta 2026: una prima analisi

Premessa e inquadramento generale

Il Regolamento (UE) 2018/1727 ha configurato Eurojust prevalentemente come organo di coordinamento giudiziario, chiamato a sostenere, su richiesta degli Stati membri, le autorità nazionali impegnate in indagini e procedimenti penali aventi dimensione transfrontaliera. Tale modello si fonda su una logica sostanzialmente reattiva: Eurojust interviene quando le autorità nazionali ravvisano la necessità di un supporto nella gestione di richieste di cooperazione, conflitti di giurisdizione, costituzione di squadre investigative comuni o coordinamento di attività investigative parallele.

La proposta di riforma del 2026 sembra invece muovere verso un diverso paradigma. Eurojust non viene più concepita soltanto come struttura di supporto esterno alle dinamiche nazionali, ma come hub operativo, analitico e proattivo della cooperazione giudiziaria europea, destinato a inserirsi in modo più stabile nel circuito informativo, digitale e procedurale della giustizia penale dell’Unione.

Il tratto caratterizzante della riforma può essere individuato nel passaggio da una logica di coordination on demand a una forma più articolata di governance procedurale strutturata, nella quale Eurojust è chiamata a svolgere un ruolo nel ciclo complessivo della cooperazione: dalla ricezione e analisi delle informazioni, al coordinamento delle autorità nazionali, sino al follow-up operativo e giudiziario.

In tale contesto, tale impostazione sembra andare nella direzione di una valorizzazione dell’Eurojust non soltanto quale luogo di coordinamento, ma quale infrastruttura funzionale del sistema europeo di cooperazione giudiziaria, soprattutto nei flussi digitali connessi a e‑Evidence (il nuovo meccanismo di scambio diretto fra Autorità giudiziaria e service providers, Regolamento (UE) 2023/ del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 2023, relativo agli ordini europei di produzione e agli ordini europei di conservazione di prove elettroniche nei procedimenti penali e per l'esecuzione di pene detentive a seguito di procedimenti penali), l’ eCODEX (il sistema informatizzato per lo scambio elettronico transfrontaliero di dati nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, http://data.europa.eu/eli/reg/2022/850/oj/ita) e agli strumenti di mutuo riconoscimento.

Una lettura del tutto personale di tale proposta non può che rilevare come proprio l’intensificazione del ruolo di Eurojust forse avrebbe richiesto di chiarire meglio la natura giuridica dell’Agenzia, i limiti delle sue funzioni operative, il rapporto con le autorità giudiziarie nazionali e le garanzie di autonomia e indipendenza che devono necessariamente accompagnare ogni rafforzamento di un organismo operante nel settore della giustizia penale. Una aspettativa coerente al rilievo annesso, almeno da chi scrive, all’attuale articolo 85 TFUE, il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea dopo il Trattato di Lisbona.

Evoluzione del modello: da organo di coordinamento a infrastruttura procedurale

Nel quadro vigente, Eurojust svolge essenzialmente funzioni di sostegno al coordinamento giudiziario. Il suo intervento riguarda, in particolare, la facilitazione dell’esecuzione degli strumenti di cooperazione, la promozione delle squadre investigative comuni, la prevenzione e risoluzione dei conflitti di giurisdizione, nonché il supporto alle autorità nazionali in indagini complesse.

La proposta 2026 amplia considerevolmente tale impostazione. Eurojust viene chiamata a svolgere funzioni più incisive nei procedimenti complessi, nelle piattaforme di coordinamento, nello scambio di informazioni e nella gestione di flussi procedurali digitalizzati. L’Agenzia assume così una posizione più prossima al cuore operativo della cooperazione penale europea.

Questa evoluzione risponde a un’esigenza reale. La criminalità transnazionale contemporanea presenta caratteristiche di rapidità, mobilità, frammentazione territoriale e crescente digitalizzazione, che rendono insufficiente un modello puramente reattivo e bilaterale. Nei casi più complessi, la cooperazione giudiziaria non può limitarsi alla trasmissione di atti tra autorità nazionali, ma richiede una capacità di coordinamento anticipato, gestione simultanea delle iniziative investigative e prevenzione dei conflitti procedurali.

Da questo punto di vista, la riforma coglie correttamente la necessità di trasformare Eurojust in un soggetto capace di contribuire alla ordinata gestione multilaterale dei procedimenti transnazionali, intervenendo non solo dopo l’emersione delle criticità, ma anche nella fase in cui esse possono essere prevenute.

In una valutazione forse eccessivamente critica dello strumento potrebbe dirsi che il punto non pienamente risolto è, tuttavia, la qualificazione del nuovo ruolo di Eurojust. Se l’Agenzia diviene progressivamente un attore inserito nel flusso operativo e digitale della cooperazione giudiziaria, occorre evitare che tale evoluzione resti affidata a formule generiche. È necessario chiarire se Eurojust sia destinata a rimanere una struttura di supporto o se, invece, debba essere riconosciuta come vera e propria infrastruttura procedurale europea, con funzioni definite, garanzie adeguate e limiti normativi precisi.

Una posizione più ambiziosa, nella piena declinazione dell’art. 85 del TFUE potrebbe volere collocare l’Eurojust non solo “accanto” agli strumenti di cooperazione, ma dentro il loro funzionamento, come nodo di razionalizzazione, instradamento e gestione dei conflitti.

Mandato operativo e nuove funzioni

La proposta di revisione comporta un ampliamento del mandato di Eurojust sotto diversi profili. L’intervento dell’Agenzia viene rafforzato rispetto a nuove aree criminali, tra cui cybercrime, violazioni delle misure restrittive dell’Unione, forme gravi di criminalità organizzata e fenomeni connessi alla violenza di genere.

Accanto all’ampliamento materiale, la riforma rafforza anche la dimensione funzionale, prevedendo un ruolo più incisivo nelle piattaforme di coordinamento, nelle strutture di expertise e nella gestione di situazioni transnazionali complesse. Eurojust tende così ad assumere un ruolo di raccordo non soltanto tra autorità giudiziarie nazionali, ma anche tra indagini, dati, piattaforme digitali e agenzie europee.

Sarà necessario vedere se nel corso del negoziato questa evoluzione potrà essere ulteriormente valorizzata prospettando l’Eurojust come hub di instradamento giuridico, clearing house multilaterale, soggetto capace di facilitare la gestione delle obiezioni e delle criticità applicative connesse a e‑Evidence, punto di raccordo nei casi di richieste simultanee o confliggenti, sede naturale di coordinamento ex ante nei procedimenti ad alta complessità.

Tale lettura appare coerente con l’evoluzione concreta della cooperazione giudiziaria europea. Gli strumenti di mutuo riconoscimento, infatti, funzionano efficacemente soltanto se sono accompagnati da meccanismi di coordinamento capaci di prevenire duplicazioni, incoerenze, conflitti di giurisdizione, ritardi esecutivi e contestazioni sulla legittimità o utilizzabilità della prova.

L’ampliamento del mandato, tuttavia, deve essere accompagnato da una più chiara delimitazione delle responsabilità. Un’Eurojust più operativa non può restare in una zona intermedia tra supporto amministrativo, coordinamento giudiziario e impulso procedurale. Il rischio è quello di costruire un soggetto funzionalmente indispensabile, ma giuridicamente non pienamente definito.

Poteri dei National Members

Uno degli aspetti centrali della proposta riguarda l’armonizzazione e il rafforzamento dei poteri dei National Members. Nel quadro vigente, tali poteri risultano in larga parte differenziati in ragione delle scelte nazionali, con conseguente disomogeneità operativa.

La proposta 2026 mira a superare tale frammentazione, riconoscendo ai National Members poteri più uniformi e incisivi, anche in relazione all’emissione o all’esecuzione di strumenti di cooperazione quali l’Ordine europeo di indagine, gli ordini di congelamento e gli strumenti in materia di prova elettronica. Particolare rilievo assume la previsione di poteri esercitabili anche in situazioni di urgenza, ove il tempestivo intervento possa risultare decisivo per evitare la dispersione della prova o la compromissione dell’indagine.

Il tutto nel solco della piena valorizzazione del National Member quale autorità operativa effettiva, capace di inserirsi nei flussi cooperativi e digitali e non soltanto di svolgere funzioni di raccordo informativo.

Tale evoluzione presenta evidenti vantaggi pratici, poiché consente una maggiore rapidità nella gestione dei casi transnazionali e riduce il rischio che la frammentazione dei poteri nazionali produca disomogeneità operative.

Al tempo stesso, il rafforzamento dei poteri dei National Members impone un’attenta verifica della compatibilità con gli assetti costituzionali e processuali degli Stati membri. In particolare, devono essere chiariti i limiti entro i quali tali poteri possono essere esercitati senza interferire con attribuzioni riservate alle autorità giudiziarie nazionali, specialmente quando si tratti di atti incidenti su diritti fondamentali, libertà personali, segretezza delle comunicazioni o utilizzabilità della prova.

È inoltre necessario evitare che l’armonizzazione dei poteri si traduca in una compressione implicita delle garanzie nazionali o in una forma di standardizzazione al ribasso. L’efficienza della cooperazione non può essere disgiunta dalla piena tutela delle garanzie processuali e dal rispetto delle competenze costituzionali interne.

Governance istituzionale e Management Board

La proposta introduce un modello di governance maggiormente allineato alla struttura ordinaria delle agenzie dell’Unione europea. In tale prospettiva, si prevede una distinzione tra funzioni strategiche, funzioni gestionali e funzioni operative, con un rafforzamento del Management Board e dell’Executive Board e una conseguente rifocalizzazione del Collegio sulle attività propriamente operative.

L’obiettivo dichiarato è quello di alleggerire il carico amministrativo gravante sul Collegio e di consentire ai National Members di dedicare maggiore attenzione alle funzioni di coordinamento giudiziario.

In astratto, tale finalità appare condivisibile. Una governance più efficiente può contribuire a ridurre appesantimenti burocratici e a rendere più fluida l’azione dell’Agenzia.

Tuttavia, la configurazione del Management Board solleva un profilo particolarmente delicato. Eurojust, pur qualificata formalmente come agenzia dell’Unione, opera in un settore eminentemente giudiziario e interviene in procedimenti penali, indagini transfrontaliere, coordinamento tra autorità giudiziarie e gestione di strumenti che possono incidere su diritti fondamentali. L’inserimento, all’interno della governance di un organismo con tale vocazione giudiziaria, di un soggetto direttamente collegato al potere esecutivo o comunque espressione di dinamiche politico-amministrative europee rischia di alterare l’equilibrio istituzionale dell’Agenzia.

Il problema non è meramente organizzativo, ma attiene alla percezione e alla sostanza dell’autonomia giudiziaria. Se Eurojust è destinata ad assumere un ruolo più incisivo nel coordinamento procedurale, nell’analisi operativa e nei flussi digitali della cooperazione penale, la sua governance deve essere strutturata in modo da garantire con particolare rigore l’indipendenza da indirizzi politici, amministrativi o esecutivi.

L’applicazione meccanica del modello delle agenzie UE ordinarie a Eurojust rischia di non cogliere la specificità dell’Agenzia. Eurojust non è una mera struttura amministrativa di regolazione o supporto tecnico, ma un organismo la cui attività si colloca in prossimità della funzione giudiziaria penale. Ne consegue che l’introduzione di organi di gestione nei quali sia presente o influente una componente riconducibile al potere esecutivo può generare un rischio, anche solo potenziale, di compromissione della sua autonomia funzionale.

Tale rischio risulta ancora più evidente se si considera che la stessa riforma intende rafforzare il ruolo operativo di Eurojust. Quanto più l’Agenzia viene avvicinata alla gestione concreta dei procedimenti e dei flussi di cooperazione, tanto più devono essere rafforzate, e non attenuate, le garanzie di indipendenza. Diversamente, si determinerebbe una tensione sistemica tra l’ampliamento delle funzioni operative e una governance potenzialmente esposta a influenze politico-esecutive.

Pertanto, potrebbe essere auspicato che: il Management Board non debba incidere sulle scelte operative o sulle priorità di coordinamento giudiziario, le funzioni strategiche e gestionali debbano essere nettamente separate dalle funzioni operative, ogni componente riconducibile al potere esecutivo o ad assetti politico-amministrativi debba essere esclusa da qualunque forma di interferenza, diretta o indiretta, nelle attività di natura giudiziaria, il Collegio e i National Members debbano conservare piena centralità nelle decisioni aventi rilievo operativo, procedurale o giudiziario.

La riforma della governance, dunque, può essere valutata positivamente solo nella misura in cui essa non determini uno spostamento dell’asse decisionale da una composizione giudiziaria a una composizione amministrativo-politica.

Digitalizzazione, eCODEX ed e‑Evidence

La digitalizzazione rappresenta uno dei principali assi della riforma. La proposta valorizza il Case Management System, l’interoperabilità delle banche dati, il raccordo con Europol e l’Ufficio della Procura europea, EPPO, e l’utilizzo della piattaforma informatica eCODEX quale infrastruttura digitale standardizzata per lo scambio sicuro di informazioni e atti.

Questa impostazione risponde a una necessità evidente: la cooperazione giudiziaria europea non può più funzionare secondo logiche esclusivamente documentali, frammentate o bilateralizzate. La prova digitale, la rapidità dei flussi informativi e la molteplicità degli attori coinvolti impongono strumenti tecnici evoluti.

Soltanto il corso dei negoziati potrà consentirci di vedere se il legislatore UE riterrà di attribuire all’ Eurojust un ruolo nella governance procedurale dei flussi digitali. In tale prospettiva, Eurojust potrebbe non essere solo un mero utente dei sistemi digitali, ma soggetto capace  di contribuire alla loro ordinata gestione, specialmente nei casi complessi.

In particolare, possono assumere rilievo, l’accesso ai flussi eCODEX nei casi transnazionali complessi, la visione coordinata degli ordini rilevanti, il supporto nella gestione delle obiezioni dei provider, la prevenzione di richieste simultanee o contraddittorie, il coordinamento in caso di conflitti multilaterali tra autorità interessate.

Va comunque detto che La proposta europea sembra ancora concentrarsi prevalentemente sulla dimensione infrastrutturale della digitalizzazione, senza disciplinare in modo pienamente soddisfacente la governance procedurale dei flussi. Il rischio è quello di creare canali digitali più rapidi, ma non necessariamente più ordinati, se non viene individuato un soggetto capace di governare le interferenze, i conflitti e le sovrapposizioni.

La digitalizzazione, se non accompagnata da adeguate regole procedurali, può accentuare le criticità del sistema anziché ridurle. La rapidità dello scambio informativo non garantisce, di per sé, coerenza investigativa, rispetto delle garanzie, prevenzione dei conflitti o utilizzabilità della prova.

Cooperazione con Europol, EPPO e Paesi terzi

La proposta rafforza la cooperazione tra Eurojust, Europol (l’Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto), la Procura Europea, EPPO, e Paesi terzi, nella prospettiva di garantire una maggiore continuità tra intelligence, analisi investigativa e azione giudiziaria.

Tale evoluzione è coerente con la crescente complessità delle indagini transnazionali, nelle quali il dato informativo deve poter essere rapidamente trasformato in iniziativa giudiziaria e in strumenti di cooperazione efficaci.

Eurojust può svolgere, in tale contesto, una funzione essenziale di traduzione giuridica dell’informazione operativa, evitando che il patrimonio informativo acquisito da altre agenzie resti privo di adeguato sbocco procedurale.

Anche in questo settore, tuttavia, occorre prevenire sovrapposizioni e confusioni funzionali. Europol svolge funzioni di analisi e supporto di polizia; EPPO esercita funzioni requirenti nei limiti della propria competenza; la Rete Giudiziaria Europea, EJN, conserva un ruolo rilevante nei casi semplici e bilaterali; Eurojust deve mantenere una funzione propria, distinta e qualificata, centrata sul coordinamento giudiziario multilaterale.

La riforma dovrebbe quindi definire in modo più puntuale i confini tra le diverse agenzie e reti, al fine di evitare duplicazioni, dispersione di risorse o conflitti di competenza.

Procedimenti complessi, coordinamento ex ante e mutuo riconoscimento

Uno dei principali meriti della proposta consiste nel riconoscere che i procedimenti transnazionali complessi richiedono un intervento anticipato e non meramente successivo. Nei casi di criminalità organizzata, cybercrime, riciclaggio transnazionale, violazione delle sanzioni, traffici illeciti e acquisizione di prove digitali, il coordinamento ex post può risultare insufficiente.

Eurojust dovrebbe quindi essere valorizzata quale sede di coordinamento ex ante, individuazione della giurisdizione più appropriata, prevenzione dei procedimenti paralleli, gestione delle richieste simultanee, composizione delle possibili interferenze tra strumenti di cooperazione, raccordo tra attività investigative e utilizzabilità processuale degli elementi raccolti.

La proposta europea dovrebbe però esplicitare con maggiore chiarezza i casi nei quali il coinvolgimento di Eurojust deve essere raccomandato, incentivato o previsto come necessario. Nei procedimenti caratterizzati da pluralità di Stati, strumenti digitali, conflitti di giurisdizione o rischi di dispersione della prova, il coordinamento ex ante non dovrebbe essere rimesso soltanto alla valutazione occasionale delle autorità nazionali.

Una annotazione banale forse eccessivamente pragmatica e di livello meramente pratico gestionale non può essere non essere fatta.

La proposta viene pubblicata pressocché simultaneamente a quella concernente il cd recast del regolamento Europol (70698b35-392c-451a-adef-3d863386c8a8_en). Il confronto tra le due proposte evidenzia una certa asimmetria nell’allocazione delle risorse economiche e di personale. Mentre per Europol si prevede un incremento molto consistente (superiore al 50%  - e più, secondo valutazioni più approfondite -   sotto il profilo finanziario e fino a circa il 70% per il personale), la proposta relativa a Eurojust, pur introducendo un rafforzamento non trascurabile (+24% circa delle risorse e +35% del personale nel periodo di riferimento), si mantiene su livelli percentuali sensibilmente inferiori. Tale divario va considerato anche alla luce dell’ampiezza dei nuovi compiti attribuiti a Eurojust, che includono un’estensione tematica rilevante, un rafforzamento delle funzioni proattive e un maggiore coinvolgimento operativo nella cooperazione giudiziaria internazionale. Ne deriva una evidente tensione tra l’evoluzione del mandato e la dotazione di risorse, che rischia di tradursi in un disallineamento strutturale tra obiettivi assegnati e capacità effettiva di attuazione.

Valutazione complessiva della proposta

La proposta di revisione rappresenta un avanzamento significativo rispetto al quadro vigente. Essa coglie la necessità di modernizzare Eurojust, rafforzarne il mandato, potenziarne le capacità operative e inserirla in modo più efficace nell’ecosistema europeo della cooperazione giudiziaria.

I principali punti di forza possono essere individuati: nel rafforzamento del ruolo operativo dell’Agenzia; nell’ampliamento del mandato a nuove forme di criminalità; nella maggiore integrazione con Europol, EPPO e le infrastrutture digitali; nella valorizzazione delle piattaforme di coordinamento; nell’attenzione alla gestione dei procedimenti complessi.

Tuttavia, permangono alcune criticità rilevanti.

In primo luogo, la riforma non chiarisce pienamente la natura del nuovo ruolo di Eurojust. L’Agenzia viene rafforzata sul piano operativo, ma non sempre viene definita con sufficiente precisione sul piano istituzionale e procedurale.

In secondo luogo, l’ampliamento dei poteri dei National Members richiede un bilanciamento accurato con le garanzie costituzionali e processuali degli Stati membri.

In terzo luogo, la digitalizzazione rischia di restare una modernizzazione tecnica, se non viene accompagnata da regole di governance procedurale dei flussi.

In quarto luogo, la nuova governance, e in particolare il ruolo del Management Board, deve essere attentamente rimeditata alla luce della natura giudiziaria delle funzioni svolte da Eurojust. L’inserimento di componenti o logiche riconducibili al potere esecutivo o politico all’interno della governance di un organismo operante nel settore penale rischia di incidere negativamente sull’autonomia, sull’indipendenza e sulla percezione di neutralità dell’Agenzia.

Come più volte sottolineato nel corso di questa analisi - necessariamente superficiale in quanto effettuata solo poche ore dopo la pubblicazione della proposta -  sarà solo il corso dei negoziati a sciogliere i nodi o meglio a chiarire i dubbi ancora forse un po’ irrisolti ed opachi che questa proposta ancora presenta, pur dovendosi rimarcare un tentativo, forse però parzialmente fallito, di proiettarsi verso l’ispirazione che il “Costituente” del 2007/2009 sembra avere voluto porre come pietra angolare della cooperazione giudiziaria europea mediante l’art. 85 del TFUE. Va rammentato invero che L'aspirazione originaria dell'art. 85 del TFUE era dotare l'UE di un'agenzia giudiziaria (Eurojust) forte e dotata di poteri vincolanti per avviare indagini transfrontaliere, coordinare le procure e risolvere i conflitti di giurisdizione. Il Trattato prevedeva persino l'evoluzione di Eurojust nella Procura Europea.

Tuttavia, l'attuale regolamento e la successiva proposta di modifica sembrano avere rifuggito od evitato questa ambizione per motivi legati alla sovranità nazionale atteso che l’Eurojust continua a rimanere un importante snodo di raccordo e supporto tra le procure nazionali, ma l'azione penale rimane saldamente in mano alle singole autorità giudiziarie nazionali

L'evoluzione normativa ha quindi per il momento accantonato la piena portata innovativa dell'art. 85 TFUE.