Espulsione di stranieri detenuti: le novità introdotte dal decreto sicurezza convertito

L’espulsione dello straniero detenuto come misura alternativa alla detenzione

L’art. 30-ter, della legge 24 aprile 2026, n. 54, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 24 aprile 2026 Serie generale n. 95 e in vigore dal 25 aprile 2026, inserito in sede di conversione del decreto-legge 24 febbraio 2026, n. 23 (c.d. decreto-legge sicurezza), ha modificato l’art. 16, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero - da ora t.u. imm.).
La disposizione modificata disciplina il procedimento concernente l’espulsione dello straniero detenuto come misura alternativa alla detenzione.
Tale procedimento è attivato dal magistrato di sorveglianza al momento in cui riceve dalla direzione dell’istituto penitenziario gli atti utili per l’adozione, in presenza delle condizioni di cui al comma 5 dello stesso art. 16 t.u. imm., del provvedimento di espulsione nei confronti dello straniero detenuto.

A questo riguardo deve, innanzitutto, essere evidenziato come debba escludersi che l’istituto dell’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o di misura alternativa della detenzione possa trovare applicazione nei confronti dei cittadini comunitari, in quanto, in forza dell’art. 1, comma secondo, del t.u. imm, le norme in esso contenute non si applicano, se non in quanto più favorevoli, ai cittadini degli Stati membri dell’Unione europea (cfr. in questo senso, con riferimento all’espulsione quale sanzione sostitutiva della detenzione, Cass., sez. I, 22 settembre 2004, n. 38656, in C.E.D. Cass. 229536-01 e, in relazione all’espulsione quale misura alternativa alla detenzione, Cass., sez. I, 19 marzo 2009, n. 15832, in C.E.D. Cass. 243746-01).
Ne consegue, pertanto, che l’espulsione come misura alternativa alla detenzione, formalmente qualificata dall’art. 16 t.u. imm. come sanzione alternativa alla detenzione, può essere applicata soltanto nei confronti dei cittadini extracomunitari e degli apolidi.

Per quanto attiene alle altre condizioni alle quali è subordinata l’applicazione dell’espulsione in esame occorre sinteticamente ricordare che lo straniero detenuto deve:

• essere compiutamente identificato;
• trovarsi in taluna delle situazioni indicate nell’art. 13, comma 2, t.u. imm. e cioè, senza entrare in un’analisi dettagliata della disposizione, abbia fatto ingresso nel territorio dello Stato clandestinamente, si sia trattenuto nello stesso senza avere richiesto il permesso di soggiorno o appartenga a una delle categorie di persone considerate pericolose al fine dell’applicazione di una misura di prevenzione;
• scontare una pena, anche residua, non superiore a due anni.

Il più volte citato comma 5 dell’art. 16, t.u. imm. prevede poi, quale causa ostativa all’espulsione, che lo straniero detenuto non sia stato condannato per uno dei delitti in materia di favoreggiamento dell’immigrazione previsti dall’art. 12, comma 1, 3, 3-bis e 3-ter t.u. imm. ovvero per uno o più dei gravi delitti previsti dall’art. 407, comma 2, lett. a), c.p.p. fatta eccezione per quelli consumati o tentati di rapina aggravata e di estorsione aggravata di cui agli artt. 628, comma 3,e 629, comma 2, c.p.
In caso di concorso di reati o di unificazione di pene concorrenti, l’espulsione è disposta anche quando sia stata espiata la parte di pena relativa alla condanna per reati che non la consentano.

Tanto premesso, occorre evidenziare che secondo la consolidata giurisprudenza della S.C. di Cassazione l’espulsione dello straniero condannato e detenuto in esecuzione di pena, prevista dalla norma in questione, ha natura amministrativa e costituisce un’atipica misura alternativa alla detenzione, finalizzata a evitare il sovraffollamento carcerario, della quale è obbligatoria l’adozione in presenza delle condizioni fissate dalla legge (cfr., in questo senso e tra le altre, Cass., sez. I, 20 marzo 2026, n. 13112, non massimata; Cass., sez. I, 30 maggio 2025, n. 29933, non massimata; Cass., sez. I, 1 luglio 2025, n. 29719, non massimata; Cass., sez. I, 31 gennaio 2025, n. 8240, non massimata; Cass., sez. I, 23 gennaio 2025, n. 13514, non massimata; Cass., sez. I, 14 gennaio 2025, n. 7254, non massimata; Cass., sez. I, 15 maggio 2024, n. 38183, non massimata; Cass., sez. I, 7 novembre 2024, n. 43082, in C.E.D. Cass. 287150-01 e Cass., sez. I, 31 gennaio 2024, n. 21906, in C.E.D. Cass. 286421-01).

Come espressamente previsto dal comma 9 dell’art. 16 t.u. imm. l’espulsione a titolo di misura alternativa non può, poi, essere disposta, al pari di quella a titolo di sanzione sostitutiva, ricorrendo i casi ostativi di cui all’art. 19 dello stesso t.u. imm..
Le ipotesi ostative all’espulsione previste dalla norma da ultimo menzionata sono sempre state ritenute dalla giurisprudenza di legittimità non tassative ma suscettibili “sia di interpretazione internamente estensiva … sia d’integrazione analogica alla luce dell’intero tessuto ordinamentale” (così espressamente, da ultimo, Cass., Sez. I, 31 gennaio 2025, n. 8240, cit.; Cass., Sez. I, 23 gennaio 2025, n. 13514, cit. e Cass., Sez. I, 14 gennaio 2025, n. 7254, cit.; nello stesso senso cfr., tra le altre, Cass., Sez. I, 7 novembre 2024, n. 43082, cit.).

A questo riguardo è interessante notare come la Corte di Cassazione abbia, con riferimento alla vita privata e familiare, affermato che neanche dopo l’entrata in vigore dell’art. 7, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20 (c.d. decreto Cutro), recante "Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all'immigrazione irregolare", convertito, con modificazioni, dalla legge 5 maggio 2023, n. 50, che ha abrogato il comma 1.1, terzo e quarto periodo, del t.u. imm. (norma a tenore della quale “non sono altresì ammessi il respingimento o l’espulsione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che l’allontanamento dal territorio nazionale comporti una violazione del diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, a meno che esso sia necessario per ragioni di sicurezza nazionale, di ordine e sicurezza pubblica nonché di protezione della salute nel rispetto della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, resa esecutiva dalla legge 24 luglio 1954, n. 722, e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”), l’espulsione quale misura alternativa non può essere disposta, al pari di ogni altra forma di espulsione, quando tale misura si risolva in un’ingerenza nella vita privata e familiare dell’interessato, vietata dall’art. 8 della Convenzione EDU, come interpretato dalla Corte EDU (così Cass., pen. sez. I, 31 gennaio 2025, n. 8240, cit.; Cass., Sez. I, 23 gennaio 2025, n. 13514, cit.; Cass., Sez. I, 14 gennaio 2025, n. 7254, cit. e Cass., Sez. I, 7 novembre 2024, n. 43082, cit.).

Ancora, deve essere evidenziato che l’espulsione quale misura alternativa non è reiterabile nei confronti di uno straniero condannato il quale abbia fatto illegittimamente rientro nel territorio dello Stato prima del decorso del termine di dieci anni dall’esecuzione del provvedimento, posto che in tale evenienza si ripristina, giusto il disposto del comma 8 dell’art. 16 t.u. imm., lo stato detentivo dello stesso ai fini dell’esecuzione della residua pena da espiare in relazione al titolo per il quale l’espulsione stessa era stata disposta (cfr. Cass., Sez. I, 6 ottobre 2021, n. 38926, in C.E.D. Cass. 280989-01, la quale ha rilevato che "diversamente opinando, il trasgressore potrebbe giovarsi dell’espulsione tendenzialmente all’infinito, con la conseguenza che la misura perderebbe di deterrenza e mancherebbe di raggiungere l’effetto deflattivo della popolazione carceraria cui è preordinata"; cfr., nello stesso senso, Cass., Sez. I, 6 ottobre 2021, n. 38926, in C.E.D. Cass. 282073-01).

Deve, inoltre, essere evidenziato che la Corte Costituzionale con sentenza 7 aprile 2025, depositata in data 23 maggio 2025, n. 73, ha confermato la propria giurisprudenza (cfr. ordinanze n. 422 e n. 226 del 2004) ed ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, co. 5, t.u. imm. «almeno nella parte in cui non prevede che il Magistrato di Sorveglianza possa disporre – in assenza del consenso dell’interessato – l’espulsione dello straniero, identificato, detenuto, che si trova in taluna delle condizioni indicate dall’art. 13, comma 2, del d.lgs. 286/1998 che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore a due anni e che non sia condannato per i delitti previsti dall’art. 12, commi 1, 3, 3 bis, 3 ter del d.lgs. 286/1998 ovvero per uno o più delitti previsti dall’art. 407, comma 2, lett. a), c.p.p., fatta eccezione per quelli consumati o tentati di cui agli articoli 628, terzo comma e 629, secondo comma, del codice penale», sollevata, in riferimento all’art. 27, terzo comma, Costituzione, dal Tribunale di sorveglianza di Palermo con ordinanza 17 giugno 2024.

La Consulta, rilevata la natura amministrativa della misura in esame e considerato il fatto che la stessa anticipi l’espulsione amministrativa conseguente all’irregolarità del soggiorno del condannato che sarebbe comunque irrogabile al termine della esecuzione della pena inflitta, ha evidenziato come, trovando applicazione i ricordati divieti di espulsione per le condizioni di vulnerabilità dell’interessato di cui all’art. 19 t.u. imm., divieti secondo quanto già esposto oggetto di interpretazione estensiva e analogica nella giurisprudenza di legittimità, non sussiste alcun automatismo espulsivo "dovendo il magistrato di sorveglianza procedere a una ponderazione di interessi quanto agli effetti dell’eventuale espulsione sulle condizioni personali e familiari della persona interessata, la quale, giova ribadirlo, si trova in una condizione che ne imporrebbe, comunque, l’espulsione una volta espiata la pena".

Per quanto riguarda il profilo procedimentale deve, poi, essere sinteticamente ricordato come il provvedimento di espulsione sia disposto dal magistrato di sorveglianza con decreto motivato, senza formalità.
Il decreto motivato è comunicato al pubblico ministero, allo straniero e al suo difensore, i quali entro il termine di dieci giorni possono proporre opposizione innanzi al Tribunale di sorveglianza che decide nel termine, meramente ordinatorio, di venti giorni.
L’esecuzione del decreto di espulsione è sospesa fino alla decorrenza del termine per proporre opposizione o della decisione del Tribunale di sorveglianza e, comunque, lo stato di detenzione dell’interessato permane fino a quando non siano stati acquisiti i necessari documenti di viaggio.

Occorre evidenziare che i provvedimenti del magistrato di sorveglianza in materia di applicazione della misura alternativa dell’espulsione del detenuto straniero dal territorio dello Stato non sono immediatamente ricorribili per cassazione, in quanto appunto opponibili davanti al Tribunale di sorveglianza ed estranei all’area di applicazione della regola fissata dall’art. 569, comma 1, c.p.p. (cfr. Cass., Sez. I, 5 novembre 2014, n. 53182, in C.E.D. Cass. 261607-01; cfr. anche Cass., Sez. I, 23 ottobre 2013, n. 48160, in C.E.D. Cass. 257718-01, a tenore della quale l’espulsione dello straniero a titolo di misura alternativa alla detenzione ha natura amministrativa ma è emessa a seguito di procedimento giurisdizionale e contro di essa è previsto il solo rimedio dell’opposizione, non potendo, invece, disporsi la sua disapplicazione nell'ambito di altri procedimenti).
Avverso l’ordinanza emessa dal tribunale di sorveglianza è proponibile ricorso per cassazione che, secondo quanto dispone l’art. 666, comma 7, c.p.p. non ha effetto sospensivo, salvo che il Tribunale di sorveglianza, su istanza dell’interessato o del suo difensore, non disponga diversamente.

I rapporti tra la misura alternativa dell’espulsione dello straniero detenuto e le altre misure alternative nonché i benefici penitenziari

La Corte di Cassazione ha avuto modo di precisare che l’espulsione dello straniero quale misura alternativa alla detenzione, essendo volta a ridurre la popolazione carceraria, non è applicabile a soggetti che già si trovino a espiare la pena con altra misura alternativa (cfr., per quanto attiene alla detenzione domiciliare, Cass. pen., sez. I, 25 settembre 2019, n. 43855, in C.E.D. Cass. 277328-01; nello stesso senso cfr. Cass. pen., Sez. I, 12 dicembre 2003 n. 518, in C.E.D. Cass. 226677-01).

Analoga conclusione è stata raggiunta con riferimento al soggetto che è stato condannato alla pena sostitutiva della detenzione domiciliare di cui all’art. 20-bis, co. 1 n. 2, c.p. (cfr. Cass. pen., Sez. I, 15 maggio 2024, n. 38183, non massimata).

Ancora, è stato ritenuto che l’espulsione come misura alternativa alla detenzione non può essere disposta nei confronti dello straniero che, per il fatto oggetto della condanna da eseguire, si trovi sottoposto al regime degli arresti domiciliari c.d. esecutivi ai sensi dell’art. 656, co. 10, c.p.p. (cfr. Cass.pen., Sez. I, 29 settembre 2015, n. 5171, in C.E.D. Cass. 266218-01; cfr., nello stesso senso, Cass. pen., Sez. I, 16 giugno 2010, n. 27236, in C.E.D. Cass. 247729-01).

È stato, di contro affermato che i benefici premiali del lavoro esterno e dei permessi premio, non comportando la fuoriuscita del condannato dal circuito carcerario, non sono di ostacolo all’assunzione, nei suoi confronti, del provvedimento di espulsione ai sensi dell’art. 16, co. 5, t.u. imm., in quanto quest’ultima è, come ripetutamente osservato una misura amministrativa atipica finalizzata ad evitare il sovraffollamento carcerario (cfr. Cass. pen., Sez. I, 16 febbraio 2016, n. 44143, in C.E.D. Cass. 268290-01).

Parimenti la pregressa concessione in favore del condannato extracomunitario del beneficio della liberazione anticipata, che incide solo sulla durata della pena ma non ne comporta la fuoriuscita dal circuito carcerario, non è di ostacolo all’assunzione, nei suoi confronti, del menzionato provvedimento di espulsione (così Cass. v, Sez. I, 17 marzo 2008, n. 17255, in C.E.D. Cass. 239623-01).

Anche l’ammissione del detenuto straniero alla misura alternativa della semilibertà non è ostativa all’emissione del decreto di espulsione a titolo di misura alternativa, posto che la semilibertà comporta comunque la permanenza del condannato in un istituto penitenziario, sebbene limitatamente a determinati orari, con la conseguenza che anche in tale caso l’espulsione può realizzare il fine proprio di ridurre la popolazione carceraria (cfr. Cass. pen., Sez. I, 13 ottobre 2005, n. 39781, in C.E.D. Cass. 232514-01).

Sotto altro profilo la giurisprudenza di legittimità ha affermato che, tenuto conto dell’obbligatorietà della misura e della finalità della stessa di ridurre la popolazione carceraria, l’espulsione dello straniero ex art. 16, co. 5, t.u. imm. è preclusiva della valutazione nel merito di istanze di applicazione di altre misure alternative previste dall’ordinamento penitenziario, quali ad esempio la detenzione domiciliare (cfr. Cass. pen., Sez. I, 25 settembre 2020, n. 36082, in C.E.D. Cass. 280208-01 e Cass. pen., Sez. I, 7 maggio 2008, n. 20949, in C.E.D. Cass. 240130-01).

Ulteriormente la Corte di Cassazione ha ritenuto che la pendenza del ricorso per cassazione avverso il provvedimento di diniego della richiesta di misura alternativa non è ostativa all’adozione del provvedimento di espulsione a titolo di misura alternativa (cfr. Cass. pen., Sez. I, 15 maggio 2019, n. 33153, in C.E.D. Cass. 276495-01).

Ancora, è stato affermato che «Il condannato che ha ottenuto la sostituzione della pena detentiva con l’espulsione ai sensi dell'art. 16, comma quinto d.lgs. del 25 luglio 1998 n. 286, non può beneficiare della liberazione anticipata, posto che, per effetto dell'indicata operazione surrogatoria, la sanzione penale è riversata in quella amministrativa e perde la sua autonomia» (così Cass. pen., sez. I, 8 gennaio 2014, n. 4752, in C.E.D. Cass. 259166-01).

Per concludere in merito ai rapporti tra la misura alternativa in esame e le altre è opportuno ricordare come la S.C. abbia avuto modo di precisare che il divieto triennale di concessione di taluni benefici penitenziari, previsto in caso di revoca di una misura alternativa alla detenzione (nella specie, dell’affidamento in prova al servizio sociale c.d. terapeutico) dall’art. 58-quater ord. penit., non trova applicazione in relazione all’espulsione dello straniero ex art. 16, comma 5, t.u. imm., in quanto trattandosi appunto di misura amministrativa finalizzata ad evitare il sovraffollamento penitenziario, non configura propriamente un beneficio penitenziario «ed il citato art. 58-quater ord. pen., stabilendo limiti alla ordinaria fruizione dei benefici dallo stesso contemplati, è disposizione di stretta interpretazione e, quindi, insuscettibile di applicazione al di fuori delle ipotesi espressamente previste» (così Cass. pen., sez. I, 9 aprile 2019, n. 38040, in C.E.D. Cass. 276845-01).

Le modifiche in materia di espulsione di stranieri detenuti introdotte in sede di conversione del decreto-legge sicurezza

In questo assetto normativo e giurisprudenziale è intervenuto l’art. 30-ter del decreto-legge sicurezza, introdotto in sede di conversione, che ha modificato il comma 6 dell’art. 16 t.u. imm. prevedendo che la decisione del magistrato di sorveglianza debba intervenire nel termine di quindici giorni, con precedenza rispetto ad altre istanze proposte o pendenti relative al detenuto.
Occorre, innanzitutto, ricordare che il predetto termine decorre dal momento in cui il magistrato di sorveglianza ha ricevuto dalla direzione dell’istituto penitenziario ove lo straniero è detenuto tutti i documenti utili per decidere in merito all’espulsione a titolo di misura alternativa.
La modifica in questione introduce, oltre un espresso termine acceleratorio ordinatorio, un inedito criterio – per la disciplina penitenziaria – di priorità della decisione del magistrato di sorveglianza in merito all’espulsione dello straniero detenuto rispetto a tutte le altre istanze relative al medesimo.
La finalità del legislatore è evidentemente quella di creare una corsia preferenziale per l’allontanamento del soggetto irregolare identificato dal territorio dello Stato (così espressamente la relazione n. 39/2026 dell’Ufficio del Massimario e del Ruolo della Corte Suprema di Cassazione, pubblicata il 13 maggio 2026, pag. 126).
La novità legislativa non sembra però destinata ad assumere un importante rilievo operativo in quanto, da un lato, non è prevista alcuna sanzione processuale in termini di nullità o invalidità delle decisioni adottate dal magistrato di sorveglianza in violazione del descritto criterio di priorità, dall’altro e come già ricordato, l’eventuale opposizione avverso il decreto di espulsione comporta la sospensione dell’esecuzione dello stesso fino alla decisione del Tribunale di sorveglianza che, come parimenti ricordato, deve avvenire, nel termine ordinatorio e privo di sanzioni processuali, di dieci giorni.
A quest’ultimo proposito è stato osservato in dottrina che, non essendo stato previsto un analogo criterio di priorità per la trattazione dei procedimenti presso il Tribunale di sorveglianza concernenti l’espulsione dello straniero detenuto, la novità legislativa comporterà dal punto di vista dell’operatività che l’organo collegiale continuerà a calendarizzare e definire i procedimenti relativi ai condannati detenuti stranieri – anche se assoggettati al procedimento di espulsione di cui all’articolo 16, comma 5, TUI – senza essere in alcun modo vincolato all’ordine di priorità nella trattazione delle istanze ora imposto al magistrato di sorveglianza. Il tribunale distrettuale potrà, dunque, applicare una misura alternativa alla detenzione anche nei confronti di un detenuto straniero nei cui confronti sia pendente, presso l’Ufficio di sorveglianza, un procedimento di espulsione (cfr. F. Fiorentin, Magistrato di Sorveglianza: le espulsioni conquistano la corsia preferenziale, in Guida al Diritto, n. 18/2026, pag. 89).
Ancora, è stato osservato che mentre secondo la descritta giurisprudenza della Corte di Cassazione la concessione di una misura alternativa impedisce di adottare un provvedimento di espulsione a tale titolo, là dove nel caso in cui l’espulsione sia già stata applicata il detenuto non può beneficiare di altre misure alternative, A tale regola, il “decreto sicurezza” convertito contrappone … il criterio di definizione prioritaria del procedimento di espulsione che, se concretamente applicata, preclude la concessione delle misure alternative e sterilizza il percorso rieducativo, aprendo la strada alla procedura di allontanamento del condannato dal territorio dello Stato che chiude la fase esecutiva con un esito in cui a recedere sono i benefici volti al recupero sociale dell’interessato (cfr. F. Fiorentin, op. cit., pag. 90), in evidente contrasto con il principio della finalità rieducativa della pena stabilito dall’art. 27, comma 3, Cost., con la conseguenza che un’interpretazione costituzionalmente orientata della novella legislativa impone di circoscrivere la stessa ai procedimenti di competenza del magistrato di sorveglianza che non hanno natura di misura alternativa alla detenzione (cfr., in termini, F. Fiorentin, op. cit., pag. 90, nonché “Immigrati condannati priorità alle decisioni sull’espulsione”, in https://ntplusdiritto.ilsole24ore.com, 11 maggio 2026).
Di contro è stato obiettato che l’interpretazione proposta potrebbe però trovare ostacolo nel riferimento normativo al dovere di priorità della decisione sull’espulsione rispetto alle altre istanze relative al detenuto qualificate solo dalla condizione di essere le stesse proposte ovvero pendenti senza altra specificazione, così da cogliersene una accezione onnicomprensiva (cfr., in termini, relazione n. 39/2026 dell’Ufficio del Massimario e del Ruolo della Corte Suprema di Cassazione, cit., pag. 126).
In proposito appare interessante evidenziare come la giurisprudenza di legittimità abbia avuto modo di affermare, con riferimento alla disciplina pregressa, che ove il condannato abbia soltanto richiesto una misura alternativa diversa dall’espulsione, ma non l’abbia ancora ottenuta, la relativa istanza non ha effetto paralizzante in ordine alla procedura di espulsione (cfr., in termini, Cass., pen. sez. I, 2 maggio 2024, n. 20267, non massimata).