La «riparazione pecuniaria» nei reati contro la P.A. non è conforme al principio di proporzionalità della pena

Massima

L’obbligo del condannato per un reato contro la pubblica amministrazione previsto dall’art. 322-quater c.p. di pagare una somma pari al vantaggio ricavato dall’illecito viola il principio di proporzionalità della pena, per effetto del suo cumulo con la confisca obbligatoria dello stesso importo, con le molteplici voci di risarcimento del danno provocato alla pubblica amministrazione e con la stessa pena detentiva inflitta per il reato.

Il caso

Un appartenente alla Guardia di Finanza condannato per corruzione per l’esercizio della funzione, nei confronti del quale era stata ordinata non solo la confisca del prezzo del reato ma anche la riparazione pecuniaria ex art. 322-quater c.p. per una somma equivalente al prezzo stesso.
La Corte di cassazione con ordinanza del 24 settembre 2025, n. 36356 ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 322-quater c.p. (riparazione pecuniaria) sotto il punto di vista della applicazione cumulativa rispetto alla confisca.
La Cassazione rileva, anzitutto, che la riparazione pecuniaria ex art. 322-quater c.p. condivide con la confisca prevista dal precedente art. 322-ter c.p. i presupposti oggettivi, giacché entrambe le norme devono essere applicate in caso di condanna per i reati previsti dagli artt. 314, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321 e 322-bis c.p., la quantificazione in base al prezzo o al profitto del reato, l’applicabilità sia al pubblico agente che al privato concorrente nonché, da ultimo, l’obbligatorietà.
Non esiste però una norma che regola «la concomitante applicazione della confisca e della riparazione pecuniaria, a conferma della volontà del legislatore di prevedere il cumulo e non l’alternatività tra i due istituti».
Il fatto che lo spazio di operatività della riparazione pecuniaria sia identico a quello della confisca del prezzo o del profitto del reato prevista dall’art. 322-ter c.p. , senza che siano previsti dei meccanismi di coordinamento per coordinarne l’applicazione, comporta, secondo la Corte, «una duplicazione di obblighi che, pur avendo una differente natura, determinano l’effetto ultimo di sottrarre al reo un valore doppio rispetto a quello indebitamente conseguito dal reato».
Il dato letterale – si legge nell’ordinanza – “depone univocamente, e senza possibilità di fornire interpretazioni diverse, nel senso che la confisca e la riparazione pecuniaria debbano trovare congiunta applicazione; motivo per cui si pone il problema della legittimità costituzionale del cumulo sanzionatorio che ne discende“, posto che, “sia pur in virtù di strumenti giuridici diversi e aventi una natura non del tutto sovrapponibile, il risultato ultimo che l’autore del reato subisce è il raddoppio dell’obbligazione restitutoria ed è proprio in tale duplicazione che si annida il sospetto della lesione del principio di proporzionalità“.
Premesso che “non è controvertibile l’esigenza di privare l’autore del reato dei proventi illecitamente conseguiti, l’ulteriore imposizione di una sanzione pecuniaria, parametrata sul medesimo valore, diviene lesiva del principio di proporzionalità nella misura in cui il reato già è assistito da un corredo sanzionatorio adeguatamente afflittivo”.
In buona sostanza, “l’aggiunta della riparazione pecuniaria, da un lato, va ad intaccare il patrimonio del condannato privandolo di valore pari a quello che gli è già sottratto per effetto della confisca, dall’altro, aggiunge una sanzione punitiva ad un trattamento già considerato adeguato”.
Sebbene “il limite della proporzionalità della pena sia stato affermato dalla Corte costituzionale essenzialmente con riguardo alle pene detentive, ciò non determina l’impossibilità di far valere il medesimo principio anche in relazione alla riparazione pecuniaria. Non si richiede alla Corte costituzionale un’ingerenza nella discrezionalità del legislatore, bensì si sollecita la valutazione della razionalità e proporzionalità di un intervento normativo che, mediante la surrettizia introduzione di una sanzione di natura “civilistica” dall’innegabile portata punitiva, va a duplicare il contenuto dello strumento recuperatorio della confisca (al contempo aggravando significativamente il complessivo trattamento sanzionatorio previsto per i principali reati contro la pubblica amministrazione)”.
In conclusione, “se il principio è che l’autore del reato non può trarre vantaggio dall’illecito – ma non può neppure subire un depauperamento indebito per effetto della duplicazione del prelievo eseguito sul suo patrimonio – non vi è ragione per non applicare analoga regola anche ai rapporti tra la confisca e la riparazione pecuniaria ex art. 322-quater c.p. ”.

La questione

La questione in esame è la seguente: la “riparazione pecuniaria” prevista per i reati contro la P.A. è conforme al principio di proporzionalità della pena?

Le soluzioni giuridiche

L’art. 322-quater c.p. — introdotto dalla cosiddetta legge Spazzacorrotti e successivamente modificato — prevede che il condannato per reati contro la pubblica amministrazione sia obbligato a pagare una somma pari al vantaggio patrimoniale ricavato dall’illecito alla pubblica amministrazione danneggiata dalla condotta.
La norma si affianca a una serie di altre misure patrimoniali già previste dall’ordinamento per la stessa categoria di reati: la confisca obbligatoria — prevista dall’art. 322-ter cod. pen. — impone che venga sottratto al condannato il profitto del reato o, se non è possibile individuarlo direttamente, una somma di denaro o beni di pari valore. L’importo coincide con quello della riparazione pecuniaria; il risarcimento del danno d’immagine — previsto dall’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 78/2009 — obbliga il pubblico agente condannato a corrispondere alla stessa amministrazione una somma pari al doppio dell’importo della tangente o del vantaggio illecito; la pena detentiva principale, quella detentiva accessoria, l’eventuale danno erariale accertato dalla Corte dei Conti, i danni ulteriori riconosciuti a parti civili, e le perdite patrimoniali conseguenti a sanzioni disciplinari completano il quadro sanzionatorio complessivo.
In primo luogo, la Corte Costituzionale ha affrontato la questione della qualificazione giuridica della riparazione pecuniaria.
Non è una misura risarcitoria o restitutoria nei confronti della pubblica amministrazione danneggiata: produce effetti ultracompensativi, che vanno ben al di là del ristoro del danno effettivamente subito. La Corte rileva che questo eccesso vale anche con riferimento alle voci di danno non patrimoniale, incluso il danno all’immagine — voci che trovano già una loro compensazione nelle altre misure concorrenti.
Non è nemmeno una misura ripristinatoria dello status quo ante rispetto all’autore del reato: questa funzione è già assicurata dalla concorrente applicazione della confisca, oppure dalle restituzioni e dal risarcimento spontaneamente corrisposto all’amministrazione.
Invero, la “riparazione pecuniaria” prevista dall’art. 322-quater c.p. non ha, in realtà, la sostanza di un risarcimento alla pubblica amministrazione danneggiata. L’obbligo di versare la somma si aggiunge, infatti, all’integrale risarcimento eventualmente riconosciuto all’amministrazione costituitasi parte civile nello stesso giudizio penale, oltre che al danno erariale (comprensivo del “danno all’immagine”) quantificato dalla giurisdizione contabile a carico del pubblico agente autore del reato.
Inoltre, la riparazione pecuniaria si cumula alla confisca obbligatoria del prezzo o del profitto del reato, raddoppiandone così l’importo a carico del condannato.
Dunque, la sanzione all’esame eccede quanto dovuto dal reo all’amministrazione danneggiata a titolo di risarcimento e restituzioni, e produce nei suoi confronti effetti che vanno al di là del ripristino della sua situazione patrimoniale anteriore al reato, già assicurata dalla confisca.
Da tali premesse consegue la sua natura di misura a carattere punitivo.
La Corte di cassazione ne ha affermato la natura di «sanzione civile accessoria [...] che si aggiunge alla pena irrogata». Si tratterebbe, più nel dettaglio, di «una forma di riparazione coattiva, di tipo non risarcitorio [...] la cui quantificazione non è rimessa all’apprezzamento del giudice, né è commisurata ai pregiudizi complessivamente subiti dall’amministrazione di appartenenza, ma forfettariamente calibrata sui proventi materiali indebitamente ricevuti».
La legittimità costituzionale di ogni misura punitiva dipende dalla sua proporzione rispetto al reato.
Il giudice delle leggi ha sottolineato in proposito che questa sanzione, proprio perché destinata a cumularsi con tutte le voci risarcitorie e con la confisca, è in grado di produrre effetti assai gravosi per il condannato. In particolare, se quest’ultimo è un pubblico agente, dovrà versare allo Stato e all’amministrazione pubblica danneggiata un importo pari almeno al quadruplo del vantaggio ricavato dal reato: --a) una prima volta a titolo di confisca; --b) una seconda a titolo di riparazione pecuniaria; --c) due volte ancora a titolo di danno all’immagine, che la legge presume pari al doppio di quella somma.
Pur nella consapevolezza della gravità dei reati contro la pubblica amministrazione, la Corte ha ritenuto che un meccanismo sanzionatorio così configurato non sia conforme ad almeno due corollari del principio di proporzionalità della pena.
Da un lato, l’assenza di ogni potere discrezionale del giudice nel determinare l’ammontare della somma dovuta è incompatibile con la necessità che ogni sanzione punitiva sia calibrata dal giudice tenendo conto della concreta gravità oggettiva dell’illecito, del grado di colpevolezza del suo autore e dell’entità del suo contributo nel caso di concorso di più persone.
Dall’altro lato, il meccanismo di quantificazione automatico stabilito dalla norma è incompatibile con l’esigenza che ogni sanzione pecuniaria tenga conto delle condizioni economiche e patrimoniali del reo al momento della condanna, in modo da assicurare un impatto soggettivamente eguale della sanzione su persone che abbiano disponibilità economiche differenti e da far sì, comunque, che il condannato abbia la possibilità concreta di far fronte al pagamento.
Ciò tanto più rispetto a una sanzione come questa, al cui pagamento è subordinata la stessa possibilità del reo di fruire della sospensione condizionale della pena detentiva.
Tuttavia, la Consulta non afferma che ciascuna di queste misure sia di per sé sproporzionata: afferma che il loro cumulo produce un effetto sanzionatorio complessivo che eccede la misura necessaria e proporzionata rispetto agli obiettivi legittimamente perseguiti dall’ordinamento — anche considerando la gravità dei reati contro la pubblica amministrazione e la giusta esigenza di contrasto alla corruzione.

Osservazioni

L’art. 322 quater c.p. disciplina l’istituto della riparazione pecuniaria. La disposizione, introdotta con la l. 27 maggio 2015, n. 69, prevede che «con la sentenza di condanna per i reati previsti dagli articoli 314, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321 e 322-bis, è sempre ordinato il pagamento di una somma equivalente al prezzo o al profitto del reato a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell’amministrazione lesa dalla condotta del pubblico ufficiale o dell’incaricato di un pubblico servizio, restando impregiudicato il diritto al risarcimento del danno», ed introduce quindi un istituto peculiare, di difficile inquadramento sistematico ed innovativo rispetto alle tradizionali categorie sanzionatorie in materia penale, che riflette la tendenza più recente del legislatore italiano ad aggravare, spesso in modo disorganico, il trattamento dei reati contro la pubblica amministrazione.
La categoria delle “riparazioni pecuniarie”, invero, ha vissuto un’articolata evoluzione nell’ordinamento italiano. Il termine è emerso per la prima volta all’interno del codice penale Zanardelli, il quale all’art. 38 aveva introdotto «oltre alle restituzioni e al risarcimento dei danni» e a prescindere dalla causazione di un danno, la possibilità di condannare il responsabile di un delitto contro l’onore al pagamento di una «somma determinata a titolo di riparazione». Si trattava evidentemente di una sanzione accessoria, specificamente volta ad una maggiore efficacia della risposta penale a tutela dell’onore idonea, nell’ordinamento del tempo limitato nel riconoscimento del danno extracontrattuale risarcibile, a consentire comunque una compensazione per l’offeso anche in assenza dei requisiti ex art. 2043 c.c.
Già al tempo era discusso peraltro l’inquadramento sistematico dell’istituto, essendo dubbia la sua qualificabilità come forma di compensazione dei danni morali o come sanzione privata.
Simili dubbi si sono protratti anche a seguito della sua espunzione dall’ordinamento con l’introduzione del codice Rocco, il quale continua a parlare di “riparazione” con riferimento a sanzioni accessorie specifiche: la pubblicazione della sentenza ex art. 186 c.p., che sembra avere la sola funzione satisfattiva del danno morale; la pena pecuniaria introdotta successivamente dall’art. 12 della l. 8 febbraio 1948, n. 47, per il reato di diffamazione a mezzo stampa, la quale sembra riprodurre il nesso tra riparazione e offese all’onore. Ma non mancano neanche riferimenti al concetto di riparazione come circostanza attenuante o come causa estintiva del reato, a testimonianza dell’ampio e confuso insieme di significati e funzioni che nel tempo sono stati veicolati attraverso questo termine.
Già prima dell’arresto in commento, dottrina e giurisprudenza hanno ritenuto che sussistessero vari indici a sostegno di una caratterizzazione della misura come punitivo-deterrente, invece che compensativa, e della sua diversità rispetto ad altre forme di riparazione contemplate dall’ordinamento: la natura pubblica degli interessi dei reati richiamati dalla disposizione; la sua natura obbligatoria; la predeterminazione della sua misura da parte della legge, a prescindere dalla gravità dell’offesa o dal disvalore del fatto, diversamente ad esempio dalla riparazione prevista per la diffamazione a mezzo stampa; la terminologia utilizzata – «pagamento» –, diversa rispetto a quella impiegata per la confisca del prezzo o del profitto del reato ex art. 322 ter c.p., che pure, come detto, viene comunque ritenuta avere carattere afflittivo e sanzionatorio (Cass. pen. n. 8959/2023; Cass.  n. 18098/2020).
Invero, Cass. n. 27422/2025 ha ritenuto che l’istituto di cui all’art. 322-quater c.p. può essere interpretato come «sanzione civile accessoria avente connotazione punitiva» e «forma di riparazione coattiva, di tipo non risarcitorio [...], non affidata all’iniziativa volontaria del reo e neppure subordinata ad un’espressa richiesta della persona offesa», il cui ammontare non è rimesso alla valutazione del giudice ma è necessariamente equivalente alle utilità indebitamente ottenute con il reato. Si tratterebbe dunque di una sanzione accessoria rispetto alla pena principale e riconducibile alla materia penale, con conseguente sottoposizione a principi penalistici quali quello di irretroattività.
La sentenza annotata ritiene fondate le censure della ricorrente, ed accoglie così la tesi secondo la quale non può essere dovuta la corresponsione al contempo della riparazione pecuniaria e del risarcimento, e dunque – ecco la massima – va esclusa la condanna alla riparazione quando l’imputato abbia medio tempore restituito il prezzo o il profitto del reato. Per giungere a questa soluzione, i giudici di legittimità muovono dalla necessità di operare un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione, che pure espressamente stabilisce che la riparazione pecuniaria non pregiudica di per sé la condanna al risarcimento del danno delle parti civili costituite.
La Cassazione risolve il problema dell’inquadramento della riparazione pecuniaria affermando che anche al caso di specie può essere applicato lo stesso principio di diritto elaborato dalla giurisprudenza sui rapporti tra confisca e risarcimento: la determinazione del quantum del profitto ottenuto dal reo dev’essere operata secondo un criterio di attualità e con riferimento al momento in cui la misura è irrogata, e se alla pronuncia della sentenza il reo non dispone più di alcuna utilità illecita non è più dovuta alcuna somma. La misura quantitativa, dunque, dev’essere calcolata al netto delle restituzioni o del risarcimento eventualmente già corrisposti, essendo il parametro della riparazione pecuniaria come della confisca l’accrescimento patrimoniale effettivamente conseguito dal reo e dovendosi riconoscere in caso contrario «un insanabile e irragionevole contrasto con il divieto di ingiustificato arricchimento».
L’unico ostacolo ad una simile soluzione è il dettato normativo dell’art. 322 quater c.p., il quale afferma chiaramente che la riparazione pecuniaria dev’essere «sempre» corrisposta e non pregiudica il diritto al risarcimento del danno. La Corte non manca di affrontare anche questo evidente nodo, ritenendo di poterlo sciogliere attraverso una lettura che si sforza di conservare un significato alla lettera della legge. La clausola troverebbe applicazione, infatti, nei soli casi – diversi da quello di specie – in cui le restituzioni o il risarcimento abbiano avuto ad oggetto una parte soltanto del profitto del reato, e dunque residui la possibilità di condannare il reo al pagamento ex art. 322 quater c.p. nei limiti di quanto non ancora corrisposto.
La natura sanzionatoria della riparazione pecuniaria ha quale conseguenza che la cumulativa applicazione rispetto alla confisca, trattandosi di misure aventi medesimo oggetto ed analoga finalità afflittiva, comporta una violazione del principio del ne bis in idem sostanziale.
Pertanto, l’art. 322-quater contrasta con il principio di proporzionalità perché, aggiungendosi ad un corredo di sanzioni penali particolarmente afflittive rende il trattamento sanzionatorio, nel suo complesso, manifestamente eccessivo, nella misura in cui contempla una duplicazione di misure “afflittive” che, sia pur diversamente qualificate (in termini di confisca e di riparazione pecuniaria), vanno ad aggredire due volte il medesimo aspetto patrimoniale conseguente alla commissione del reato.
La “riparazione pecuniaria”, accentrando su di sé finalità confiscatorie e risarcitorie, esaspera i rapporti – già complessi – intercorrenti fra il risarcimento del danno e la confisca.

Riferimenti

C. Benussi, “Riparazione pecuniaria”: una riscoperta o la metamorfosi di un remoto istituto?, in C.E. Paliero, F. Viganò, F. Basile, G.L. Gatta (a cura di), La pena, ancora: fra attualità e tradizione. Studi in onore di Emilio Dolcini, vol. II, Giuffrè, Milano, 2018, 743 e 749;

F. Ferri, La Cassazione sui rapporti tra riparazione pecuniaria ex art. 322 quater c.p. e risarcimento del danno. Una interpretatio abrogans, in attesa della Corte costituzionale?, in www.sistemapenale.it;

C. S. Thun Hohenstein Welsperg, Riparazione pecuniaria: la Cassazione solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 322-quater c.p., in www.sistemapenale.it;