Alla Consulta l’impossibilità di sanare nel processo amministrativo la procura alle liti ed i vizi della legitimatio ad processum

Massima

È rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 40, comma 1, lett. g) c.p.a., così come interpretato dal diritto vivente, nella parte in cui non ammette la possibilità di sanare la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che determini la nullità della procura, per contrasto con gli articoli 3, 24, 76, 111, 113 e 117, comma 1 della Costituzione – quest’ultimo in correlazione all’art. 6 Convenzione EDU.

Il caso

Procura alle liti rilasciata dal Presidente di un’associazione senza previa delibera del consiglio direttivo.

Avvalendosi della translatio iudicii, un’associazione culturale ha trasporto dinnanzi al Tar Milano il giudizio di impugnazione di un’ordinanza di sgombero e di un provvedimento di decadenza dalla concessione dei locali emessi dal Comune di Como.

Quest’ultimo ha sollevato una serie di questioni pregiudiziali, tra cui quella di inammissibilità del ricorso per difetto di rappresentanza e di ius postulandi in capo al difensore dell’associazione, essendo stata la procura alle liti rilasciata dal Presidente/rappresentante legale dell’associazione senza la previa delibera del consiglio direttivo – espressamente richiesta dallo statuto per la proposizione di azione giudiziarie.

In risposta all’eccezione, la ricorrente ha depositato la delibera – sopraggiunta soltanto in corso di causa – con cui il direttivo ha autorizzato il Presidente ad agire in giudizio, con finalità anche di ratifica dell’operato posto in essere fino a quel momento.

La questione

Applicabilità dell’art. 182, comma 2 c.p.c. al processo amministrativo.

Rammentando che l’ordine di esame delle questioni pregiudiziali di rito non rientra nella disponibilità delle parti, dopo aver condiviso le argomentazioni svolte dal Tribunale ordinario in merito alla sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla res controversa, il Tar ha affrontato prioritariamente l’eccezione afferente alla nullità della procura alle liti.

Nel caso di specie, i giudici hanno appurato che effettivamente in base allo statuto fosse necessaria l’autorizzazione al Presidente dell’associazione ad agire in giudizio da parte del direttivo: nel caso di specie, tuttavia, detta autorizzazione non era antecedente o coeva alla procura alle liti rilasciata dal Presidente al difensore, essendo la delibera depositata in corso di giudizio stata rilasciata solo svariati mesi dopo la proposizione dell’azione giudiziaria.

Nel processo civile l’art. 182, comma 2 c.p.c., nella attuale versione risultante dalla riforma cd. Cartabia del 2022, affianca espressamente alla mancanza della procura il vizio di sua nullità derivante dal difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione a stare in giudizio, stabilendone la sanabilità ex tunc entro un termine perentorio assegnato dal giudice, mediante il rilascio ex novo della procura o la sua rinnovazione.

Quanto al processo amministrativo, il diritto vivente formatosi sull’art. 40, comma 1, lettera g) c.p.a. esclude l’applicabilità della suddetta norma: la specifica indicazione in ricorso della procura speciale implicherebbe, necessariamente, che la stessa debba preesistere all’elaborazione dell’atto o, comunque, collocarsi nel medesimo contesto temporale.

Nell’esercizio del potere nomofilattico che le è proprio, con la sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito in proposito che “la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel codice del processo amministrativo è completa o non contiene alcuna lacuna da colmare mediante l’applicazione del codice di procedura civile” e “la previsione di cui all’art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo”.

De iure condito, pertanto, l’autorizzazione infine rilasciata dal direttivo dell’associazione non potrebbe avere nel caso concreto alcuna rilevanza sanante, in quanto postuma alla proposizione dell’azione giudiziaria.

Le soluzioni giuridiche

L’incidente di costituzionalità quale alternativa all’inammissibilità del ricorso.

Il Tar dubita della legittimità costituzionale dell’art. 40, comma 1, lettera g) c.p.a.., come interpretato dal diritto vivente sopra compendiato, nella parte in cui non ammette la possibilità di sanare la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che abbia determinato la nullità della procura: a suo dire tale soluzione si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 24, 76, 111, 113 e 117, comma 1 della Costituzione.

Il collegio ha argomentato il profilo della rilevanza sul rilievo che, aderendo al diritto vivente che esclude la sanabilità del vizio della procura, il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile: tuttavia, laddove la questione di legittimità sollevata fosse ritenuta fondata, potrebbe essere vagliato l’effetto sanante dell’autorizzazione postuma al Presidente ad agire in giudizio da parte del direttivo – con espressa ratifica dell’operato già posto in essere.

Una possibile lettura costituzionalmente orientata di segno opposto risulterebbe preclusa dall’univoco orientamento giurisprudenziale formatosi successivamente all’Adunanza Plenaria 11/2025 in merito alla non applicabilità della norma di cui all’art. 182, comma 2, c.p.c. al processo amministrativo.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice rimettente ritiene che l’interpretazione della norma fatta propria dal diritto vivente violerebbe:

- l’art. 76 Cost., perché la Legge delega 69/2009 per la redazione del c.p.a. aveva quale criterio direttivo il coordinamento del processo amministrativo alle norme del codice di procedura civile ritenute principi generali ed assicurare l’effettività della tutela; la stessa delega aveva sostituito il comma 2 dell’art. 182 c.p.c. consentendo la sanabilità della procura nulla e ha disciplinato l’istituto della translatio iudicii; proprio con riferimento a quest’ultimo, l’interpretazione normativa vivente determinerebbe un’irragionevole incomunicabilità tra giudice ordinario ed amministrativo, poiché i vizi sanabili davanti al primo comporterebbero, invece, l’inammissibilità del ricorso per il secondo;

- gli artt. 3, 24, 111, 113 Cost. e 117, comma 1 in relazione all’art. 6 Convenzione EDU, determinando un’irrazionale compressione del diritto di azione e dell’esigenza di preservare gli effetti sostanziali e processuali di un ricorso tempestivamente notificato e depositato; escludere la sanatoria della procura oblitererebbe che le forme degli atti non sarebbero fini a se stesse e finirebbe per conferire rilievo ad un mero formalismo, non giustificato da effettive garanzie difensive o da interessi prevalenti di altra natura - che nel processo amministrativo sarebbero già soddisfatti dalla previsione del termine decadenziale.

In tali termini, pertanto, il Tar ha rimesso alla Corte Costituzionale di scrutinare la legittimità costituzionale dell’art. 40, comma 1, lettera g) c.p.a. nella formulazione fatta propria dal diritto vivente.

Osservazioni

Le peculiarità del rito amministrativo e l’opportunità di un chiarimento della Corte Costituzionale

Le questioni sollevate dal giudice remittente intercettano una tensione sistemica tra il rigore formale del processo amministrativo e le esigenze di effettività della tutela giurisdizionale, affermate sia dalla Costituzione sia dal c.p.a., specialmente considerando le ipotesi – esemplificativamente elencate nell’ordinanza – in cui l’urgenza di agire in giudizio per ottenere la sospensione degli effetti di un provvedimento immediatamente lesivo non consenta di acquisire i presupposti fondanti la legittimazione processuale prima del decorso del termine decadenziale.

L’interpretazione dell’art. 40, comma 1, lettera g) c.p.a. fatta propria dal diritto vivente – ossia l’insanabilità tout court di carenze attinenti tanto allo ius postulandi, quanto alla legittimazione processuale – pare, effettivamente, poter essere in molti casi foriera di esiti sproporzionati rispetto allo scopo della norma (garantire la difesa tecnica per la parte), determinando la perdita definitiva di tutela giurisdizionale e, dunque, una compressione significativa del diritto di azione.

Cionondimeno, non possono essere trascurate le peculiarità del processo amministrativo rispetto a quello civile, ossia la previsione di un termine decadenziale per agire in giudizio, stabilito al fine di soddisfare la più accentuata esigenza di certezza dei rapporti giuridici di cui sia parte un’Amministrazione e che veda coinvolti interessi pubblici: in tale contesto, invero, l’esclusione della possibilità di sanare i vizi da cui sia affetta la procura alle liti potrebbe non essere ridotta a presidio di un mero formalismo, bensì garanzia di serietà e stabilità degli effetti degli atti amministrativi, che non potrebbero essere messi in discussione in assenza di una tempestiva spendita del potere rappresentativo.

Nel caso di specie la “possibilità di un recupero” riferita dalla Corte Costituzionale nella pronuncia 148/2021 alla rinnovazione della notifica del ricorso - da disporre a prescindere dal fatto che l’esito negativo sia o meno dipeso da causa imputabile al notificante – non pare suscettibile di automatica traslazione alla questione afferente alla nullità della procura: la notifica, infatti, non integra un elemento costitutivo dell’atto che ne forma oggetto, assolvendo solamente ad una funzione, strumentale e servente, di conoscenza legale e di instaurazione del contraddittorio, mentre la legittimazione processuale è un presupposto processuale, che si pone quale prerequisito dell’azione, sicché è ragionevole un approccio più rigoroso circa l’originaria sussistenza.

De iure condendo, pur sussistendo ragioni per escludere una totale equiparazione della disciplina civilistica al processo amministrativo, una soluzione intermedia e rispettosa della effettività del diritto di azione potrebbe fondarsi sulla distinzione tra situazioni di colpevole trascuratezza del ricorrente - quale il difetto di una procura validamente rilasciata dal soggetto dotato della capacità processuale - e ipotesi in cui la nullità derivi dalla oggettiva difficoltà di procurarsi le relative autorizzazioni necessarie per il valido conferimento della procura.