L’obbligo di segnalazione degli enti pubblici qualificati

Premessa

Il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (d’ora in avanti, anche “Codice della crisi”, “Codice” o “c.c.i.i.”) ha segnato un momento di profonda innovazione per il diritto concorsuale italiano, aprendo la strada ad un approccio che, in linea con l’ordinamento europeo, s’impernia su quadri di prevenzione e di tempestiva individuazione della crisi.

È stata promossa, in primo luogo, una condotta più consapevole e responsabile da parte degli imprenditori, attraverso l’introduzione di strumenti che fungono da vere e proprie norme di comportamento. Al centro di questo “codice di condotta dell’imprenditore” si colloca l’art. 2086, comma secondo, c.c., che impone all’imprenditore di adottare assetti organizzativi, amministrativi e contabili adeguati alla natura e alle dimensioni dell’impresa, anche in funzione della rilevazione tempestiva della crisi e della perdita della continuità aziendale, nonché di attivarsi senza indugio per l’adozione e l’attuazione di uno degli strumenti previsti dall’ordinamento per il superamento della crisi e la prosecuzione della continuità aziendale (cfr. P. Bastia, Le segnalazioni dei creditori pubblici qualificati nel sistema informativo aziendale, 8 luglio 2024).

In secondo luogo, il Codice della crisi ha introdotto meccanismi atti al rilevamento tempestivo dei segnali di crisi. A tale riguardo, si evidenzia, infatti, che prima della riforma del 2019 era stata riscontrata una diffusa incapacità delle imprese italiane di avviare autonomamente processi di ristrutturazione preventiva. Questa situazione aveva destato preoccupazione anche a livello europeo, tanto che tra i principali obbiettivi della raccomandazione n. 2014/135/UE vi era quello di «consentire alle imprese sane in difficoltà finanziaria di ristrutturarsi in una fase precoce, per evitare l’insolvenza e proseguire l’attività». Obiettivo, questo, di primario interesse, poiché la tempestività dell’intervento è determinante rispetto alle possibilità di risanamento dell’impresa. In altri termini, quanto prima l’imprenditore riconosce i segnali di crisi e adotta uno degli strumenti previsti dal codice di rito, tanto maggiori sono le possibilità di salvaguardare il valore dell’impresa e la migliore soddisfazione dei creditori.

Allo stesso modo la direttiva UE n. 2019/1023 (c.d. “Direttiva Insolvency”) ha prescritto agli Stati membri l’adozione di uno o più strumenti di allerta precoce chiari e trasparenti, in grado di individuare situazioni che potrebbero comportare la probabilità di insolvenza e di segnalare al debitore la necessità di agire senza indugio.

Con il Codice della crisi, pertanto, il legislatore ha recepito, anche mediante i decreti correttivi, il richiamato quadro economico - normativo europeo, e ha introdotto i cosiddetti strumenti di allerta e di segnalazione precoce, che assumono un ruolo strategico e centrale per la rilevazione tempestiva della crisi nell’ordinamento italiano. Come chiarito dalla Relazione Illustrativa, «Con le misure di allerta, si mira a creare un luogo d’incontro tra le contrapposte, ma non necessariamente divergenti, esigenze, del debitore e dei suoi creditori, secondo una logica di mediazione e composizione, non improvvisata e solitaria, bensì assistita da organismi professionalmente dedicati alla ricerca di una soluzione negoziata, con tutti i riflessi positivi che ne possono indirettamente derivare, anche in termini deflattivi del contenzioso civile e commerciale».

Tali meccanismi sono oggi previsti dall’art. 25-octies c.c.i.i., che impone agli organi di controllo societario e al soggetto incaricato della revisione legale di segnalare per iscritto all’organo amministrativo la sussistenza dei presupposti della crisi o dell’insolvenza; dall’art. 25-novies c.c.i.i., che prevede a carico degli Enti pubblici qualificati specifici obblighi di segnalazione; e dall’art. 25-decies c.c.i.i., che prescrive alle banche e agli altri intermediari finanziari di cui all’art. 106 TUB di comunicare agli organi societari del cliente le variazioni in senso peggiorativo, le sospensioni o le revoche di affidamenti.

L’obbligo di segnalazione degli Enti pubblici qualificati

Merita particolare approfondimento l’obbligo di segnalazione degli Enti pubblici qualificati di cui all’art. 25-novies c.c.i.i., che attribuisce a soggetti istituzionali una funzione di monitoraggio privilegiato dello stato di salute finanziaria delle imprese. La ratio di tale previsione risiede nella posizione informativa di vantaggio di questi Enti, i quali hanno accesso diretto e costante ai dati relativi ai versamenti fiscali, contributivi e assicurativi. Essi sono in grado di cogliere con tempestività segnali sintomatici di difficoltà economico-finanziaria e di attivare un flusso informativo verso l’imprenditore e gli organi di controllo. In tal senso, gli Enti pubblici qualificati operano come vere e proprie “sentinelle” della crisi (cfr. S. Pacchi, S. Ambrosini, Diritto della crisi e dell’insolvenza, 2025, 135; F. Sudiero, Comm. Irrera, Cerrato, 318).

Questo sistema rappresenta una forma di allerta di “secondo livello”, destinata ad intervenire laddove gli assetti organizzativi adottati dall’imprenditore risultino inadeguati ovvero nei casi in cui l’imprenditore stesso ometta di attivarsi spontaneamente. Tale norma, pertanto, si pone in una logica di sussidiarietà rispetto all’art. 2086, comma 2, c.c.i.i., volendo affiancare l’operatività dei meccanismi interni adottati dal debitore, quali sistemi di allerta c.d. esterni.

L’art. 25-novies c.c.i.i. è stato introdotto per la prima volta con il decreto correttivo al Codice della crisi, d.lgs. 17 giugno 2022, n. 83, ed è stato successivamente modificato dal d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2022, n. 122.

Nella prima stesura del Codice, mai entrata in vigore, i sistemi di allerta esterni trovavano la propria fonte normativa nell’art. 15 c.c.i.i., il quale stabiliva che l’Agenzia delle Entrate, l’INPS e l’Agenzia delle Entrate-Riscossione fossero tenute a notificare formalmente all’imprenditore una comunicazione relativa al superamento di specifiche soglie di indebitamento, differenziate per ciascun Ente pubblico qualificato, con l’avvertimento che, in caso di protratta inerzia, mancata regolarizzazione (inclusa la rateizzazione, ove possibile) o mancata attivazione spontanea della procedura di composizione negoziata della crisi entro 90 giorni dalla ricezione della comunicazione medesima, essi avrebbero provveduto a segnalare le irregolarità all’Organismo di Composizione della Crisi d’Impresa (cd. “OCRI”).

Con i decreti correttivi richiamati, il legislatore è intervenuto riscrivendo l’art. 15 c.c.i.i., ora interamente dedicato alla procedura di composizione negoziata della crisi d’impresa, e riformando al contempo la disciplina delle segnalazioni degli Enti pubblici qualificati mediante l’introduzione dell’art. 25-novies c.c.i.i. Tale disposizione ha apportato una necessaria modifica all’assetto previgente, includendo tra gli Enti pubblici qualificati tenuti all’obbligo di segnalazione anche l’INAIL.

Tra le novità introdotte, inoltre, si evidenzia, da un lato, la previsione di soglie di allerta inferiori rispetto a quelle originariamente stabilite dall’art. 15 c.c.i.i., e, dall’altro lato, l’eliminazione dell’obbligo di segnalazione all’OCRI. Modifica, questa, che assume particolare rilievo determinando il venir meno di un meccanismo sanzionatorio e coercitivo a carico del debitore che ometta di aderire allo strumento di risoluzione della crisi entro i termini indicati.

Elementi contenutistici dell’obbligo di segnalazione

Ai sensi dell’art. 25-novies c.c.i.i., sono Enti pubblici qualificati obbligati a segnalare all’imprenditore, ovvero, se esistente, all’organo di controllo, il superamento di soglie specificamente determinate:

• l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
• l’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL),
• l’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate-Riscossione.

La segnalazione consiste nell’invio di una comunicazione contenente un’informativa sul superamento delle soglie e l’invito a presentare l’istanza per la nomina di un esperto indipendente nell’ambito di una procedura di composizione negoziata della crisi d’impresa, come previsto dall’art. 17, comma 1, c.c.i.i.

Come già osservato, le soglie rilevanti ai fini dell’attivazione dei meccanismi di segnalazione risultano differenziate in relazione alla natura del soggetto creditore e alla tipologia di debito considerato. Il comma 1 della disposizione in commento fornisce una descrizione dettagliata e puntuale dei valori soglia relativi ai mancati pagamenti che, per ciascun Ente pubblico qualificato, determinano l’insorgere dell’obbligo di segnalazione.

Sebbene tali importi non siano particolarmente elevati, essi risultano congrui rispetto alla finalità di sollecitare l’imprenditore a riconoscere tempestivamente i segnali indicativi anche solo di un pericolo di crisi (cfr. P. Bastia, op. cit.).

Con riferimento all’INPS, assume rilievo il ritardo superiore a novanta giorni nel versamento dei contributi previdenziali, purché di ammontare maggiore, per le imprese che si avvalgono di lavoratori subordinati o parasubordinati, al 30% dei contributi dovuti nell’anno precedente e all’importo di 15.000 Euro; diversamente, per le imprese prive di tali figure lavorative, di ammontare maggiore all’importo di 5.000 Euro.

Analoga impostazione si rinviene con riguardo all’INAIL, per il quale rileva l’esistenza di un debito per premi assicurativi, scaduto da oltre novanta giorni e non versato, di importo superiore a 5.000 Euro.

Per quanto concerne, invece, l’Agenzia delle Entrate, la soglia è ancorata al mancato pagamento dell’imposta sul valore aggiunto risultante dalle comunicazioni delle liquidazioni periodiche: in tal caso, il debito deve essere superiore a 5.000 Euro e, al contempo, non inferiore al 10% del volume d’affari dichiarato nell’anno d’imposta precedente; in ogni caso, la segnalazione è comunque dovuta qualora l’esposizione debitoria superi i 20.000 Euro.

Infine, con riferimento all’Agenzia delle Entrate-Riscossione, il legislatore ha individuato soglie più elevate, parametrate alla forma giuridica dell’impresa. Rilevano, infatti, crediti affidati per la riscossione, autodichiarati o definitivamente accertati e scaduti da oltre novanta giorni che superino l’importo di 100.000 Euro per le imprese individuali, 200.000 Euro per le società di persone e 500.000 Euro per le altre società. In questo modo, grazie ad una differenziazione delle soglie di allerta che tiene conto della diversa natura e capacità economica dell’impresa, il meccanismo di segnalazione risulta proporzionato alle capacità organizzative dell’impresa debitrice e coerente con i sistemi di allerta interni.

Occorre evidenziare che, a seguito dell’abrogazione dell’art. 354 c.c.i.i., risulta oggi assente un meccanismo idoneo a garantire il tempestivo adeguamento delle soglie alle mutevoli esigenze del sistema economico (cfr. S. Pacchi, S. Ambrosini, op. cit., 136).

L’obbligo di segnalazione prevede, altresì, tempistiche diverse a seconda del creditore pubblico qualificato coinvolto.

Per l’INPS, l’INAIL e per l’AdE-R, il termine è fissato in sessanta giorni dal superamento delle soglie previste.

Per quanto riguarda l’Agenzia delle Entrate, invece, la segnalazione deve avvenire contestualmente alla comunicazione di irregolarità prevista dall’art. 54-bis del d.P.R. n. 633/1972, e comunque entro un termine massimo di 150 giorni dal termine di presentazione delle comunicazioni delle liquidazioni periodiche previste dall’art. 21-bis, comma 1, d.l. 78/2010. Tuttavia, autorevole dottrina (cfr. M. Bana, Nuove soglie per l’allerta fiscale, Il Fisco 36, 2022, 3452) ha ravvisato talune criticità legate al termine massimo di 150 giorni decorrenti dal momento in cui l’imprenditore avrebbe dovuto presentare le comunicazioni delle liquidazioni periodiche IVA e non da quando l’Ente acquisisce effettivamente a conoscenza del debito: tale impostazione genera incertezze applicative nelle ipotesi in cui l’imprenditore non provveda alla trasmissione delle comunicazioni e l’impresa sia priva di un organo di controllo. In tale evenienza, le irregolarità potrebbero, infatti, rimanere latenti per molto tempo, risultando difficoltosa la concreta emersione di segnali di crisi.

In ultima analisi, si osserva che l’art. 25-novies c.c.i.i. non prevede alcuna sanzione a carico né dell’imprenditore, che ometta di attivarsi tempestivamente a seguito della segnalazione, né degli Enti pubblici qualificati in caso di inadempimento del relativo obbligo.

Come già osservato, infatti, l’art. 25-novies c.c.i.i., a differenza di quanto in origine previsto all’art. 15 c.c.i.i., non contempla alcun meccanismo coercitivo nei confronti dell’imprenditore. Il legislatore, escludendo il coinvolgimento dell’OCRI, ha conferito così alla segnalazione un carattere di peculiare riservatezza.

Parallelamente, è stato eliminato ogni riferimento a meccanismi sanzionatori nei confronti degli Enti che omettano le segnalazioni. Nella formulazione originaria dell’art. 15 c.c.i.i., mai entrata in vigore, l’inosservanza dell’obbligo di tempestiva segnalazione comportava conseguenze rilevanti, determinando per l’INPS e per l’Agenzia delle Entrate la perdita del privilegio in ipotesi di successiva liquidazione giudiziale della debitrice e per l’Agenzia delle Entrate-Riscossione l’inopponibilità del credito per spese e oneri di riscossione.

I meccanismi sanzionatori in origine previsti erano chiaramente volti a incentivare l’emersione tempestiva delle situazioni di crisi, anche al fine di prevenire possibili profili di responsabilità per danno erariale.

Nell’attuale assetto normativo, invece, l’obbligo di segnalazione risulta sensibilmente depotenziato, in assenza di un efficace apparato coercitivo-sanzionatorio.

Ciononostante, si è ipotizzato che l’omessa o la ritardata segnalazione da parte dell’Ente pubblico qualificato possa comunque dar luogo, da un lato, ad una responsabilità per la perdita del credito erariale vantato e, dall’altro lato, ad una responsabilità civilistica per l’eventuale aggravamento del dissesto (cfr. F. Sudiero, op. cit., 324).

Responsabilità dell’imprenditore/debitore rimasto inerte

I destinatari della segnalazione operata dagli Enti pubblici qualificati sono unicamente gli organi di gestione e quelli di controllo sociale.

L’organo di controllo, ricevuta la segnalazione da parte dell’Ente pubblico qualificato, non è, tuttavia, obbligato alla condivisione con il consiglio di amministrazione: ai sensi dell’art. 25-novies c.c.i.i. esso sarà tenuto a valutare se gli inadempimenti rilevati siano indice di un effettivo squilibrio economico patrimoniale o finanziario della società.

Qualora emergano profili di criticità, l’organo di controllo è tenuto a segnalare agli amministratori la sussistenza di una situazione di squilibrio economico-finanziario, invitandoli a fornire adeguate informazioni in merito alle iniziative intraprese, o da intraprendere, al fine di fronteggiare tale condizione. Ne consegue che l’organo di controllo ha, altresì, il dovere di valutare l’adeguatezza delle misure proposte dagli amministratori e, laddove risultino inidonee, di sollecitare l’adozione di strumenti di regolazione della crisi, quali, in particolare, il ricorso alla composizione negoziata ovvero ad altre procedure previste dal Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza.

Sul punto, giova ricordare che i commi terzo e quarto dell’art. 3 c.c.i.i. individuano quale obiettivo primario dell’imprenditore quello di intercettare e far fronte agli «squilibri di carattere patrimoniale o economico-finanziario», garantendo al contempo la sostenibilità dell’indebitamento e la continuità aziendale. Ciò in quanto l’inerzia dell’organo gestorio, a fronte di tali segnali di crisi, può determinare un danno al patrimonio sociale, suscettibile di concretizzarsi nella riduzione della capacità reddituale, un’interruzione della continuità aziendale e, più in generale, nella perdita di valore dell’impresa.

In particolare, l’omessa adozione di interventi adeguati integra una violazione degli artt. 2086 e 2392 c.c., con conseguente responsabilità degli amministratori. In tale ipotesi, l’organo di controllo si potrà attivare mediante gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento. In ipotesi residuali, inoltre, la protratta inerzia dell’organo amministrativo, specie se accompagnata da condotte gravemente imprudenti o negligenti, può altresì assumere rilievo sul piano penale, potendo integrare gli estremi della bancarotta ex artt. 323 e ss. c.c.i.i.

Conclusione e rilievi critici

Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, emerge il ruolo centrale dei meccanismi di allerta c.d. “esterni”, operanti mediante l’attività svolta dagli Enti pubblici qualificati per la tempestiva emersione dei segnali di crisi e la sollecitazione di adeguate misure correttive all’impresa. A tale riguardo, la dottrina ha osservato che «La segnalazione dovrebbe essere interpretata non come un semplice avviso di inadempimento, ma piuttosto come un’opportunità strategica per instaurare un dialogo costruttivo con il cliente e per attivare tempestivamente gli strumenti di risanamento predisposti dal Codice» (cfr. A. Donatello, Obbligo di segnalazione dei creditori qualificati, Guida completa, 13 gennaio 2026).

Tuttavia, non può non rilevarsi come la mancata inclusione del revisore legale dei conti tra i soggetti destinatari delle segnalazioni abbia lasciato spazio ad alcuni interrogativi.

Il revisore è, invero, investito di soli obblighi di segnalazione c.d. “interna” di cui all’art. 25-octies c.c.i.i.. Sicché si è fatto ricorso, nella prassi, al principio di collaborazione sancito dall’art. 2409-septies c.c., in forza del quale si permetterebbe al revisore legale di conoscere eventuali diseconomie emerse rispetto alla continuità dell’impresa.

Altro elemento che ha destato non poche perplessità nella prassi è stata la scelta del legislatore di non richiamare l’art. 25-novies c.c.i.i. all’interno dell’art. 25-quater, comma 5, c.c.i.i., con conseguente impossibilità di applicare il primo anche alle c.d. imprese minori.

Inoltre, la Circolare INAIL n. 28 del 16 giugno 2023 ha ristretto ulteriormente l’ambito soggettivo di applicazione della norma in commento riservando la segnalazione esclusivamente agli imprenditori iscritti nel Registro delle Imprese ex artt. 2082 c.c. e 2195 c.c. Sicché per i soggetti non iscritti nel Registro delle Imprese, l’allerta potrà materialmente scattare solo ad opera dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione, e solo a condizione che il debito sia stato iscritto a ruolo. Questa frammentazione comporta un inevitabile ritardo nell’emersione della crisi e crea una disparità di trattamento tra imprenditori individuali e società.

Da ultimo, si segnala che le soglie quantitative relative alla corretta segnalazione ad opera dell’Agenzia delle Entrate creano una zona d’ombra di incertezza specialmente per i debiti compresi tra Euro 5.000 ed Euro 20.000. In questo intervallo, la segnalazione dipende dal rapporto tra il debito e il volume d’affari dell’anno precedente. Tale complessità richiede ai professionisti una valutazione attenta e consapevole (cfr. A. Donatello, Obbligo di segnalazione dei creditori qualificati, Guida completa, 13 gennaio 2026).

In conclusione, l’art. 25-novies c.c.i.i. rappresenta un’importante innovazione per il diritto concorsuale italiano, mirata a coinvolgere gli Enti pubblici qualificati nel sistema di allerta precoce della crisi aziendale, sebbene, sotto certi aspetti, la normativa in commento risulti ancora aperta a dubbi interpretativi (cfr. F. Lamanna, Il codice della crisi e dell’insolvenza dopo il secondo correttivo, 2022, 256).