Diritto dei “migranti” al gratuito patrocinio: lo si vuol davvero ridimensionare o no?

Gratuità del patrocinio per gli stranieri extracomunitari e lacune del sistema attuale

Tra le disposizioni in materia di immigrazione contenute nel d.l. n. 23/2026 (c.d. “sicurezza bis”) convertito con modificazioni nella legge n. 54/2026, la maggiore attenzione è stata suscitata da quella – poi oggetto di modifica in sede di conversione, a seguito delle polemiche cui aveva dato luogo – con la quale veniva creato un incentivo economico a favore dei difensori adoperatisi per il rimpatrio volontario di stranieri irregolarmente presenti in Italia. Scarso risalto è stato, invece, dato ad un’altra norma, non meno importante, almeno nella misura in cui appare rivelatrice, insieme a quella di cui si è detto, della intenzione del Governo di combattere in modo più efficace il fenomeno dell’immigrazione irregolare. Si tratta della norma contenuta nel comma 3 dell’art. 29, con la quale è stato abrogato l’art. 142 del Testo unico sulle spese di giustizia emanato con DPR n. 115/2002, in cui era prevista l’assistenza legale gratuita a favore degli stranieri extracomunitari nei processi avverso i provvedimenti di espulsione amministrativa adottati ai sensi dell’art.13 del decreto legislativo n. 286/1998. Va subito detto che, riguardando la norma abrogata soltanto questi ultimi provvedimenti, nulla risulta innovato in materia di assistenza legale per i richiedenti asilo politico o altra forma di protezione internazionale, essendo essa disciplinata da altre apposite norme, delle quali si parlerà più oltre.

Nulla risulta innovato, però, neppure con riguardo all’art. 14, comma 4, d.lgs. n. 286/1998 (T.U. sull’immigrazione) , in base alla quale lo straniero extracomunitario, in quanto tale e non in quanto aspirante a protezione internazionale, è in ogni caso ammesso al patrocinio a spese dello Stato nel procedimento di convalida – ivi compresa, ovviamente, l’eventuale fase d’impugnazione – del provvedimento con il quale viene disposto il suo trattenimento in un centro di permanenza per il rimpatrio (CPR) in vista dell’esecuzione, nei suoi confronti, dell’espulsione disposta dal prefetto. Il che appare difficilmente spiegabile, sotto il profilo logico, a fronte dell’eliminazione del beneficio in questione quando si tratti dell’impugnazione di quello stesso provvedimento prefettizio di espulsione che dell’eventuale trattenimento nel CPR costituisce il necessario presupposto.

Restano, inoltre, intatti gli artt. 79, comma 2,e 94, comma 2, del DPR n. 115/2002, in base ai quali – tenendo conto, con riguardo al primo, della declaratoria di parziale incostituzionalità di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 157/2021 – lo straniero extracomunitario che avanzi domanda di patrocinio a spese dello Stato in un qualsiasi procedimento civile, penale, amministrativo, contabile o tributario, deve corredarla, per i redditi prodotti all’estero, con una certificazione rilasciata dalla competente autorità consolare o, in caso di impossibilità, con una sua dichiarazione sostitutiva. A tale proposito vi è da osservare che, nella citata sentenza della Corte costituzionale, si afferma che dovrebbe essere onere dell’interessato provare “di aver compiuto tutto quanto esigibile secondo correttezza e diligenza” per ottenere, senza poi esservi riuscito, la certificazione da parte dell’autorità consolare del suo paese, solo a tale condizione potendosi ammettere che, in suo luogo, venga prodotta la dichiarazione sostitutiva. Ciò significa che, a rigore, quando il provvedimento di ammissione al patrocinio a spese dello Stato sia adottato in accoglimento di una domanda corredata da detta dichiarazione, esso dovrebbe contenere l’esplicita attestazione, sostenuta da apposita e esauriente motivazione, circa la ritenuta sussistenza della suindicata condizione. Ma appare lecito dubitare che, nella generalità dei casi, ciò avvenga realmente. Sarebbe quindi auspicabile che, al fine di rendere effettivo in ogni caso l’adempimento dell’onere probatorio indicato dalla Corte costituzionale, l’attestazione e la motivazione anzidette venissero rese, con apposita norma, obbligatorie.

Protezione internazionale, prospettive di successo dei ricorsi e impatto finanziario

Ciò detto, vi è però da chiedersi se, avendo il Governo chiaramente mostrato, con l’abrogazione dell’art. 142 del DPR n. 115/2002, l’intento di ridurre il dispendioso fenomeno della generalizzata e incontrollata ammissione degli stranieri extracomunitari al patrocinio a spese dello Stato, vi sia una ragione per la quale non si debbano prendere in considerazione anche i casi in cui il beneficio sia richiesto nei procedimenti amministrativi e giudiziari in materia di protezione internazionale. Ed a tale interrogativo sembra doversi dare risposta negativa. In detta materia, ai fini delle impugnazioni, in sede giurisdizionale, delle decisioni in essa rientranti, è vigente l’art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 25 del 2008, ai sensi del quale, lo straniero “è ammesso al gratuito patrocinio ove ricorrano le condizioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115. In ogni caso per l'attestazione dei redditi prodotti all'estero si applica l'articolo 94 del medesimo decreto”. Ciò significa che anche nella materia in questione, per i redditi prodotti all’estero, ove risulti (o sia comunque ritenuto) impossibile per l’interessato ottenere la certificazione dell’autorità consolare, può prodursi, in luogo della medesima, la dichiarazione sostitutiva. Vale, dunque, anche in questo caso quanto si è detto in precedenza a proposito della eccessiva facilità con la quale si ritiene generalmente dimostrato che sia “impossibile” ottenere la certificazione consolare e che, quindi, in luogo di questa, possa prodursi la suddetta dichiarazione sostitutiva.

Ma, sempre in materia di protezione internazionale, di ben maggiore attenzione sarebbe meritevole il fenomeno costituito dalle impugnazioni che, grazie alla pressoché indiscriminata disponibilità dell’assistenza legale gratuita, vengono sistematicamente proposte dagl’interessati avverso ogni sorta di provvedimenti ad essi sfavorevoli, indipendentemente dall’esistenza o meno di ragionevoli prospettive di un loro accoglimento. Al riguardo mette conto ricordare che tanto l’ancora vigente Direttiva europea n. 32 del 2013 quanto quella n. 1346 del 2024, che entrerà in vigore a partire dal 12 giugno del corrente anno, prevedono, rispettivamente all’art. 20, comma 3, ed all’art. 29, comma 3, lett. b), che l’assistenza legale gratuita possa non essere concessa quando l’impugnazione che si vuole proporre “non abbia prospettive concrete di successo”. Nella seconda di dette norme si aggiunge che “il richiedente ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un organo giurisdizionale avverso tale decisione, e a tal fine ha il diritto di chiedere assistenza e rappresentanza legali gratuite”.

Il legislatore italiano non ha, finora, ritenuto di avvalersi della possibilità offerta dalle suddette norme. Il risultato – stando agli ultimi dati disponibili, offerti da “Diritto e Fisco” in un articolo a firma di Paolo Remer dell’11 agosto 2025 – è che, nell’anno 2024, su una spesa complessiva di 266,5 milioni di euro per assistenza legale gratuita, ben il 27,7%, corrispondente ad oltre 72 milioni, è stato destinato a stranieri. Il che significa – considerando che gli stranieri, secondo gli ultimi dati disponibili, costituiscono circa il 9% della popolazione residente in Italia – che essi usufruiscono del gratuito patrocinio a spese dello Stato in misura di oltre il triplo rispetto a quella in cui ne usufruiscono gli italiani. Appare indubitabile che una parte non indifferente della suddetta somma potrebbe essere risparmiata se, in perfetta aderenza a quanto consentito dalle citate direttive europee, si stabilisse l’obbligo di un vaglio preventivo circa le “prospettive concrete di successo” delle impugnazioni avverso provvedimenti in materia di protezione internazionale, prevedendo, inoltre, che tali prospettive siano da considerare, di regola, inesistenti qualora si tratti di impugnazioni avverso provvedimenti di diniego della protezione internazionale adottati nei numerosi casi, elencati negli articoli 28 ter e 29 del d.lgs. n. 25/2008, in cui la relativa richiesta sia da considerare inammissibile o manifestamente infondata; casi tra i quali rientra, ad esempio, quello che il richiedente provenga da uno dei paese da ritenersi “sicuri”, alcuni dei quali specificamente indicati anche nel recente Regolamento europeo n. 464/2026. Ovviamente, come previsto dal citato art. 29, comma 3, lett. b) della Direttiva 1346/2024, il gratuito patrocinio resterebbe sempre garantito ai soli fini dell’eventuale impugnazione del provvedimento che lo abbia negato a causa della ritenuta mancanza delle “concrete prospettive di successo” delle impugnazioni che si sarebbero volute proporre avverso altri provvedimenti.

Qualora ve ne fosse la volontà politica, una favorevole occasione per introdurre le modifiche normative di cui, in precedenza, si è fatto cenno potrebbe essere quella costituita dalla prossima conversione in legge del d.l. 24 aprile 2026 n. 55, correttivo, proprio in materia di immigrazione, del d.l. n. 23/2026 convertito con modifiche nella legge n. 54/2026. Ma se la volontà politica non ci fosse e si preferisse, quindi, lasciare le cose come stanno, tanto varrebbe riconoscere che non valeva neppure la pena di sopprimere l’art. 142 d.P.R. n. 115/2002.