Il diritto dell’Unione non osta alla legge di amnistia spagnola volta alla normalizzazione della situazione in Catalogna
17 Luglio 2026
La legge aveva concesso l’amnistia per gli atti comportanti responsabilità penale, amministrativa o in materia di fondi pubblici compiuti nell’ambito del referendum sull’autodeterminazione della Catalogna del 1° ottobre 2017, nonché quelli compiuti nel contesto del processo indipendentista catalano. In particolare la legge aveva imposto agli organi giurisdizionali nazionali di adottare una decisione di estinzione della responsabilità entro un termine massimo di due mesi, senza valutare le argomentazioni e le prove a discarico e senza ascoltare tutte le parti del procedimento, e stabilito che non venissero perseguiti determinati reati di terrorismo commessi esclusivamente nel contesto specifico del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna, ad eccezione degli atti che avessero causato gravi e intenzionali violazioni dei diritti umani. In precedenza, la Corte costituzionale spagnola si era già pronunziata in materia dichiarando la legge conforme alla Costituzione del Paese con una sentenza del 26 giugno 2025, ad eccezione di due disposizioni ma la Corte dei conti spagnola e la Audiencia Nacional hanno invece sollevato dubbi circa la compatibilità della legge di amnistia con il diritto dell’Unione sollevando pertanto alcune questioni pregiudiziali dinanzi la Corte di giustizia. Se nel primo procedimento (C-523/24), la Corte dei Conti spagnola aveva sostanzialmente messo in discussione le disposizioni della legge di amnistia in ragione del potenziale pregiudizio che le stesse avrebbero potuto recare agli interessi finanziari dell'Unione, nel secondo procedimento (C-666/24) l'Audiencia Nacional aveva in sostanza interrogato la Corte quanto alla compatibilità di tale legge con gli obblighi di criminalizzazione posti dalla direttiva sulla lotta contro il terrorismo del 2017. Nelle sue due coeve sentenze, la Corte, riunita in Grande Sezione, ha sostanzialmente affermato che il diritto dell’Unione non crea ostacoli a una legge di amnistia mirante a ridurre le tensioni istituzionali e politiche nonché a facilitare un percorso di riconciliazione nazionale sotto alcuno dei due distinti profili indicati dalle giurisdizioni di rinvio. I Giudici di Lussemburgo hanno infatti affermato che l’adozione e l’applicazione di una legge di amnistia rientrano nella competenza degli Stati membri, per cui il controllo della Corte si deve limitare all’individuazione di problemi di tutela giurisdizionale che presentino un carattere sistemico, nonché al rispetto dell’effetto utile delle norme del diritto dell’Unione concretamente interessate. Per quanto riguarda la disciplina processuale prevista dalla legge di amnistia in un ambito di competenza degli Stati membri, la Corte di giustizia ha anche precisato che il proprio controllo si limita ai problemi di portata tale da presentare un carattere sistemico che potrebbe compromettere il corretto funzionamento del sistema giudiziario nazionale. Nel primo procedimento (C-523/24) la Corte ha affermato che l'articolo 325, paragrafo 1, TFUE, relativo alla protezione degli interessi finanziari dell'Unione, deve essere interpretato nel senso che esso non si oppone a una regolamentazione nazionale che amnistia gli atti che generano responsabilità in materia di denaro pubblico, compiuti nel contesto di attività politiche volte a portare all'indipendenza di una parte del territorio nazionale di uno Stato membro, relativi a fondi che non provengono dal bilancio dell'Unione europea e che non sono destinati ad esso, sulla base del fatto che tale indipendenza avrebbe potuto comportare una riduzione delle risorse proprie dell'Unione a titolo del contributo di tale Stato membro basato sul reddito nazionale lordo. Del pari, ha proseguito la Corte, l'articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (che impone agli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione) deve essere interpretato nel senso che esso non si oppone alle disposizioni procedurali di una legge nazionale di amnistia che, nel solo campo di applicazione concretamente delimitato di tale legge, impongono alle giurisdizioni nazionali l'adozione di una decisione di estinzione della responsabilità, che comporti l'eventuale applicazione dell'articolo 325 TFUE, entro un termine massimo di due mesi, senza valutazione dei mezzi e delle prove di scarico e senza ascoltare tutte le parti al procedimento dal momento che tali disposizioni non appaiono comunque in grado di generare problemi di portata tale da presentare un carattere sistemico suscettibile di compromettere il buon funzionamento del sistema giudiziario nazionale nei settori coperti dal diritto dell'Unione. Di contro la Corte ha ritenuto che l'articolo 267 TFUE, relativo alla sua competenza a pronunziarsi in via pregiudiziale e l'articolo 23, primo comma, del suo statuto (il quale prevede che, nelle cause oggetto di un procedimento pregiudiziale, la decisione con cui il giudice nazionale adisce la Corte sospenda il procedimento a livello nazionale) si oppongono invece a disposizioni di una legge nazionale di amnistia, nella misura in cui queste impongano alle giurisdizioni nazionali di adottare una decisione di estinzione della responsabilità in materia di denaro pubblico e di revocare le misure cautelari ordinate in una fase precedente del procedimento entro un termine massimo di due mesi, anche se la Corte di giustizia, adita con una domanda di decisione pregiudiziale, non ha ancora emesso la sua decisione. Nel secondo procedimento (C-666/24) la Corte ha invece statuito che la direttiva (UE) 2017/541 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2017, relativa alla lotta contro il terrorismo, letta alla luce dei principi del primato e della leale cooperazione, della certezza del diritto, della parità di trattamento e della non discriminazione, deve essere interpretata nel senso che essa non osta a una legge nazionale di amnistia che, al fine di ridurre le tensioni istituzionali e politiche e di favorire un processo di riconciliazione, preveda l’estinzione della responsabilità penale di chiunque abbia commesso, nel corso di un periodo circoscritto e nel contesto della lotta per l’indipendenza di una parte del territorio nazionale di uno Stato membro, atti contemplati da tale direttiva che non abbiano causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani, di cui tale legge non precisa né la natura esatta né la soglia di gravità, a condizione che i giudici competenti siano in grado di individuare i reati di terrorismo esclusi dall’amnistia. La legge in contestazione rispetterebbe inoltre l’effetto utile della direttiva sulla lotta al terrorismo, poiché, in linea con i propri obiettivi, si limita a disporre, a posteriori, che non siano perseguiti determinati reati di terrorismo commessi esclusivamente nel contesto specifico del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna. Le motivazioni delle due sentenze, non ancora disponibili nella versione italiana, possono leggersi:
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