Giurisdizione, competenza e parti nelle opposizioni previdenziali

Abstract

Le controversie previdenziali attive sono devolute alla giurisdizione ordinaria e alla competenza per materia del giudice del lavoro del circondario dove ha sede la specifica articolazione territoriale dell’Ente previdenziale legittimata a ricevere i contributi e a pretenderne il pagamento. Il ricorso in opposizione va notificato all’ente impositore, a mezzo Pec, all’indirizzo della sede territoriale nella cui circoscrizione risiedono i soggetti interessati. Tema nevralgico è quello della legittimazione processuale passiva, stante la partecipazione, al procedimento di recupero coattivo, del titolare della pretesa contributiva e dell’incaricato della riscossione. Esclusa la sussistenza di litisconsorzio necessario ai sensi dell’art. 102 c.p.c., dove si controverta del merito della pretesa contributiva la legittimazione passiva è del solo ente impositore. La legittimazione si appunta, invece, in via esclusiva o concorrente, sul concessionario della riscossione, quando sia in discussione la legittimità di atti e provvedimenti tipici del procedimento di riscossione coattiva.

Giurisdizione e competenza

La norma processuale cardine in materia di opposizioni previdenziali c.d. attive è rappresentata dall’art. 618-bis comma 1 c.p.c. Partendo, difatti, dal presupposto secondo cui l’autonoma facoltà di formazione del titolo esecutivo (cartella di pagamento o avviso di addebito in capo a Inps) ha quale corollario il fatto che la contestazione del debito previdenziale abbia luogo in procedimenti giudiziari in tutto equiparabili alle opposizioni esecutive, è specificato che tali opposizioni, laddove trattino della materia laburistica o, come nel caso di specie, previdenziale, siano «disciplinate dalle norme previste per le controversie individuali di lavoro, in quanto applicabili», venendo dunque attribuite alla competenza per materia del giudice del lavoro.

Nel caso di recupero mediante procedimento di iscrizione a ruolo, può tuttavia verificarsi la situazione in cui si provveda all’iscrizione del debitore e alla notifica di plurime cartelle esattoriali che portino crediti previdenziali ma anche crediti di altro tipo (tributi, violazioni del codice della strada, violazioni relative all’assicurazione obbligatoria Inail), che siano congiuntamente impugnate dal debitore mediante opposizione a ruolo o a estratto di ruolo.

In questo caso, stante l’autonomia di ciascun atto impositivo, il giudice investito dell’opposizione potrà pronunciarsi sul merito della stessa esclusivamente con riferimento alle cartelle portanti crediti previdenziali e assicurativi, dovendo provvedere a declinare la giurisdizione nel caso di cartelle di natura tributaria, e la competenza per materia nel caso di opposizioni concernenti le violazioni del codice della strada.

La norma cardine sulla competenza per territorio delle opposizioni c.d. attive è rappresentata dall’art. 444, comma 3, c.p.c., che prevede che «per le controversie relative agli obblighi dei datori di lavoro e all'applicazione delle sanzioni civili per l'inadempimento di tali obblighi, è competente il tribunale, in funzione di giudice del lavoro, del luogo in cui ha sede l'ufficio dell'ente».

Per ufficio dell’ente deve intendersi la specifica articolazione territoriale legittimata a ricevere i contributi e a pretenderne il pagamento, in quanto investita dei poteri di gestione esterna, che, nel caso di enti previdenziali con struttura decentrata, coincide con l'ufficio periferico preposto, per legge o per regolamento, alla gestione dello specifico rapporto contributivo (Cass., sez. lav., 20 novembre 2024, n. 29869).

Il riferimento agli obblighi del «datore di lavoro» induce a ritenere che, nel caso in cui il credito contributivo oggetto di opposizione riguardi categorie diverse dal datore di lavoro (così, ad esempio, per i lavoratori autonomi iscritti alla Gestione separata e per i soci e amministratori di società iscritti alla Gestione commercianti) debba farsi applicazione del criterio di competenza territoriale generale di cui al comma 1 dell’art. 444 c.p.c., secondo cui, per le controversie in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie, è competente il tribunale, in funzione di giudice del lavoro, «nella cui circoscrizione ha la residenza l'attore» che, nel caso in cui l’opposizione sia proposta da una società, non può che avere riguardo al criterio della sede legale. Ciò in relazione al fatto che il criterio di cui al comma 3 non è suscettibile di applicazione estensiva o analogica all'infuori dei casi espressamente contemplati, introducendo un'eccezione al principio generale di cui al primo comma (Cass., sez. lav., 9 novembre 2004, n. 21317).

Trattasi di fattispecie di competenza territoriale esclusiva e inderogabile, soggetta al tipico meccanismo di eccezione e rilievo di cui all’art. 428 c.p.c. Il convenuto, ovvero l’ente previdenziale, potrà eccepirla in comparsa di costituzione e risposta tempestivamente depositata nel termine di dieci giorni anteriormente all’udienza di prima comparizione e trattazione di cui all’art. 420 c.p.c. Il giudice, dal canto suo, anche in assenza di eccezione di parte, potrà rilevare l’incompetenza non oltre la suddetta prima udienza.

Mette conto osservare come sovente si registrino, nella prassi, avvisi di addebito o cartelle di pagamento contenenti l’indicazione del Tribunale da adire in caso di proposizione di opposizione, con riferimento al luogo in cui insiste l’ufficio dell’ente impositore, sulla falsariga di quanto previsto dall’art. 444, comma 3, c.p.c., indipendentemente dalla specifica natura dell’obbligazione contributiva. Ciò determina, nei casi di residua applicazione del criterio di cui all’art. 444, comma 1, c.p.c., un affidamento nella parte opponente circa la competenza territoriale che, in caso di declinatoria della competenza, è ragionevole valorizzare in chiave di compensazione integrale delle spese di lite.

Legittimazione processuale passiva

Altro tema nevralgico è quello della legittimazione processuale passiva e dell’eventuale sussistenza di fattispecie di litisconsorzio processuale ai sensi dell’art. 102 c.p.c., attesa la compartecipazione, al procedimento di recupero coattivo, di due soggetti, ovvero l’ente titolare della pretesa contributiva (Inps) e Agenzia delle Entrate – Riscossione (Ader) ovvero colui che, a vario titolo, risulta investito della gestione della procedura di esazione coattiva del credito.

Occorre, innanzitutto, porsi il problema, stante la struttura complessa e diffusa sul territorio dell’ente previdenziale, di quale sia l’articolazione territoriale da evocare in giudizio, in quanto dotata di legittimazione processuale passiva, e delle modalità di evocazione giudiziale della stessa.

Soccorre, sotto tale profilo, il disposto del comma 5 art. 24 d.lgs. n. 46/1999. Con la modifica apportata dall’art. 25 comma 1 lett. a) l. n. 203/2024 (in vigore dal 12 gennaio 2025), è stata aggiunta, alla previsione secondo cui il ricorso in opposizione va notificato all’ente impositore, la locuzione «presso la sede territoriale nella cui circoscrizione risiedono i soggetti interessati».

La norma appare di difficile decodificazione, non essendo chiaro se introduca una regola di legittimazione processuale passiva, di mera denuntiatio litis o di disciplina delle sole modalità della comunicazione del ricorso introduttivo.

La disposizione appare tuttavia, nella sostanza in linea con la norma cardine in tema di competenza per territorio di cui all’art. 444, comma 3, c.p.c. L’ufficio competente alla gestione del rapporto previdenziale appare, difatti, individuabile sulla base della residenza o della sede legale del contribuente con la conseguenza che, in linea di massima, e salvo disallineamenti derivanti dalla specifica articolazione degli uffici su base territoriale, la sede territoriale da chiamare in giudizio coinciderà con quella ubicata nella circoscrizione del tribunale territorialmente competente.

La notificazione a Inps degli atti introduttivi del ricorso in opposizione è validamente eseguita a mezzo Pec (art. 3-bis l. n. 53/1994, art. 16 commi 12 e ss. d.l. n. 179/2012) ai nuovi indirizzi, con operatività e valore legale dal 8/3/2024, indicati nell’elenco previsto dall’art. 6-ter d.lgs. n. 82/2005 (Indice dei domicili digitali delle Pubbliche Amministrazioni).

Litisconsorzio processuale

Altra questione, sotto il profilo della legittimazione processuale, è quella del soggetto da evocare giudizialmente, attesa la compartecipazione, al procedimento di esazione coattiva del credito previdenziale, sia nel tradizionale caso di riscossione mediante ruolo con emissione di cartella di pagamento, che nel caso di emissione di avviso di addebito, dell’ente impositore e del concessionario della riscossione, mandatario dell’ente con facoltà di ricevere il pagamento per conto dello stesso in qualità di adiectus solutionis causa.

L’originaria formulazione dell’art. 24 comma 5 d.lgs. n. 46/1999, che prevedeva la comunicazione del ricorso introduttivo sia all’ente impositore che al concessionario del servizio di riscossione, interpretata come mera denuntiatio litis, risulta abrogata dall’art. 4 d.l. n. 209/2002.

Occorre senz’altro partire dalla presa di posizione delle Sezioni Unite della Cassazione che hanno affermato, in materia di opposizione tardiva recuperatoria avverso l’iscrizione a ruolo al fine di far valere l’omessa notificazione delle cartelle in funzione della prescrizione del credito, il principio secondo cui la legittimazione a contraddire compete al solo ente impositore. Pertanto, nel caso di erronea evocazione giudiziale del solo concessionario per la riscossione, il giudice non potrà attivare il meccanismo di integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 102 c.p.c., né ai sensi dell’art. 107 c.p.c., dovendo rigettare il ricorso per carenza di legittimazione passiva in capo al concessionario medesimo (Cass., sez. un., 8 marzo 2022, n. 7514).

In linea generale, dunque, dove si controverta della sussistenza del debito contributivo iscritto a ruolo, cioè del merito della pretesa contributiva, la legittimazione passiva è del solo ente impositore. Dove la questione non sia limitata alla legittimità degli atti esecutivi imputabili al concessionario, la sentenza deve ritenersi utiliter data anche senza la partecipazione di quest'ultimo al processo. L'eventuale annullamento della cartella e del ruolo per vizi sostanziali produce comunque effetti nei confronti del medesimo, adiectus solutionis causa ai sensi dell'art. 1188 comma 1 c.c., non ricorrendo dunque la necessità di una decisione unitaria che abbia effetto nei confronti di più soggetti, tipica dell’istituto del litisconsorzio necessario ai sensi dell’art. 102 c.p.c.

Si registrano, tuttavia, tipologie di controversie, rientranti nell’ampia categoria delle opposizioni previdenziali c.d. attive, nelle quali la legittimazione processuale passiva si appunta sul concessionario della riscossione, venendo in discussione la legittimità di atti e provvedimenti tipici del procedimento di riscossione coattiva rispetto ai quali l’esistenza del credito previdenziale non è thema disputandum ma mero antecedente logico giuridico. Questo è il caso, ad esempio, dell’opposizione a iscrizione ipotecaria e a intimazione di pagamento, dove si facciano valere esclusivamente questioni formali attinenti all’atto o provvedimento esecutivo adottato dal concessionario.

Vi è, tuttavia, una “terra di mezzo” di tolkeniana memoria di questioni che presentano aspetti meritevoli di approfondimento sotto il profilo della legitimatio ad causam. Così, ad esempio, nelle controversie oppositive nelle quali l’accertamento dell’esistenza del credito discenda dalla soluzione di una questione giuridica che coinvolga direttamente l’operato del concessionario della riscossione. Gli esempi classici sono l’opposizione a iscrizione a ruolo nella quale venga eccepita la prescrizione adducendo l’omessa notificazione delle cartelle, atto di competenza dell’agente di riscossione. Ancora, nel caso di opposizione ad avviso di addebito con eccezione di prescrizione dell’azione esecutiva, nella quale Inps adduca l’esistenza di atti interruttivi della prescrizione posti in essere dall’agente della riscossione.

In questi casi, dovendosi escludere l’esistenza di una fattispecie litisconsortile necessaria ai sensi dell’art. 102 c.p.c., si assiste spesso alla sola evocazione giudiziale di Inps che, a sua volta, insta per l’estensione del contraddittorio nei confronti dell’agente di riscossione ai sensi degli artt. 106 e 107 c.p.c., non essendo a conoscenza dell’attività eventualmente svolta o, pur avendone contezza, nella disponibilità della documentazione a comprova (notificazioni, atti di messa in mora).

Esclusa certamente l’applicazione dell’art. 102 c.p.c., non vertendosi in tema di litisconsorzio necessario, e dell’art. 106 c.p.c., non registrandosi domande dirette svolte dall’ente impositore nei confronti del concessionario (se non la richiesta di porre in capo a costui le spese di lite in caso di soccombenza derivante da fatto imputabile al concessionario), occorre domandarsi se residui l’applicazione dell’art. 107 c.p.c. (chiamata in causa iussu iudicis), a mente del quale «il giudice, quando ritiene opportuno che il processo si svolga in confronto di un terzo al quale la causa è comune, ne ordina l'intervento».

La giurisprudenza largamente maggioritaria appare convergere nella direzione dell’inutilizzabilità dello strumento di cui all’art. 107 c.p.c., laddove la controversia abbia ad oggetto il merito della pretesa creditoria, svolgendosi eccezione di inesistenza del credito per omessa notificazione del titolo o di intervenuta prescrizione estintiva, sulla falsariga del principio espresso dalle Sezioni Unite sopra richiamate.

In conclusione

L’assunto, in linea di massima, appare lineare tenuto conto della natura del rapporto tra ente impositore e agente della riscossione, che agisce quale mandatario e adiectus solutionis causa dell’ente, il cui logico corollario è la diretta responsabilità del mandante, anche sotto il profilo della legittimazione giudiziale, anche con riguardo all’omissione di atti di competenza del mandatario direttamente incidenti sull’esistenza o sull’esigibilità del credito.

Tale impostazione oblitera, tuttavia, la reale situazione degli enti, che si trovano a gestire migliaia di posizioni recuperatorie, dispongono di sistemi informatici non perfettamente dialoganti, e scontano tempi di trasmissione di informazioni e documenti fisiologicamente lunghi e, talvolta, incompatibili con la celerità che contraddistingue la celebrazione dei giudizi di opposizione c.d. attiva, nella quasi totalità dei casi di pronta soluzione giurisdizionale.

Una soluzione che, da un lato, consenta di evitare l’evocazione giudiziale del concessionario, esclusa dalla giurisprudenza di legittimità e, dall’altro, non sia funzionale a prestare un soccorso istruttorio all’ente impositore quanto a perseguire l’obiettivo della ricerca della verità materiale - cui il giudice del lavoro deve ambire quando «le risultanze di causa offrano significativi dati di indagine», evenienza in cui egli «non può arrestarsi al rilievo formale del difetto di prova, ma deve provvedere d'ufficio agli atti istruttori sollecitati dal materiale probatorio idonei a superare l'incertezza sui fatti in contestazione» (Cass., sez. lav., 30 maggio 2025, n. 14583) - è quella dell’emissione di un ordine di produzione ai sensi dell’art. 210 c.p.c. nei confronti dell’agente della riscossione, avente ad oggetto i documenti di rilievo ai fini dell’accertamento della fondatezza delle eccezioni (prova della notificazione o atti interruttivi della prescrizione), ponendo in capo a Inps l’onere di acquisizione e produzione in giudizio della relativa documentazione.