La legittimazione passiva del Ministero della Giustizia in tema di azione per il risarcimento dei danni derivanti da reato cagionati da un magistrato nell’esercizio delle proprie funzioni

Massima

L’azione per il risarcimento dei danni derivanti da reato cagionati da un magistrato nell’esercizio delle proprie funzioni deve essere esercitata nei confronti del Ministro della giustizia e non della Presidenza del Consiglio dei ministri, poiché la disciplina dettata dall’art. 4 legge 13 aprile 1988, n. 117, che prevede la legittimazione passiva di quest’ultima, ha natura speciale rispetto alle regole ordinarie e si riferisce specificamente all’azione risarcitoria dei danni da illecito civile provocati dal magistrato mediante una condotta non qualificabile come reato.

Il caso

Nell’ambito di un processo per reati compiuti da magistrati, la parte civile presentava domanda di riconoscimento della responsabilità dello Stato italiano nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, ritenuta responsabile civile per i fatti commessi da un magistrato.

La Corte di appello rigettava l'impugnazione della ricorrente in merito alla richiesta di riconoscimento della responsabilità dello Stato italiano, rappresentato in giudizio dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, riconoscendo come responsabile civile per i fatti commessi il Ministero della Giustizia.

Proposto ricorso in Cassazione, i giudici di legittimità hanno confermato la statuizione dei giudici di merito.

La questione

La questione in esame è la seguente: in tema di azione per il risarcimento dei danni derivanti da reato cagionati da un magistrato nell’esercizio delle proprie funzioni a chi spetta la legittimazione passiva?

Le soluzioni giuridiche

La legge 13 aprile 1988 n. 117, sul risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e sulla responsabilità civile dei magistrati, prevede, all’art. 2, che chi ha subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell'esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni.
Il successivo art. 4 contiene, in relazione a tale fattispecie di illecito civile, una peculiare disciplina processuale: si, stabilisce, infatti, la legittimazione passiva “esclusiva” del Presidente del Consiglio dei Ministri e la possibilità di esercitare l’azione risarcitoria soltanto quando siano stati esperiti i mezzi ordinari di impugnazione o gli altri rimedi previsti avverso i provvedimenti cautelari e sommari, e, comunque, quando non siano più possibili la modifica o la revoca del provvedimento ovvero, se tali rimedi non sono previsti, quando sia esaurito il grado del procedimento nell'ambito del quale si è verificato il fatto che ha cagionato il danno.
L’ipotesi in cui la fonte del danno sia costituita da un reato commesso dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni viene, invece, disciplinata dal successivo art. 13.
A differenza dell'illecito civile contemplato all’art. 2, tale norma prevede che, in tal caso, l’azione civile per il risarcimento del danno nei confronti del magistrato e dello Stato, quale responsabile civile, e il suo esercizio sono regolati dalle norme ordinarie.
Per la pronuncia in commento le due norme in esame non possono essere lette unitariamente, applicando, come sostiene la parte civile ricorrente, anche all’azione civile volta ad ottenere il risarcimento del danno da reato commesso dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni, la disciplina prevista per l’ipotesi in cui la fonte del danno sia costituita da una condotta non qualificabile come reato e connotata da dolo o colpa grave.
Tale soluzione, neutralizzerebbe il richiamo alle norme ordinarie contenuto all’art. 13, prima fra tutte quella che prevede la concorrente responsabilità del datore di lavoro per il fatto illecito commesso dal proprio dipendente (art. 2049 c.c.).
Del resto, le Sezioni Unite civili hanno affermato che l'art. 28 Cost. non preclude l'applicazione della normativa del codice civile, essendo finalizzata all'esclusione dell'immunità dei funzionari per gli atti di esercizio del potere pubblico ed alla contemporanea riaffermazione della responsabilità della Pubblica Amministrazione. Si è, pertanto, ritenuto che la concorrente responsabilità di quest’ultima e del suo dipendente per i fatti illeciti posti in essere al di fuori delle finalità istituzionali deve seguire, in difetto di deroghe normative espresse, le regole del diritto comune. In particolare, proprio con riferimento al danno da reato commesso dal dipendente, le Sezioni Unite hanno affermato che «lo Stato o l'ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell'amministrazione di appartenenza, purché la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa - e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi - non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l'esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo» (Cass. civ., sez. un., n. 13246/2019, Rv. 654026).
Si è precisato che l'azione risarcitoria diretta contro il magistrato per il fatto costituente reato commesso nell'esercizio delle sue funzioni... è ammessa solo nelle ipotesi in cui sia intervenuta sentenza di condanna del magistrato passata in giudicato, ovvero nel caso in cui la domanda stessa, in quanto inserita nel processo penale mediante costituzione di parte civile, possa essere oggetto di decisione (del giudice penale) contestualmente all'accertamento del verificarsi del reato, ricorrendo un'eccezionale ipotesi di pregiudizialità necessaria dell'accertamento penale del fatto reato, atteso che la mera deduzione della configurabilità come reato del comportamento attribuito al magistrato eluderebbe le finalità di garanzia approntate dal legislatore a difesa della funzione giurisdizionale e non già del singolo soggetto che la esercita" (Cass. civ. n. 22729/2019).

Osservazioni

La pronuncia in commento si discosta dall’orientamento di legittimità a mente del quale anche l'azione per il risarcimento dei danni cagionati dal reato commesso dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni va esercitata, ai sensi dell’art. 4, comma 1, della legge n. 117 del 1988, nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, e non nei confronti del Ministro della Giustizia (Cass. n. 13450/2000).

Vertendosi, nel caso di specie, in una ipotesi di «risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio di funzioni giudiziarie, per fatto costituente reato commesso da un magistrato» trovano infatti - applicazione le disposizioni di cui alla legge 13/4/88 n. 117, e in particolare l'art. 4 comma 1, secondo il quale «l'azione di risarcimento del danno contro lo Stato deve essere esercitata nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri» e l'art. 13 comma 1 parte seconda «L'azione civile per il risarcimento del danno e il suo esercizio anche nei confronti dello Stato come responsabile civile sono regolati dalle norme ordinarie».

Il riferimento della «legittimazione passiva nella azione di risarcimento» al Presidente del Consiglio si spiega proprio con la considerazione che attenendo il danno all'esercizio delle funzioni giudiziarie, non può essere chiamato a risponderne il ministro della giustizia (la cui sfera istituzionale si limita al "funzionamento dei servizi e all'argomentazione") ma deve esser «chiamato» il soggetto che rappresenta la sintesi politica e di governo dello Stato - comunità, stante il "rilievo costituzionale, prima ancora che ordinamentale, della funzione Giustizia, amministrata in nome del popolò, che deve essere improntata a imparzialità e indipendenza" (nello stesso senso Cass. n. 9574/1999).

Si precisa che non a caso l'art. 110 Cost. è posto a chiusura della sezione I, del titolo IV della Costituzione, le cui norme prevedono le guarentigie dell'«ordinamento giurisdizionale», alla cui salvaguardia è posto il Consiglio Superiore della Magistratura.

Ora, l'art. 110 attiene a quanto è strumentale allo svolgimento della funzione, ed attribuisce al ministro poteri, ma anche le relative responsabilità politiche, per assicurare efficacia ed efficienza all'amministrazione servente.

E che il Ministro della giustizia sia estraneo all'esercizio della funzione risulta anche dalle norme sull'ordinamento giudiziario, e trova conferma, in ultimo, dalla legge 13 aprile 1988 n. 117, relativa al «Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati».

Nella suddetta legge, difatti, la legittimazione passiva nell'azione di risarcimento viene riferita, non casualmente, al Presidente del Consiglio dei Ministri, proprio perché il relativo danno attiene all'esercizio delle funzioni giudiziarie.

In ogni caso non può obliterarsi che il ministro non è centro di riferimento dell'interesse della collettività all'esercizio imparziale ed indipendente della funzione giurisdizionale.

Ora, essendo il suddetto interesse riferito alla collettività, di esso non può essere esponenziale un'entità organizzativa dello Stato-apparato, quale il Ministro della giustizia, ma solo il soggetto che rappresenta la sintesi politica e di governo dello Stato-comunità, cioè il Presidente del Consiglio dei Ministri. E ciò in quanto è costituzionalmente dotato della capacità di interpretare e di rappresentare, quindi, l'interesse nella sua completezza ed organicità per la sua tutela nell'istanza giudiziaria.

Al Ministro della giustizia va riconosciuto, invece, la legittimazione all'azione di risarcimento di quei danni che offendono la sua sfera istituzionale, attinente come si diceva al funzionamento dei servizi ed all'organizzazione, comprensiva s'intende del personale ausiliario.

Invero, nei reati commessi nell'esercizio della funzione giudiziaria, l'offesa (suscettibile di risarcimento) è inerente alla violazione della base ordinamentale, e prima ancora costituzionale, della funzione «giustizia», che viene «amministrata in nome del popolo», e che deve essere improntata ad imparzialità ed indipendenza: termini questi sui quali e nell'ambito dei quali assurge a giuridica rilevanza il correlato interesse collettivo da tutelare (quanto alla natura dell'interesse collettivo ed a sua rappresentanza in giudizio: Cass., sez. un., 21 maggio 1988, Iori).

Appare, allora, del tutto evidente che non solo il suddetto interesse non può dirsi rappresentato dal ministro, ma la dimensione e la qualità di tale interesse trascendono la stessa sfera (istituzionale) di apprezzamento del ministro.

Per la pronuncia in commento, al contrario, nel caso in cui l’azione civile sia volta ad ottenere il risarcimento del danno cagionato dal reato commesso dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni, la legittimazione passiva spetta al Ministro della giustizia, e non alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Tale conclusione muove dalla constatazione che l’art. 4 della legge n. 117 del 1988 dette una disciplina speciale in tema di azione risarcitoria fondata su un illecito civile del magistrato (ovvero un comportamento, un atto o un provvedimento giudiziario, connotati da dolo o colpa grave nell’esercizio della funzione giudiziaria o un diniego di giustizia). In tal caso, in deroga alla disciplina ordinaria e, in particolare, alla responsabilità diretta dell’autore dell’illecito, si prevede la sola legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, fatta salva, in ogni caso, la facoltà per il magistrato di intervenire in ogni fase e grado del giudizio ai sensi dell’art. 105 cod. proc. civ.

Al contrario, con riferimento al danno derivante da un reato commesso dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni, l’art. 13 della stessa legge richiama le norme ordinarie.

In tal caso, dunque, l’azione civile potrà essere esercitata direttamente nei confronti del magistrato, nonché nei confronti del responsabile civile, da individuare, ai sensi dell’art. 2049 cod. civ., nel Ministro della giustizia.

La soluzione oggi sostenuta ha travato avallo nella giurisprudenza civile a mente della quale nel caso di domanda proposta ex art. 13 deve ritenersi carente di legittimazione passiva il Presidente del Consiglio dei Ministri, tenuto conto che nelle azioni dirette di risarcimento del danno lo Stato può essere citato come responsabile civile in virtù della rappresentanza processuale conferita dall'ordinamento ai Ministeri con R.D. n. 1611 del 1933, solo in persona del Ministro competente, e quindi nella specie, in persona del Ministro della Giustizia (Cass. n. 4386/1999).

Invero, lo Stato, eventualmente evocato in giudizio in veste di responsabile civile è, in virtù della rappresentanza processuale conferita dall'ordinamento ai Ministeri r.d. n. 1611 del 1933 ed in conformità a quanto pacificamente ritenuto dalla giurisprudenza (Cass. S.U. 6 novembre 1975 n. 3719 e n. 1879 del 24 marzo 1982) prima della nuova disciplina (sulla responsabilità dei magistrati), rappresentato dal Ministero di appartenenza del dipendente (per i magistrati, quindi, il Ministero di Grazia e Giustizia).