Prime osservazioni sulla bozza di circolare dell’AdE in tema di trattamento dei crediti tributari negli strumenti di regolazione della crisi da sovraindebitamento (2/2)

Riflessioni ulteriori sul giudizio di convenienza della proposta di regolazione della crisi

La bozza di circolare, pur presentandosi formalmente quale atto di indirizzo rivolto agli uffici competenti alla gestione del credito erariale, non si limita a fornire indicazioni operative sulle modalità di partecipazione dell’Erario alle procedure previste dal Codice della crisi, ma delinea un vero e proprio modello di esercizio del potere valutativo del creditore pubblico, destinato a incidere sul modo in cui l’Amministrazione interpreta e persegue l’interesse fiscale nell’ambito degli strumenti di regolazione della crisi.

Il profilo nel quale tale trasformazione emerge con maggiore evidenza è rappresentato dal giudizio di convenienza della proposta. La circolare assume tale parametro quale criterio ordinatore dell’attività degli uffici, individuando nella valutazione comparativa tra il soddisfacimento prospettato dal piano e quello conseguibile nello scenario alternativo della liquidazione giudiziale o della liquidazione controllata il momento centrale della decisione amministrativa. Sotto questo profilo, il documento si colloca nel solco della disciplina codicistica, nella quale il parametro della convenienza costituisce il presupposto del meccanismo di omologazione forzosa nei confronti del creditore pubblico dissenziente, previsto, a seconda dello strumento utilizzato, dalle disposizioni dedicate al concordato preventivo, agli accordi di ristrutturazione dei debiti e alle procedure di composizione della crisi da sovraindebitamento.

La ricostruzione proposta dall’Agenzia, tuttavia, sembra attribuire alla convenienza una funzione più ampia rispetto a quella tradizionalmente desumibile dal dato normativo. Essa tende, infatti, a trasformare un criterio di comparazione economica, funzionale a verificare l’assenza di un pregiudizio per il creditore pubblico rispetto all’alternativa liquidatoria, in un procedimento valutativo complesso, destinato a orientare l'intera condotta dell’Amministrazione nella formazione del consenso o del dissenso alla proposta.

Tale impostazione merita particolare attenzione poiché si inserisce in una fase di progressiva ridefinizione del ruolo del creditore pubblico nelle procedure concorsuali. Il modello tradizionale, fondato sull’idea di un’Amministrazione finanziaria portatrice di un interesse essenzialmente conservativo, volto alla riscossione integrale del credito tributario, risulta progressivamente superato sia dall’evoluzione normativa sia dagli orientamenti giurisprudenziali che hanno valorizzato il principio di effettività della tutela del credito erariale, inteso non come necessaria acquisizione dell’intero credito nominale, ma come perseguimento del miglior risultato concretamente conseguibile nel contesto della crisi d'impresa.

La centralità attribuita al giudizio di convenienza deve, pertanto, essere letta alla luce della funzione sistematica che il legislatore assegna oggi agli strumenti di regolazione della crisi. Tale parametro non costituisce soltanto una garanzia individuale del creditore dissenziente, volta ad evitare che egli riceva un trattamento deteriore rispetto all’alternativa liquidatoria, ma rappresenta anche un meccanismo di composizione tra interessi potenzialmente confliggenti: da un lato, la tutela della garanzia patrimoniale dei creditori; dall’altro, l’interesse generale alla conservazione del valore dell’impresa, alla continuità dell’attività economica e al reinserimento del debitore nel circuito produttivo.

È proprio in questo delicato equilibrio che si colloca la specificità del credito tributario. L’Amministrazione finanziaria, diversamente dal creditore privato, non agisce esclusivamente nell’interesse economico alla massimizzazione del proprio soddisfacimento, ma esercita una funzione pubblica disciplinata dai principi di legalità, imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost., nonché dai criteri di economicità, efficacia e proporzionalità dell’azione amministrativa di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241. La gestione del credito erariale non costituisce un’attività meramente patrimoniale, ma implica l’esercizio di un potere amministrativo che deve perseguire il miglior soddisfacimento dell’interesse fiscale nel rispetto dei principi di ragionevolezza e di corretta amministrazione.

I margini di discrezionalità dell’Amministrazione finanziaria: oggettivazione della valutazione o ampliamento del potere valutativo?

L’esigenza di assicurare uniformità ai comportamenti degli uffici appare certamente coerente con il principio di imparzialità dell’azione amministrativa. La predisposizione di criteri omogenei evita che situazioni analoghe ricevano trattamenti differenti in ragione del diverso ufficio competente, rafforzando la prevedibilità delle decisioni e la parità di trattamento dei contribuenti.

Tuttavia, proprio il tentativo di oggettivizzare il giudizio amministrativo pone una questione sistematica di particolare rilievo. La bozza di circolare non sembra limitarsi a individuare un parametro economico di confronto, ma costruisce un articolato procedimento istruttorio nel quale il giudizio di convenienza diviene il risultato di una pluralità di valutazioni tecniche e prognostiche. La convenienza non coincide più con la mera verifica che la proposta garantisca al Fisco un soddisfacimento non inferiore rispetto alla liquidazione, ma richiede la ricostruzione di uno scenario controfattuale particolarmente complesso, nel quale assumono rilievo la consistenza e l’effettiva liquidabilità del patrimonio del debitore, la concreta aggredibilità dei beni, i tempi di realizzo, i costi della procedura, l’esistenza di contenziosi pendenti, le probabilità effettive di recupero del credito, il valore della continuità aziendale e ogni ulteriore elemento suscettibile di incidere sulla prospettiva di soddisfacimento dell’Erario.

La scelta metodologica dell’Agenzia presenta indubbi profili di apprezzabilità. Un giudizio di convenienza privo di un’adeguata istruttoria rischierebbe di tradursi in una valutazione meramente formale, incapace di cogliere l’effettiva utilità economica della proposta. Per contro, l’individuazione di criteri maggiormente analitici consente di superare una concezione astratta dell’alternativa liquidatoria quale soluzione automaticamente preferibile, imponendo invece una verifica concreta delle reali possibilità di realizzo del credito fiscale. In tale prospettiva, la circolare sembra muoversi nella direzione di una maggiore responsabilizzazione dell’Amministrazione, chiamata non soltanto a difendere il credito erariale, ma a individuare, sulla base di un’istruttoria completa e razionale, la soluzione maggiormente coerente con il perseguimento dell’interesse pubblico.

Al tempo stesso, tuttavia, l’ampliamento dei fattori valutativi determina una conseguenza solo apparentemente paradossale. Quanto più il giudizio di convenienza viene costruito attraverso una pluralità di parametri economici, finanziari e processuali, tanto più aumenta lo spazio di apprezzamento rimesso all’ufficio. L’obiettivo di ridurre l’incertezza mediante criteri predeterminati rischia così di produrre l'effetto opposto, trasformando un parametro apparentemente oggettivo in una valutazione complessa, caratterizzata da inevitabili margini di scelta e da una significativa componente prognostica.

La questione centrale diviene allora quella della natura giuridica del giudizio esercitato dall’Amministrazione finanziaria. La bozza di circolare sembra muovere dalla premessa che la valutazione della convenienza costituisca un’attività prevalentemente tecnica, fondata sull’analisi economico-finanziaria delle prospettive di recupero del credito. Una simile qualificazione, tuttavia, non appare del tutto appagante. La ricostruzione dello scenario liquidatorio alternativo, la ponderazione delle probabilità di realizzo, la valutazione dell'attendibilità del piano e l’apprezzamento dei rischi connessi alle diverse opzioni non costituiscono operazioni esclusivamente tecniche, ma implicano scelte valutative nelle quali si intrecciano profili tecnico-economici, valutazioni prognostiche e principi propri dell’azione amministrativa.

Il giudizio di convenienza sembra, dunque, assumere i caratteri di una discrezionalità tecnica, nella quale l’accertamento di dati economici non elimina, ma presuppone, un’attività di ponderazione che resta sindacabile, nei limiti elaborati dalla giurisprudenza amministrativa e civile, sotto il profilo della ragionevolezza, della completezza dell’istruttoria, della coerenza logica e della non manifesta illogicità della decisione.

La categoria della discrezionalità tecnica, tradizionalmente utilizzata per descrivere quelle ipotesi nelle quali l’Amministrazione deve applicare conoscenze specialistiche per individuare la soluzione più corretta, appare pertanto insufficiente a descrivere integralmente il fenomeno. La valutazione economica delle prospettive di recupero del credito costituisce soltanto la premessa istruttoria della decisione; il momento propriamente decisorio risiede nella scelta circa il grado di convenienza ritenuto sufficiente per esprimere l’assenso alla proposta.

Tale scelta implica inevitabilmente una ponderazione di interessi. A costo di ripeterci, da un lato, vi è l’interesse dell’Amministrazione alla massimizzazione del recupero del credito tributario; dall’altro, vi è l’interesse pubblico generale perseguito dal sistema della crisi, volto a favorire soluzioni efficienti, evitare dispersioni di valore e consentire, ove possibile, il superamento della situazione di insolvenza attraverso strumenti alternativi alla liquidazione integrale. L’ufficio è quindi chiamato a collocare l’interesse fiscale all’interno di un quadro normativo che non attribuisce più alla riscossione coattiva un valore assoluto, ma la inserisce in un sistema nel quale anche il creditore pubblico deve concorrere alla migliore regolazione della crisi.

Sotto questo profilo, la bozza di circolare sembra riflettere una trasformazione più ampia del ruolo dell’Amministrazione finanziaria, in cui il Fisco non appare più come un soggetto estraneo alla logica concorsuale, portatore di una posizione rigidamente antagonista rispetto al debitore, ma piuttosto come un partecipante qualificato alla procedura, chiamato a compiere valutazioni coerenti con gli obiettivi complessivi del sistema. Tale evoluzione, sebbene coerente con il superamento della tradizionale contrapposizione tra interesse fiscale e interesse alla ristrutturazione, comporta necessariamente l’assoggettamento dell’attività amministrativa a principi e limiti propri dell’esercizio del potere pubblico.

Proprio perché la decisione dell’ufficio non coincide con una valutazione esclusivamente economica, essa deve essere accompagnata da un adeguato apparato motivazionale. La motivazione del dissenso dell’Erario assume, in tale prospettiva, una funzione centrale: non costituisce soltanto un requisito formale dell’atto amministrativo interno, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale verificare la correttezza del procedimento valutativo seguito dall’Amministrazione.

La necessità di una motivazione particolarmente rigorosa emerge soprattutto nei casi in cui l’ufficio si discosti dalle conclusioni dell’Organismo di composizione della crisi o dalle valutazioni contenute nella proposta del debitore. Se l’OCC svolge una funzione di supporto tecnico alla procedura, la scelta dell’Amministrazione di non condividere le sue conclusioni non può risolversi nella mera affermazione di una diversa valutazione economica. Occorre invece individuare quali elementi istruttori siano stati ritenuti insufficienti, quali dati siano stati diversamente interpretati e per quali ragioni la soluzione alternativa prospettata dall’ufficio debba ritenersi maggiormente coerente con l’interesse erariale.

Sotto questo aspetto, la circolare avrebbe potuto assumere una funzione ancora più significativa se avesse definito non soltanto i criteri sostanziali della convenienza, ma anche gli standard motivazionali richiesti agli uffici. L’individuazione di parametri valutativi senza una corrispondente disciplina della motivazione rischia infatti di lasciare irrisolto il problema principale: quello del controllo sulla correttezza del percorso logico seguito dall’Amministrazione.

La questione si collega direttamente al tema del sindacato giudiziale. Se il giudizio di convenienza viene qualificato come espressione di discrezionalità amministrativa, il giudice chiamato a pronunciarsi sull’omologazione della procedura non potrà limitarsi a prendere atto della posizione espressa dall’Erario, ma dovrà verificare se essa sia il risultato di un procedimento adeguato, fondato su un’istruttoria completa e immune da errori logici o travisamenti dei fatti.

La stessa evoluzione della giurisprudenza in materia di cram down fiscale sembra muoversi nella direzione di un controllo non meramente formale della posizione dell’Amministrazione. La funzione attribuita al giudice dall’attuale sistema della crisi non è quella di sostituirsi all’Amministrazione nelle valutazioni di opportunità economica, ma neppure quella di attribuire al dissenso erariale un valore assoluto e insindacabile. L’interesse fiscale, pur meritevole di tutela, deve essere esercitato all’interno della funzione economico-sociale attribuita agli strumenti di regolazione della crisi.

Ne discende una ricostruzione di forte impatto sistematico: la bozza di circolare, nel tentativo di rendere più prevedibile e uniforme l’azione degli uffici, finisce per collocare la valutazione dell’Erario in una dimensione diversa rispetto alla tradizionale posizione del creditore privato. L’Amministrazione finanziaria non esercita soltanto una facoltà negoziale riconosciuta al creditore, ma manifesta una funzione valutativa caratterizzata da profili pubblicistici, nella quale l’interesse fiscale deve essere continuamente bilanciato con le finalità proprie del diritto della crisi.

L’esdebitazione e i suoi effetti sui crediti tributari

L’esdebitazione rappresenta il naturale completamento del sistema di regolazione del sovraindebitamento delineato dal Codice della crisi (Landini, voce Esdebitazione, in Enc. dir., Annali, VII, Milano, 2014, 442). Attraverso tale istituto il legislatore realizza la finalità ultima delle procedure di composizione della crisi, consentendo al debitore persona fisica meritevole di ottenere la liberazione dai debiti rimasti insoddisfatti all’esito della procedura e di reinserirsi nel circuito economico e sociale (Castagnola, L’esdebitazione del fallito, in Giur. comm., 2006, I, 448 ss.; Panzani, L’esdebitazione, in Jorio, Bassani (a cura di), Trattato delle procedure concorsuali, III, Milano, 2016, 666 ss.; Ghia, L’esdebitazione: evoluzione storica, profili sostanziali, procedurali e comparatistica, in Apice (a cura di), Trattato delle procedure concorsuali, II, Torino, 2009, 653 ss.; Norelli, L’esdebitazione, in Crisi d’impresa e procedure concorsuali, diretto da Cagnasso, Panzani, Torino, 2016, 221 ss.).

L’istituto trova la propria disciplina negli artt. 278-283 c.c.i.i., applicabili anche alle procedure di sovraindebitamento nei limiti previsti dalla relativa disciplina. Il fondamento dell’istituto risiede nel principio della second chance, secondo cui l’insolvenza irreversibile non può tradursi in una condizione permanente di esclusione economica quando il debitore abbia tenuto un comportamento corretto e collaborativo (Falcone, Il sovraindebitamento ed i meccanismi di “seconda opportunità” nella evoluzione della normativa europea e domestica, in Inn. dir., 5, 2017, 101 ss.; Salanitro, Debito in crisi? Oltre la dogmatica. Spigolature sulla rilevanza costituzionale della disciplina dell’esdebitazione, in Dir. cost., 3, 2023, 55 ss.; Scipione, Un tentativo di ricostruzione dell’istituto dell’esdebitazione nel nuovo diritto della crisi, in Giur. comm., 2024, 108 ss,).

L’effetto tipico dell’esdebitazione consiste nell’inesigibilità dei debiti residui nei confronti del debitore persona fisica, secondo quanto previsto dall’art. 278 c.c.i.i.. La liberazione non determina l’estinzione del credito in senso sostanziale, ma ne preclude definitivamente l’esercizio nei confronti del soggetto esdebitato, impedendo ai creditori di promuovere ulteriori iniziative esecutive per il recupero delle somme rimaste insoddisfatte (Di Benedetto, Gli effetti dell’esdebitazione e l’inesigibilità del credito, Napoli, 2018; Modica, Effetti esdebitativi (nella nuova disciplina del sovraindebitamento) e favor creditoris, in La riforma del sovraindebitamento nel codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, cit., 393; Spiotta, Il parametro del soddisfacimento dei creditori ai fini dell’esdebitazione nel caso di fallimento in ripercussione, in Fallimento, 2021, 33; Vella, Carmellino, L’esdebitazione, in Il diritto della crisi d’impresa, cit., 1173 ss.).

Tale effetto si estende, in linea generale, anche ai crediti tributari, che possono pertanto essere ricompresi nel beneficio esdebitatorio al pari degli altri crediti concorsuali, fatti salvi i debiti esclusi dall’esdebitazione ai sensi dell’art. 280 c.c.i.i..

Sotto questo profilo, il Codice della crisi segna il definitivo superamento dell’impostazione secondo cui il credito tributario, in ragione della sua natura pubblicistica, dovrebbe necessariamente sopravvivere alla conclusione della procedura concorsuale. L’interesse dell’Erario alla riscossione viene infatti ricondotto nell’ambito della disciplina generale del concorso, dove deve essere contemperato con l’esigenza di consentire al debitore meritevole un effettivo recupero della propria capacità economica. L’inesigibilità del credito tributario consegue direttamente alla legge quale effetto della procedura concorsuale e trova la propria giustificazione nell’accertata impossibilità di conseguire un soddisfacimento maggiore attraverso gli ordinari strumenti della riscossione. L’esdebitazione non rappresenta, pertanto, una rinuncia dell’Amministrazione finanziaria alla pretesa tributaria né una generale disponibilità del credito fiscale, ma costituisce l’effetto conclusivo di una procedura che ha perseguito il massimo soddisfacimento concretamente conseguibile.

L’accesso all’esdebitazione resta pur sempre subordinato alla verifica della meritevolezza del debitore. Il beneficio presuppone che quest’ultimo abbia collaborato lealmente con gli organi della procedura, abbia fornito una rappresentazione completa e veritiera della propria situazione patrimoniale e non abbia posto in essere condotte fraudolente, gravemente colpose o comunque incompatibili con le finalità dell’istituto, secondo quanto previsto dagli artt. 278, 279 e 282 c.c.i.i. (Burroni, Rizzuto, Sovraindebitamento. Esdebitazione, in ilfallimentarista.it, 22 dicembre 2020). In particolare, l’esdebitazione non può operare quando l’insolvenza sia conseguenza di condotte quali l’occultamento di beni, la simulazione di passività, la falsificazione della documentazione contabile, la distrazione dell’attivo o altri comportamenti idonei a compromettere il corretto svolgimento della procedura. In tali ipotesi viene meno il presupposto stesso della meritevolezza, con conseguente esclusione o revoca del beneficio.

La disciplina esclude, inoltre, dall’effetto liberatorio le categorie di debiti che il legislatore ha ritenuto meritevoli di una tutela rafforzata, individuate dall’art. 280 c.c.i.i., in considerazione della loro particolare natura o della rilevanza degli interessi coinvolti (Marino, Sovraindebitamento, procedure familiari e arretramento delle tutele consumeristiche: le parallele non convergono mai, in Giust. civ., 2022, 895).

Un ulteriore limite all’utilizzo delle procedure di sovraindebitamento è stato individuato dalla Corte di Cassazione che ha escluso che il debitore già assoggettato a fallimento e non ammesso all’esdebitazione prevista dall’art. 142 l.fall. possa successivamente ottenere la liberazione dai medesimi debiti mediante l’esdebitazione del debitore incapiente di cui all’art. 283 c.c.i.i. (Cass. civ., sez. I, 14 novembre 2025, n. 30108). Secondo i giudici, infatti, l’esdebitazione non costituisce un istituto autonomo, ma rappresenta il momento conclusivo della procedura concorsuale di riferimento; pertanto, non è consentito utilizzare le nuove procedure di sovraindebitamento per conseguire un effetto liberatorio non ottenuto nell’ambito del precedente fallimento.

L’inesigibilità del credito tributario consegue, dunque, direttamente alla legge quale effetto della procedura concorsuale e trova la propria giustificazione nella definitiva constatazione dell'impossibilità di conseguire un soddisfacimento maggiore mediante gli ordinari strumenti della riscossione. Sotto questo aspetto, l’esdebitazione non realizza un sacrificio irragionevole dell’interesse fiscale, ma rappresenta il punto di equilibrio individuato dal legislatore tra l’esigenza di assicurare il massimo recupero concretamente conseguibile e quella di evitare che il debitore rimanga assoggettato sine die a obbligazioni ormai prive di effettiva possibilità di adempimento (Norelli, L’esdebitazione, in Crisi d’impresa e procedure concorsuali, diretto da Cagnasso e Panzani, Torino, 2016, 221; Cesare, L’esdebitazione nel Codice della crisi e dell’insolvenza, in IlFallimentarista.it, 27 maggio 2019; Guidotti, L’esdebitazione del fallito, profili sostanziali, in Contr. impr., 2015, 1073; Spiotta, L’esdebitazione fallimentare, in Jorio (a cura di), Fallimento e concordato fallimentare, II, Torino, 2016, 2604; Monteleone, L’esdebitazione, in Caiafa, Romeo (a cura di), Il fallimento e le altre procedure concorsuali, Padova, 2014, 427; Letizia, Vassalli, L’esdebitazione, in Trattato di diritto fallimentare e delle altre procedure concorsuali, diretto da Vassalli, Luiso, Gabrielli, III, Torino, 2014, 791 ss.; Giorgianni, Gli effetti civili della crisi di impresa alla luce delle recenti riforme. L’esdebitazione, Torino, 2022; De Matteis, L’esdebitazione del sovraindebitato nel Codice della crisi e dell’insolvenza, in ilCorrieregiuridico.it, 11, 2020, 1380 ss.; Ghia, L’esdebitazione. Evoluzione storica, profili sostanziali, processuali, comparatistici, Milano, 2008).

Tale conclusione non implica, tuttavia, una generale disponibilità del credito tributario né una indiscriminata cancellazione dei debiti fiscali. L’effetto liberatorio costituisce il risultato di una valutazione giudiziale subordinata alla ricorrenza dei presupposti stabiliti dal legislatore e non rappresenta una rinuncia dell’Amministrazione finanziaria alla pretesa tributaria.

La Corte costituzionale ha più volte affermato che il principio di capacità contributiva di cui all’art. 53 Cost. non impone in ogni caso l’integrale riscossione del credito tributario, ben potendo il legislatore introdurre discipline che, in presenza di interessi costituzionalmente rilevanti, modulino le modalità di soddisfacimento della pretesa fiscale (da ultimo Corte cost. 8 luglio 2025, n. 100). In analoga prospettiva, la giurisprudenza della Corte di cassazione ha progressivamente riconosciuto che il credito tributario, pur assistito da peculiari garanzie pubblicistiche, partecipa alla disciplina del concorso secondo le regole dettate dal legislatore della crisi, non potendo l’Amministrazione finanziaria rivendicare una posizione di assoluta prevalenza rispetto agli altri creditori in assenza di un’espressa previsione normativa (Cass. civ., sez. I, 27 settembre 2018, n. 23322; Cass. civ., sez. VI-1, 10 febbraio 2022, n. 4348; Cass. civ., sez. I, 7 aprile 2026, n. 8604).

È in questo articolato mosaico di norme e principi che si colloca il ruolo dell’Agenzia delle Entrate, chiamata non a contrastare l’esdebitazione in quanto tale, né a perseguire in ogni caso la conservazione integrale del credito tributario. La sua funzione consiste piuttosto nel verificare che ricorrano effettivamente i presupposti previsti dal Codice della crisi, segnalando eventuali irregolarità nella ricostruzione del patrimonio, nella formazione del passivo o nella condotta del debitore e contribuendo, attraverso il contraddittorio processuale, alla corretta applicazione della disciplina.

L’istituto dell’esdebitazione conferma il profondo mutamento di paradigma introdotto dal d.lgs. n. 14/2019. La tutela dell’interesse fiscale non coincide più con la mera conservazione formale della pretesa tributaria, ma si realizza attraverso una valutazione sostanziale della concreta recuperabilità del credito e della correttezza del comportamento del debitore. Quando l’insolvenza risulti irreversibile e il patrimonio sia stato integralmente destinato al soddisfacimento dei creditori secondo le regole del concorso, la liberazione dai debiti residui non costituisce un sacrificio arbitrario imposto all’Erario, bensì l’effetto conclusivo di una procedura che ha perseguito il massimo soddisfacimento concretamente conseguibile nel rispetto dei principi di legalità, efficienza e proporzionalità che informano il moderno diritto della crisi.

La funzione (più radicale) dell’esdebitazione nel caso del debitore incapiente

La funzione dell’esdebitazione emerge con particolare evidenza nella disciplina del debitore incapiente prevista dall’art. 283 c.c.i.i.. In tale ipotesi il legislatore consente la liberazione dai debiti anche in assenza di una significativa soddisfazione dei creditori, purché ricorrano i presupposti previsti dalla legge e sia accertata la meritevolezza del debitore (Appio, L’esdebitazione del sovraindebitato incapiente: una seconda chance per il debitore meritevole, in ilcaso.it, 5 marzo 2020, 3). Si tratta di una scelta di particolare rilievo sistematico, poiché dimostra che la finalità dell’esdebitazione non coincide esclusivamente con la massimizzazione del recupero creditorio. Se così fosse, la previsione di un’esdebitazione in favore di un debitore privo di patrimonio risulterebbe difficilmente giustificabile (Modica, Effetti esdebitativi (nella nuova disciplina del sovraindebitamento) e favor creditoris, in Contratti, 2019, 472; D’Amico, Esdebitazione e concorso dei creditori nella disciplina del sovraindebitamento, in D’Amico (a cura di), Sovraindebitamento e rapporto obbligatorio, Torino, 2018, 6; Amisano, L’esdebitazione del sovraindebitato incapiente, Milano, 2025; Scipione, Un tentativo di ricostruzione dell’istituto dell’esdebitazione nel nuovo diritto della crisi, cit., 115 ss.).

La funzione dell’esdebitazione dell’incapiente, che si colloca, d’altro canto, nella prospettiva del cosiddetto fresh start, deve essere individuata nell’esigenza di porre termine a situazioni nelle quali la prosecuzione della responsabilità patrimoniale non è suscettibile di produrre alcuna utilità economica apprezzabile e rischia, al contrario, di mantenere il debitore in una condizione permanente di esclusione economica e sociale (Trib. Ravenna 22 luglio 2022, in dirittodellacrisi.it).

La particolarità di tale forma di esdebitazione risiede nel fatto che essa è svincolata dall’apertura di una procedura concorsuale con finalità liquidatorie, sebbene il terzo comma dell’art. 268 c.c.i.i. preveda espressamente che il debitore, persona fisica, sottoposto all’istanza di liquidazione del patrimonio da parte del creditore, possa farvi ricorso, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 283 c.c.i.i. (a favore di questo orientamento v. Trib. Benevento 23 aprile 2019, in Ilcaso.it; Trib. Matera, 24 luglio 2019, in Ilcaso.it; Trib. Verona 21 dicembre 2018, in Ilcaso.it, Trib. Milano, 16 novembre 2017, in Ilcaso.it; Trib. Ascoli Piceno 4 aprile 2014, in IUS Crisi d'impresa (ius.lefebvregiuffre.it), 15 maggio 2014. In dottrina, con posizioni tra loro differenti, cfr. Appio, op. cit., 2; De Matteis, L’esdebitazione del sovraindebitato nel Codice della crisi e dell’insolvenza, in Corr. giur., 2020, 1379 ss.; Lamanna, Il nuovo codice della crisi d’impresa, Milano, 2019, 73, il quale definisce l’ipotesi de qua come una forma di “esdebitazione extraconcorsuale”; Vattermoli, Il concordato minore. Aspetti sostanziali, in Fallimento, 2020, 442; Di Marzio, Una procedura per gli accordi in rimedio del sovraindebitamento, in Composizione della crisi da sovraindebitamento, cit., 15 s.; Macario, Sovraindebitamento e procedure di esdebitazione per i debitori «non fallibili», in Osserv. dir. civ. comm., 2012, 218).

Tale finalità non comporta, beninteso, l’irrilevanza della condotta del debitore. Al contrario, la posizione espressa dall’Agenzia delle Entrate nella bozza di circolare appare condivisibile nella misura in cui valorizza il controllo sulle modalità di formazione dell’indebitamento, affinché l’esdebitazione non produca effetti premiali nei confronti di soggetti che abbiano determinato la propria insolvenza mediante condotte fraudolente, dolose o gravemente colpose, con particolare attenzione ai casi di reiterata violazione degli obblighi fiscali (Scipione, Un tentativo di ricostruzione dell’istituto dell’esdebitazione nel nuovo diritto della crisi, cit., 116).

La reiterata violazione degli obblighi fiscali può, dunque, rappresentare un elemento significativo nel giudizio di meritevolezza, ma non è di per sé equivalente a una condotta fraudolenta. La valutazione deve rimanere concreta e individualizzata, tenendo conto delle cause dell’indebitamento, della consapevolezza del debitore, della sua situazione economica complessiva e dell’eventuale presenza di comportamenti effettivamente diretti a pregiudicare i creditori.

In questa prospettiva anche il credito tributario deve essere interpretato alla luce della funzione sistematica dell’art. 283 c.c.i.i.. Un atteggiamento dell’Erario volto esclusivamente alla conservazione nominale della pretesa creditoria rischierebbe di entrare in tensione con la ratio dell’istituto (Salerno, L’esdebitazione del consumatore, tra meritevolezza e responsabilità del finanziatore, in Fallimento, 2019, 1378 ss.; Pagliantini, L’esdebitazione tra normativa vigente e codice della crisi (d.lgs. n. 14/19), in Nuove leggi civ., 718 s.; Id., L’insolvenza del consumatore tra debito e responsabilità: lineamenti sull’esdebitazione, in Sovraindebitamento e rapporto obbligatorio, cit., 105). Al contrario, un rigoroso controllo sulla formazione dell’indebitamento e sull’eventuale presenza di condotte abusive risulta pienamente coerente con il sistema, purché rimanga ancorato a elementi concreti e non si traduca in una sostanziale esclusione del debitore incapiente dal beneficio dell’esdebitazione per il solo fatto dell’esistenza di un rilevante debito fiscale.

Il giudizio di meritevolezza nella prospettiva del Fisco

Altro profilo di particolare interesse che emerge da contenuto della bozza concerne il rapporto tra la nozione di atto in frode, la reiterata violazione degli obblighi fiscali e il giudizio sulla meritevolezza del debitore. L’Agenzia delle Entrate sembra muovere dalla necessità di distinguere le situazioni nelle quali l’esposizione debitoria tributaria costituisca il risultato di una crisi economico-finanziaria effettiva da quelle in cui il debito fiscale sia invece espressione di un comportamento sistematico e consapevole di inadempimento (Ghedini, Russotto, La meritevolezza del debitore: ieri, oggi e domani, in ilcaso.it, 18 febbraio 2021, 13 s.; Soldati, Il sovraindebitamento e la babele della meritevolezza, in dirittodellacrisi.it, 25 maggio 2021; Grisi, L’esdebitazione del consumatore, in Eur. dir. priv., 1, 2020, 20 ss.; Landi, Consumatore sovraindebitato e giudizio di meritevolezza, in Foro nap., 1, 2018, 309 ss.). Tale distinzione è significativa non soltanto ai fini della valutazione della posizione dell’Amministrazione finanziaria quale creditore, ma anche rispetto ai presupposti di accesso alle procedure di regolazione della crisi, alla valutazione della condotta del debitore e, ove previsto, al giudizio di meritevolezza (sulla centralità che deve essere riconosciuta al requisito della “meritevolezza” v. Commissione Ue, Raccomandazione 12 marzo 2014, punto IV, paragrafo 32).

La questione richiede, tuttavia, particolare cautela interpretativa. Nel sistema del Codice della crisi, infatti, l’atto in frode rappresenta una categoria caratterizzata da un particolare disvalore oggettivo e soggettivo, che presuppone la presenza di condotte concretamente idonee a ledere le ragioni dei creditori e, normalmente, la consapevolezza del debitore circa l’effetto pregiudizievole prodotto (Farolfi, La frode nel sovraindebitamento dopo la Legge n. 176/2020, in Dirittodellacrisi.it, 17 giugno 2021; Giomaro, Breve rassegna di ‘culpa lata’ e ‘colpa grave’, in Stvdi Vrbinati, 3-4, 2020, 533; Limitone, Postilla sulla colpa nella legge n. 3/2012 sul sovraindebitamento del consumatore e la proposta della commissione Rordorf, in ilcaso.it, 23 settembre 2016, 3.). Ne consegue che la mera esistenza di un debito tributario elevato, anche derivante dalla reiterata omissione di versamenti fiscali, non possa automaticamente tradursi nella conclusione secondo cui il debitore abbia abusato degli strumenti di composizione della crisi o abbia determinato dolosamente il proprio sovraindebitamento.

In questa prospettiva, appare condivisibile l’impostazione della bozza di circolare laddove si richiama la necessità di una valutazione concreta e individualizzata delle circostanze del caso. L’atto in frode, non può essere oggetto di una presunzione fondata esclusivamente sulla natura pubblicistica del credito o sulla consistenza dell’esposizione nei confronti dell’Erario, ma deve emergere da elementi specifici quali condotte distrattive, occultamenti patrimoniali, operazioni simulate, sottrazione di garanzie patrimoniali o omissioni caratterizzate da una concreta finalità di pregiudizio nei confronti dei creditori. Diversamente opinando, si correrebbe il rischio di attribuire al debito fiscale una funzione impropria di indice automatico di inaffidabilità del debitore, introducendo per via interpretativa una sorta di presunzione di immeritevolezza non prevista dal legislatore.

Tale rischio appare particolarmente evidente alla luce dell’evoluzione normativa dell’istituto dell’esdebitazione. Il Codice della crisi ha progressivamente superato un modello fondato su una valutazione generale e moralistica della meritevolezza, preferendo un sistema nel quale assumono rilievo specifiche condotte ostative, quali la colpa grave, la malafede e la frode. La reiterata violazione degli obblighi fiscali può certamente rappresentare un elemento valutabile dal giudice, soprattutto quando denoti una consapevole assunzione di obbligazioni prive di una ragionevole prospettiva di adempimento o una gestione dell’attività economica incompatibile con i principi di corretta amministrazione; tuttavia essa non può essere automaticamente sovrapposta alla frode o alla malafede, dovendo essere inserita nel più ampio contesto nel quale si è formato lo stato di sovraindebitamento (Trib. Milano 23 dicembre 2024; Trib. Avellino 9 gennaio 2025; Trib. Forlì 23 luglio 2025).

La giurisprudenza di legittimità formatasi in materia di sovraindebitamento ha, del resto, più volte evidenziato la necessità di un accertamento concreto della condotta del debitore, evitando che l’accesso agli strumenti di regolazione della crisi venga escluso sulla base di valutazioni astratte riferite alla sola origine del debito. In particolare, la Corte di Cassazione ha chiarito che il giudizio sulla meritevolezza non può trasformarsi in una valutazione etica della condotta del debitore, ma deve essere collegato a specifici comportamenti rilevanti ai fini della formazione dell’indebitamento e della tutela dei creditori. Tale impostazione risulta coerente con la funzione dell’esdebitazione quale strumento volto a consentire il recupero economico e sociale del debitore sovraindebitato, secondo la logica del fresh start propria della disciplina europea e recepita dal Codice della crisi (in tale prospettiva si collocano, tra le altre, Cass. civ., sez. I, 1° febbraio 2022, n. 3086, e Cass. civ., sez. I, 20 giugno 2023, n. 17675, nelle quali emerge l’esigenza di una valutazione complessiva della condotta del debitore e del rapporto tra indebitamento e capacità effettiva di adempimento). A tal proposito rileva anche la posizione espressa dal giudice di prime cure secondo cui la natura prevalentemente erariale dell’indebitamento e il mancato pagamento delle imposte non possono fondare, di per sé, un giudizio automatico di non meritevolezza, rendendosi invece, necessaria l’emersione di specifiche condotte gravemente rimproverabili, connotate da macroscopica imprudenza o grave trascuratezza (per tutti Trib. Bologna 5 maggio 2026).

È saggio dunque mantenere ferma la distinzione tra l’irregolarità fiscale, anche reiterata, e le condotte fraudolente propriamente dette. Il mancato pagamento dei tributi può essere indice di una gestione imprudente o di una situazione di crisi non tempestivamente affrontata, ma soltanto in presenza di ulteriori elementi qualificanti può assumere rilievo quale manifestazione di malafede, frode o comportamento ostativo all’esdebitazione

D’altro canto, una diversa interpretazione finirebbe per attribuire al creditore fiscale una posizione privilegiata, tale da alterare l’equilibrio complessivo della disciplina del sovraindebitamento e da introdurre, in contrasto con la ratio del sistema, una presunzione sostanziale di immeritevolezza fondata sulla sola natura tributaria del debito.

In conclusione

La Parte II della bozza di circolare dell’Agenzia delle Entrate costituisce un passaggio significativo nel processo di consolidamento della disciplina del sovraindebitamento delineata dal Codice della crisi.

L’analisi svolta evidenzia come il documento tenti di ricondurre ad unità istituti tra loro differenti – dalla ristrutturazione dei debiti del consumatore al concordato minore, dalla liquidazione controllata all’esdebitazione – valorizzando alcuni principi comuni che attraversano l’intero sistema. Tra questi assumono un ruolo centrale il giudizio di convenienza economica della proposta rispetto all’alternativa liquidatoria, la verifica della meritevolezza del debitore quale presupposto dell’accesso ai benefici dell’esdebitazione e la ricerca di un equilibrio tra la tutela dell’interesse erariale e l’obiettivo del risanamento del debitore incolpevole.

In relazione a tali aspetti, la bozza di circolare sembra recepire una concezione del credito tributario pienamente coerente con l’impianto del Codice della crisi e con l’evoluzione del diritto europeo dell’insolvenza. Il credito fiscale non viene più considerato come una posizione sostanzialmente indisponibile o insuscettibile di rimodulazione, ma come un credito destinato a partecipare, al pari degli altri, alle procedure di regolazione della crisi secondo i principi della convenienza economica, della parità di trattamento e della migliore soddisfazione dei creditori. In tale prospettiva, istituti quali la falcidia dei crediti tributari, il cram down fiscale e l’esdebitazione cessano di rappresentare deroghe eccezionali all’interesse fiscale, per divenire strumenti funzionali al perseguimento di una più efficiente composizione dell’insolvenza.

Importanza primaria assume, inoltre, il tema della discrezionalità dell’Amministrazione finanziaria. La bozza sembra orientata a privilegiare criteri di valutazione quanto più possibile oggettivi e verificabili, limitando il rischio di decisioni difformi e favorendo una maggiore uniformità dell’azione amministrativa. Resta, tuttavia, aperta la questione del corretto equilibrio tra la necessaria valutazione tecnico-economica delle singole proposte e il divieto di attribuire all’Amministrazione poteri valutativi eccedenti quelli previsti dal legislatore. Proprio il giudizio di convenienza costituisce, sotto questo profilo, il terreno sul quale sarà necessario verificare se l’attività interpretativa riuscirà effettivamente a ridurre gli spazi di incertezza applicativa senza trasformarsi in un’indebita integrazione della disciplina legislativa.

In definitiva, la futura circolare potrà rappresentare uno strumento di significativo supporto per gli operatori, gli organi della procedura e la stessa Amministrazione finanziaria, favorendo un’applicazione più uniforme delle disposizioni del Codice della crisi. In tale prospettiva, essa potrà concorrere alla realizzazione di un equilibrato bilanciamento tra la tutela dell’interesse fiscale, l’effettività degli strumenti di regolazione della crisi e il diritto del debitore meritevole di accedere a una concreta prospettiva di second chance, in armonia con gli obiettivi del diritto dell’Unione europea e con i principi che hanno ispirato la riforma della disciplina della crisi e dell’insolvenza.