Interdittiva antimafia e controllo giudiziario dopo le Sezioni Unite

Inquadramento

L’arresto delle Sezioni Unite penali n. 21077 del 2026, nel sancire l’unicità dei presupposti del controllo giudiziario e la pienezza del sindacato del giudice della prevenzione, impone di rigettare l’istanza ex art. 34-bis, comma sesto, d.lgs. n. 159/2011 ove risulti insussistente il pericolo di infiltrazione: non si somministra, secondo la formula della Corte, terapia ad un soggetto sano. Muovendo da una piena adesione al principio di diritto, il contributo ne disvela tuttavia un esito paradossale: l’impresa giudizialmente riconosciuta immune, esclusa dalla misura sospensiva eppure trattenuta sotto gli effetti interdittivi, versa nell’unica condizione priva, nell’interregno, di un presidio sospensivo immediato. Utilizzando la stessa metafora clinica adoperata dalla Corte, lo studio distingue il danno patologico, il danno iatrogeno e un terzo, finora pretermesso, danno nosocomiale, contratto non per effetto della cura bensì della permanenza coatta nell’ambiente segregante, e predica che il relativo pregiudizio rifluisca sull’apparato pubblico anziché sull’impresa. Ricondotta l’aporia ad una lacuna di sistema, il lavoro prospetta, quale completamento simmetrico dell’addizione operata da Corte cost. n. 109 del 2025, una questione di legittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma settimo, idonea a restituire tempestiva rimozione alla lesione dell’impresa immune. 

L'interdittiva antimafia come misura parapenale: il deficit di garanzie tra i criteri Engel e la libertà di iniziativa economica

Deve premettersi che la corretta comprensione dei meccanismi di raccordo tra interdittiva antimafia e controllo giudiziario presuppone piena consapevolezza delle tensioni sistemiche che attraversano la misura prefettizia. Il giudizio interdittivo di «permeabilità mafiosa» si configura come valutazione di natura eminentemente prognostica, fondata sulla probabilità di una futura infiltrazione, non compiuta in sede propriamente giurisdizionale e che poggia sovente su un sostrato probatorio meramente indiziario; ciononostante, ne discendono conseguenze di straordinaria invasività per la sfera giuridica del destinatario, con una discrasia di fondo tra la tenuità del fondamento conoscitivo e la gravità degli effetti prodotti.

In questa prospettiva, l’interdittiva finisce per assumere connotati spiccatamente parapenali e punitivi: nonostante la qualificazione formale di misura amministrativa di prevenzione, essa presenta un’intensità tale da renderla sostanzialmente assimilabile, quanto alle ricadute concrete, ad una sanzione afflittiva, che la dottrina ha efficacemente accostato ad una moderna «morte civile» dell’operatore economico, o a quell’«ergastolo imprenditoriale» che ne compromette in modo irreversibile la stessa sopravvivenza.

Il nodo problematico investe la compatibilità dell’istituto con le garanzie del giusto processo. Il richiamo ai criteri elaborati dalla Corte europea a partire dalla sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi (Corte EDU, Plen., 8 giugno 1976) non intende fungere da argomento d’autorità, ma svolge una funzione di ordine metodologico: nella logica convenzionale, la qualificazione formale attribuita dall’ordinamento interno fornisce soltanto «un punto di partenza», dovendosi verificare se la misura presenti, per natura intrinseca, finalità perseguite e intensità degli effetti, un contenuto sostanzialmente punitivo o deterrente; e poiché, secondo la lettura consolidata, il secondo e il terzo criterio operano in via alternativa (Corte EDU, Grande Camera, Jussila c. Finlandia, 23 novembre 2006), la riconducibilità alla matière pénale può fondarsi anche sul solo grado di afflittività. Non si ignora che la giurisprudenza costituzionale colloca l’informazione antimafia in una «prospettiva anticipatoria della difesa della legalità», riconoscendole, sulla scorta della giurisprudenza amministrativa, natura «cautelare e preventiva» (Corte cost. n. 57 del 2020, che richiama Cons. Stato, Ad. plen., 6 aprile 2018, n. 3) senonché è proprio il metodo convenzionale a vietare di arrestarsi all’etichetta formale, imponendo di misurare la natura della misura sull’intensità reale dei suoi effetti. Ove, all’esito di tale verifica sostanziale, se ne riconoscesse la natura sanzionatoria, ne dovrebbe discendere un corredo di garanzie rafforzate: diritto di difesa, contraddittorio, parità delle armi, presunzione d’innocenza.

Non è un caso che la giurisprudenza amministrativa, pur difendendo l’inevitabile elasticità della clausola su cui l’interdittiva si fonda, ne abbia cercato la razionalizzazione sul piano probatorio, ancorando il giudizio prognostico allo standard del «più probabile che non», proprio per scongiurare la deriva verso un «diritto della paura» (Cons. Stato, sez. III, 5 settembre 2019, n. 6105). La compressione delle garanzie partecipative nel procedimento prefettizio produce tuttavia una marcata asimmetria tra potere pubblico e destinatario, che finisce per addossare a quest’ultimo un onere di controprova descritto nei termini di una probatio diabolica: all’impresa è richiesta la dimostrazione di un fatto negativo, la propria estraneità al rischio di infiltrazione, sovente senza piena conoscenza del compendio posto a fondamento del giudizio prefettizio.

Deve nondimeno darsi atto che il legislatore, con il d.l. n. 152/2021 (conv. con l. n. 233/2021), ha introdotto un contraddittorio endoprocedimentale (art. 92, comma 2-bis, del codice antimafia), idoneo ad attenuare, sia pure in parte, l’asimmetria denunciata; tale garanzia recede tuttavia al cospetto delle esigenze di celerità e non si estende al nucleo informativo coperto da riservatezza istruttoria. L’istituto, così inteso, incide direttamente sulla libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 Cost. e pone problemi anche sul versante della tutela convenzionale del patrimonio ex art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU.

Il controllo giudiziario volontario ex art. 34-bis, comma sesto: natura ibrida e funzione recuperatoria

Ciò posto, la dialettica tra il provvedimento interdittivo e il controllo giudiziario volontario di cui all’art. 34-bis, comma sesto, d.lgs. n. 159/2011 rappresenta uno dei nodi più problematici del sistema della prevenzione antimafia, al crocevia tra tutela dell’ordine pubblico economico e salvaguardia della libertà d’impresa. L’innesto normativo operato dalla l. n. 161/2017, nel tentativo di temperare la rigidità del meccanismo espulsivo proprio dell’informazione interdittiva, ha dato vita ad un rapporto di complementarità funzionale tra strumenti che, pur gravitando attorno al medesimo punto di riferimento sostanziale, il pericolo di infiltrazione mafiosa, perseguono finalità ontologicamente distinte: l’interdittiva è orientata all’estromissione immediata dell’operatore dal circuito dei rapporti con la pubblica amministrazione; il controllo su base volontaria risponde ad una logica di bonifica e recupero dell’impresa contaminata, nella prospettiva della reintegrazione nel circuito economico lecito.

Misura di prevenzione sui generis, il controllo volontario presuppone l’esistenza, e la contestuale impugnazione, del provvedimento prefettizio, del quale è destinato a sospendere in via temporanea taluni effetti (art. 34-bis, comma settimo). Esso non partecipa della natura ablativa che caratterizza l’amministrazione giudiziaria o la confisca, ma si atteggia quale strumento di recupero delle realtà imprenditoriali che, pur lambite da dinamiche di contiguità criminale, non risultino strutturalmente compromesse: la misura presuppone il carattere meramente occasionale dell’agevolazione e richiede un giudizio non già ricognitivo bensì prognostico, diretto alle concrete potenzialità di risanamento (Cass. pen., sez. un., 26 settembre 2019, n. 46898, Ricchiuto), secondo un paradigma che la dottrina ha definito «terapeutico» e che trova conforto nei lavori della Commissione Fiandaca, ove il controllo è delineato quale «vigilanza prescrittiva» senza spossessamento gestorio. In una logica di progressività della reazione al rischio infiltrativo, il sistema contempla del resto anche le misure amministrative di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis del codice antimafia.

Su tale impianto si è innestata una questione ulteriore: l’art. 86, comma secondo, del codice antimafia limita a dodici mesi la validità dell’informazione interdittiva, mentre l’art. 91, comma quinto, impone al Prefetto l’aggiornamento dell’esito al venir meno delle circostanze rilevanti, anche su documentata istanza dell’interessato. La giurisprudenza costituzionale, sin dalla sentenza n. 57 del 2020, ha individuato proprio nella temporaneità della misura un presidio di ragionevolezza del sistema, a scongiurare la persistenza di una misura non più giustificata e la produzione di un danno irreversibile; non è mancato tuttavia chi ha osservato criticamente come tale argomento rischi di rimanere meramente astratto nella prassi, giacché le interdittive vengono spesso rimosse solo a fronte di nuovi elementi favorevoli, con un effetto di sostanziale protrazione ed un rovesciamento dell’onere della prova a carico dell’imprenditore. È in questo solco, attorno all’ampiezza del sindacato rimesso al giudice della prevenzione, che è insorto il contrasto poi devoluto alle Sezioni Unite.

Il contrasto interpretativo e la rimessione alle Sezioni Unite

L’art. 34-bis, comma sesto, non descrive il contenuto dell’accertamento che il giudice è chiamato a compiere, limitandosi a prevedere che il tribunale accolga la richiesta «ove ne ricorrano i presupposti». Tale laconicità ha ingenerato due indirizzi antitetici, entrambi alimentati da argomenti tratti dalla sentenza Ricchiuto; la quale, peraltro, era chiamata a risolvere una questione diversa, attinente al regime di impugnazione del provvedimento, sicché le considerazioni ivi spese in ordine all’ampiezza dell’accertamento si collocano sul piano della motivazione, e non già del principio di diritto enunciato. Le Sezioni Unite del 2019 vi avevano affermato che, anche a fronte dell’istanza della parte privata, l’accertamento dei presupposti «non scolora del tutto», dovendo pur sempre il tribunale verificare l’occasionalità dell’agevolazione, la cui insussistenza può comportare il rigetto della domanda. 

Secondo un primo orientamento, della «giurisdizionalità piena», la verifica riservata al giudice dell’istanza privata avrebbe la medesima ampiezza di quella richiesta dal pubblico ministero o disposta d’ufficio, comprensiva del vaglio sulla stessa sussistenza del pericolo d’infiltrazione: l’accertamento dovrebbe investire l’esistenza di una relazione tra impresa e soggetti pericolosi, l’occasionalità dell’agevolazione e la prognosi favorevole di risanamento, con la conseguenza che la richiesta potrebbe essere disattesa anche allorché emerga l’assenza di qualsivoglia relazione tra azienda e organizzazione criminale. A fondamento, una considerazione teleologica: ove l’impresa risulti estranea ad ogni condizionamento, difetterebbe l’oggetto stesso della misura, e l’ammissione al controllo, non potendo assolvere alla funzione di bonifica che ne costituisce la ragion d’essere, si risolverebbe in un mero strumento di neutralizzazione cautelare degli effetti interdittivi. 

Un secondo orientamento predicava invece una cognizione diversamente conformata a seconda della parte richiedente: in caso di istanza privata, la valutazione avrebbe dovuto muovere dall’accertamento prefettizio, costituente «substrato intangibile» della decisione, sicché il tribunale avrebbe potuto rigettare la domanda soltanto ove ritenesse il pericolo non occasionale e dunque non emendabile, non già in caso di insussistenza del pericolo medesimo. A sostegno si valorizzava, soprattutto, l’esigenza di evitare un’illogica disparità di trattamento a sfavore delle imprese «più sane», paradossalmente escluse dalla sospensione di cui potrebbero beneficiare le imprese contigue in misura superabile. Entrambi gli indirizzi sono compiutamente ricostruiti dalla sentenza in commento, cui si rinvia per la rassegna analitica dei precedenti: il primo risulta inaugurato da Cass. pen., sez. I, del 23 novembre 2022, n. 15156 dep. 2023, M&M Servizi s.r.l.; il secondo è espresso, tra le altre, da Cass. pen., sez. VI, del 17 settembre 2024, n. 42983, Furino Ecologia s.r.l. 

La sesta sezione, con ordinanza del 30 aprile 2025, ha condiviso quest’ultimo indirizzo, ravvisando nell’opposta soluzione profili di frizione con i principi di ragionevolezza, eguaglianza e buon andamento, nonché con la libertà d’impresa, e denunciando il «cortocircuito» cui essa condurrebbe; aporia non componibile, secondo la Sezione rimettente, nel procedimento di aggiornamento ex art. 91, comma sesto, giacché, durante tale procedimento, gli effetti dell’interdittiva permangono, non comportando la scadenza del termine annuale l’automatica caducazione del provvedimento. La Prima Presidente, con decreto del 4 settembre 2025, ha assegnato il ricorso alle Sezioni Unite, fissandone la trattazione per la camera di consiglio dell’11 dicembre 2025.

La decisione delle Sezioni Unite: la vicenda Al.MI. Ambiente, i punti fermi e il principio di diritto

La vicenda concerne la AL.MI. Ambiente s.r.l., destinataria di informazione interdittiva e istante per l’ammissione al controllo volontario. La Corte di appello di Napoli, con decreto del 21 gennaio 2025, aveva confermato il rigetto dell’istanza in ragione dei rapporti, ormai cessati, tra la società e contesti di criminalità mafiosa: risolvendosi il sindacato del giudice della prevenzione in una valutazione sull’emendabilità dell’ente, esso non potrebbe prescindere dalla verifica della relazione tra l’impresa e l’organizzazione criminale, senza la quale non vi sarebbe alcun bisogno di emenda. Avverso tale decreto la società ricorreva per cassazione, assumendo che il controllo volontario, quale istituto autonomo, non richiederebbe l’accertamento congiunto dell’agevolazione occasionale e del pericolo concreto di infiltrazione, esaurendosi i suoi presupposti nell’emissione di un’interdittiva impugnata, nella bonificabilità dell’impresa e nell’insussistenza di forme di cronica infiltrazione. A ben vedere, la peculiarità della vicenda risiede nel fatto che il diniego non era fondato su un condizionamento troppo grave per essere emendato, bensì, all’opposto, sulla insussistenza di un attuale pericolo di contaminazione: si era al cospetto, in concreto, proprio dell’impresa «sana» attorno alla quale ruotava il contrasto.

Tanto premesso, le Sezioni Unite muovono dall’inquadramento dell’interdittiva quale fattispecie di pericolo propria del diritto della prevenzione, finalizzata a prevenire un evento non necessariamente attuale, purché desumibile da elementi concreti e significativi; e rammentano il monito della giurisprudenza amministrativa contro la riduzione del pericolo infiltrativo a mero sospetto, che consegnerebbe l’istituto ad un «diritto della paura», con il rischio che l’interdizione travolga «falsi positivi». Su tale sfondo, la Corte riporta le affermazioni della citata sentenza Ricchiuto e ne trae che l’orientamento recepito dall’ordinanza di rimessione, il quale eleva il provvedimento prefettizio a «fatto intangibile», non può essere condiviso, per una duplice, convergente ragione. Per un verso, lo stesso giudizio sulla bonificabilità resta subordinato ad un vaglio preventivo del tipo di relazione esistente tra impresa e criminalità organizzata: pericolo di agevolazione occasionale e possibilità concreta di bonifica si atteggiano a profili unitari e tra loro saldati, ponendosi lo scrutinio sul primo quale logico antecedente del giudizio di emendabilità, così che una misura applicata in assenza di pericolosità finirebbe per «curare un soggetto sano, che non avrebbe bisogno di nessuna cura». Per altro verso, l’opposta impostazione finisce per svuotare il potere di accertamento del giudice penale, disconoscendo che il tribunale della prevenzione è titolare di pieni poteri di cognizione e può pervenire a conclusioni anche radicalmente diverse da quelle prefettizie.

Per le ragioni esposte, le Sezioni Unite hanno enunciato il seguente principio di diritto:

«Il giudice della prevenzione, cui sia stata richiesta l’applicazione del controllo previsto dall’art. 34-bis, comma sesto, d.lgs. n. 159/2011, preso atto dell’emissione dell’informazione antimafia interdittiva e della pendenza del relativo giudizio di impugnazione, ove accerti, nell’ambito dei compiti affidatigli, la insussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa in capo alla impresa richiedente, è tenuto a rigettare la richiesta stessa».

In applicazione di tali principi, il ricorso è stato respinto, con condanna della ricorrente alle spese.

L'unicità dei presupposti e la pienezza del sindacato del giudice della prevenzione

Il primo e più solido merito sistematico dell’arresto risiede nell’affermazione dell’unicità dei presupposti applicativi del controllo giudiziario, coattivo o volontario che sia, e nella correlativa restituzione al giudice della prevenzione di una cognizione piena e autonoma. I presupposti evocati dal comma 6 sono i medesimi della versione ordinaria dell’istituto: il giudice deve escludere la disponibilità diretta o indiretta dell’ente in capo a soggetti pericolosi, rilevare l’esistenza di una relazione agevolatrice di carattere occasionale e, solo dopo, formulare la prognosi di bonificabilità. In questo quadro, i contenuti dell’informazione prefettizia non vincolano il tribunale, che li valuta in piena autonomia, secondo una simmetria con l’autonomia di cui sono a loro volta titolari il Prefetto e il giudice amministrativo rispetto alla decisione del giudice ordinario. 

L’arresto si pone in evidente continuità con la linea garantista che percorre la materia: negare al giudice penale il potere di accertare in concreto il «fatto infiltrativo», vincolandolo al «substrato intangibile» dell’atto prefettizio, avrebbe significato consegnare la libertà di iniziativa economica del destinatario ad un accertamento amministrativo connotato da uno standard probatorio attenuato e da garanzie partecipative recessive. Le Sezioni Unite, al contrario, rivendicano un sindacato «pieno»​ e «autonomo» della giurisdizione penale, avente ad oggetto una valutazione relativa non all’atto ma al fatto, condotta su una base dimostrativa anche diversa e in un contraddittorio potenzialmente più articolato, in esito al quale è ben possibile pervenire a conclusioni differenti da quelle del Prefetto; escludendo, dunque, ogni rapporto di pregiudizialità-dipendenza tra il procedimento amministrativo e quello di prevenzione. 

Proprio in questa rivendicazione del primato dell’accertamento giurisdizionale sul fatto, l’arresto si salda alla critica garantista sviluppata in premessa: se il vizio genetico dell’informazione antimafia risiede nella sua fase costitutiva, sottratta al vaglio di un organo giurisdizionale ordinario, la sede del controllo volontario diviene il luogo, sia pure eventuale, in cui l’operatore economico accede, sul versante del fatto infiltrativo, a quella cognizione piena che gli era stata negata in sede genetica; non già nel senso che il giudice della prevenzione possa sindacare la legittimità dell’atto  (riservata al giudice amministrativo) bensì in quanto egli accerti autonomamente, e con garanzie rafforzate, la sussistenza stessa del pericolo. L’unicità dei presupposti esprime, anzitutto, la pienezza di un sindacato giurisdizionale che la tutela dei diritti fondamentali dell’operatore economico reclama. 

Il cortocircuito dell'impresa non pericolosa e la tutela rifluente sull'aggiornamento prefettizio

In corrispondenza dell’esito applicativo del principio enunciato si annida il profilo di maggiore criticità della pronuncia. La logica dell’unicità dei presupposti conduce, infatti, alla conseguenza che la stessa Sezione rimettente aveva denunciato come «cortocircuito»: l’impresa risultata «sana» all’esito del più ampio contraddittorio della prevenzione, in luogo del vantaggio che ci si attenderebbe, si vede rigettare la richiesta di controllo volontario e resta ciononostante attinta dall’interdittiva, esclusa dal circuito economico e, in special modo, dal settore dei contratti pubblici; mentre l’impresa contigua in misura emendabile può beneficiare della sospensione degli effetti interdittivi, quella del tutto estranea al condizionamento ne resta priva, difettando l’oggetto stesso della misura terapeutica.

Tanto premesso, e accolto senza riserve l’assunto delle Sezioni Unite, deve nondimeno rilevarsi come la coerenza sistematica dell’arresto sia stata conseguita al prezzo di un sacrificio che ricade, paradossalmente, sulla categoria di imprese che meno lo meriterebbe. Correttamente la Corte nega che il controllo giudiziario possa degradare a mero lasciapassare per la riammissione al circuito economico: esso resta una misura di prevenzione tutt’altro che neutra, comportando l’ingerenza di un organo dello Stato nella governance dell’impresa e una correlativa compressione della libertà di iniziativa economica che, in difetto del presupposto della pericolosità, resterebbe priva di titolo e si risolverebbe in un sovradosaggio di prevenzione nei confronti di un ente non pericoloso. Tuttavia l’orizzonte assiologico non si esaurisce nella sola libertà d’impresa, la sopravvivenza dell’operatore economico costituisce il substrato di diritti ulteriori e di rango non inferiore, facenti capo anzitutto ai lavoratori occupati: il diritto al lavoro presidiato dall’art. 4 Cost., il diritto ad una retribuzione idonea ad assicurare un’esistenza libera e dignitosa ai sensi dell’art. 36 Cost., oltre alla dignità della persona di cui all’art. 2 Cost. Ne discende che il pregiudizio inferto all’impresa sana rifluisce su un nucleo di valori che il sistema non può trascurare.

È in questa prospettiva che l’incisiva formula della Corte, secondo cui non si somministra terapia ad un soggetto sano, pur ineccepibile nella sua premessa, solleva un quesito che essa lascia impregiudicato: se sia consentito trattenere quel medesimo soggetto sano «nel reparto degli infetti», esposto ad un contagio non già mafioso, ma economico, non meno letale del primo. L’impresa cui il controllo sia denegato per accertata insussistenza del pericolo, infatti, non riceve la misura sospensiva di cui all’art. 34-bis, comma 7, né è liberata dagli effetti dell’interdittiva, i quali permangono per l’intera durata dell’aggiornamento prefettizio. Si determina, così, l’unica situazione priva, nell’interregno, di un presidio sospensivo immediato, e proprio in danno dell’impresa che il giudice ha riconosciuto immune.

Per coglierne l’esatta fisionomia conviene affinare la stessa metafora clinica di cui la Corte si avvale, distinguendo tre figure di danno. Vi è, anzitutto, il danno patologico, endogeno, inerente alla reale contaminazione mafiosa dell’ente: solo esso legittima la reazione ordinamentale. Vi è, poi, il danno iatrogeno in senso stretto, prodotto dalla terapia somministrata, ed è su tale figura che la pronuncia, ineccepibilmente, edifica il proprio argomentare, giacché applicare il controllo giudiziario, con le sue ingerenze gestorie, ad un soggetto immune significherebbe curarlo di una malattia che non ha. Vi è, infine, e questo è il punto che l’arresto oblitera, il danno nosocomiale, contratto non per effetto della cura, bensì della permanenza coatta nell’ambiente segregante: l’infezione che il degente non recava all’ingresso e che acquisisce intra moenia, per il solo fatto di esservi trattenuto. È precisamente quest’ultima figura a definire la condizione dell’impresa sana attinta da interdittiva e respinta dal controllo, la quale non patisce né un danno patologico, di cui il giudice ha escluso il presupposto, né un danno iatrogeno, posto che la terapia le è negata. La distinzione non è meramente scolastica, ma costituisce il fondamento dell’imputazione: mentre il danno patologico grava sul malato, quello nosocomiale rifluisce, per principio consolidato, sulla struttura.

Le Sezioni Unite non eludono il rilievo, ma lo compongono mediante la valorizzazione del raccordo tra i procedimenti: non vi sarebbe vuoto di tutela, bensì una tutela articolata su due autonomi versanti, quello dell’aggiornamento ex art. 91, comma 5, e quello della sospensione invocabile dinanzi al giudice amministrativo ex art. 58 c.p.a. Il provvedimento con cui il giudice della prevenzione neghi l’accesso al controllo in ragione dell’inesistenza del pericolo costituisce, secondo la Corte, un «fatto nuovo», una sopravvenienza di cui il Prefetto, d’ufficio o su sollecitazione dell’impresa, non può non tenere conto in sede di aggiornamento. Invero, tale istituto resta espressione di un potere discrezionale dell’autorità amministrativa, e la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 109 del 2025, ha escluso che persino l’esito positivo del controllo giudiziario vincoli il successivo giudizio di riesame: a fortiori, nessun effetto conformativo automatico potrà riconnettersi al rigetto dell’istanza per insussistenza del pericolo. La replica delle Sezioni Unite, pertanto, sembra cogliere nel segno sul piano della struttura, ma non su quello dell’effettività: entrambi i rimedi operano in differita e non sospendono, di per sé, gli effetti interdittivi nel tempo, talora non breve, occorrente alla loro definizione; né la tutela cautelare vale a colmare strutturalmente l’interregno, trattandosi di rimedio discrezionale, subordinato all’allegazione del periculum e per definizione provvisorio. Il presidio di tempestività si rivela, così, nella prassi, meramente astratto.

Nella protrazione della degenza del soggetto giudizialmente riconosciuto sano, l’asse della responsabilità sembra allora traslare verso l’apparato pubblico, secondo una struttura logica non dissimile da quella che, nel diritto della responsabilità sanitaria, governa il danno da infezione nosocomiale: acclarata, anche in via presuntiva, la contrazione dell’infezione entro la struttura, grava su quest’ultima, e non sul danneggiato, l’onere di provare di avere adottato tutte le cautele prescritte e di avere applicato i protocolli di prevenzione, ovvero la causa imprevedibile ed inevitabile (Cass. civ., sez. III, 3 marzo 2023, n. 6386; Cass. civ., sez. III, 23 febbraio 2021, n. 4864), potendo la responsabilità fondarsi anche su carenze organizzative proprie della struttura; trasposizione condotta, beninteso, sul piano dell’analogia argomentativa e non dell’applicazione diretta dell’istituto. Una siffatta responsabilità non potrebbe essere elisa dalla mera invocazione della legittimità ab origine dell’atto, ma postulerebbe la dimostrazione, da parte dell’amministrazione, di avere tempestivamente attivato l’aggiornamento ex art. 91, comma 5: responsabilità che, ove l’interdittiva fosse successivamente annullata, troverebbe titolo nel danno da provvedimento illegittimo, e che, in pendenza dell’aggiornamento, potrebbe radicarsi nell’inerzia prefettizia, in violazione del canone di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, l. n. 241 del 1990, con conseguente operatività dell’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. La salvaguardia della separazione dei poteri, che correttamente vieta al giudice della prevenzione di surrogarsi all’autorità amministrativa, non può, in definitiva, convertirsi in schermo formale a copertura di un sacrificio sostanziale dei diritti, pena la frizione con il canone di effettività della tutela di cui agli artt. 24 e 113 Cost. e agli artt. 6 e 13 CEDU.

Il canone di effettività e il recupero della tutela: il paradigma delle Sezioni Unite civili e la dimensione convenzionale

Le considerazioni svolte reclamano un ultimo sviluppo, di segno ricostruttivo, sul terreno del canone di effettività della tutela. Soccorre, sotto questo profilo, un paradigma che le Sezioni Unite civili hanno consacrato in materia del tutto diversa, ma assistita da una struttura logica sovrapponibile: con la sentenza n. 1946 del 2017, in tema di parto anonimo, esse hanno affermato che, a fronte di un diritto fondamentale la cui lesione sia stata accertata e di un legislatore rimasto inerte, il giudice comune non può rifugiarsi nell’attesa dell’intervento normativo, ma è tenuto a reperire nel sistema la regola del caso concreto, pena il mantenimento di una situazione di violazione che il giudice nazionale ha l’obbligo di prevenire. Né è privo di significato che tale arresto si collochi nel solco della condanna inflitta all’Italia dalla Corte di Strasburgo con la sentenza Godelli (Corte EDU, Sez. II, 25 settembre 2012), che aveva ravvisato la violazione dell’art. 8 CEDU proprio nella mancanza assoluta di un meccanismo idoneo a bilanciare gli interessi in gioco.

La trasposizione alla vicenda dell’impresa sana si offre con immediatezza: anche qui un fatto accertato, l’insussistenza giudizialmente verificata del pericolo infiltrativo; anche qui un legislatore silente sul vuoto di tutela che ne consegue nell’interregno, non potendo lo strumento risolutivo essere il controllo giudiziario, di cui difettano i presupposti; anche qui un fascio di diritti fondamentali medio tempore privi di presidi; anche qui il canone di effettività che reclama la rimozione della lesione. La condizione dell’operatore riconosciuto immune replica il vizio strutturale che la Corte EDU stigmatizzò: non già un cattivo bilanciamento, ma l’assenza radicale di bilanciamento per un’intera categoria di soggetti.

Deve peraltro rilevarsi che il parallelo non può essere condotto sino al punto di legittimare il giudice della prevenzione a rimuovere egli stesso l’interdittiva, surrogandosi all’autorità amministrativa. Nel modello civilistico, accertamento del fatto e rimozione della lesione competono al medesimo plesso giurisdizionale; nel caso de quo, per contro, l’accertamento dell’insussistenza infiltrativa spetta (anche) al giudice della prevenzione, ma il potere di caducare o sospendere l’interdittiva ricade nella sfera del giudice amministrativo e del Prefetto, secondo una separazione di attribuzioni che la stessa pronuncia in commento, condivisibilmente, presidia. Il canone consacrato dalle Sezioni Unite civili non legittima, dunque, alcuno sconfinamento, ma impone che la lesione dell’impresa immune trovi rimozione tempestiva nella sede sua propria, anziché protrarsi sine die nell’inerzia di tutti i plessi coinvolti; e schiude, sul versante dell’art. 1 del Protocollo addizionale e dell’art. 8 CEDU, la prospettiva di una questione di legittimità convenzionale: i relativi parametri, evocati dal T.A.R. Calabria con l’ordinanza del 28 ottobre 2024 (reg. ord. n. 235 del 2024) e dichiarati assorbiti dalla sentenza n. 109 del 2025, che ha accolto la questione in riferimento ai soli artt. 3 e 41 Cost., restano infatti impregiudicati e integralmente spendibili per la fattispecie simmetrica qui in esame.

In conclusione

Occorre muovere da una precisazione. La critica svolta non rimette in discussione il principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite, che si reputa corretto, né predica l’ammissione al controllo dell’impresa giudizialmente riconosciuta immune, soluzione che ne snaturerebbe la fisionomia di misura di prevenzione, priva di titolo in difetto di pericolosità ed esposta a quel sovradosaggio che la stessa pronuncia stigmatizza. Ciò che si denuncia non è un vizio di sussunzione, bensì una lacuna di sistema: non un vuoto di tutela, cui la pronuncia oppone correttamente l’articolazione del presidio sui due autonomi versanti dell’aggiornamento prefettizio e della cautelare amministrativa, bensì un deficit di effettività e di tempestività, atteso che entrambi i rimedi operano in differita, su impulso dell’impresa e con onere ad essa traslato, mentre gli effetti interdittivi permangono medio tempore, sino ad integrare quel danno realmente irreversibile che la giurisprudenza costituzionale, sin dalla sentenza n. 57 del 2020, additava quale limite di ragionevolezza del sistema. È in questo interregno che si annida il danno nosocomiale, generato dall’architettura del sistema e non dalla condizione del soggetto.

Orbene, su questo crinale la riflessione conclusiva rinviene il proprio fulcro, in una simmetria non ancora adeguatamente valorizzata. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 109 del 2025, è già intervenuta in via additiva sull’art. 34-bis, comma settimo, dichiarandone l’illegittimità, per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost., nella parte in cui non prevede che la sospensione degli effetti interdittivi, conseguente all’ammissione al controllo, si protragga, nel caso di conclusione con esito positivo della misura, sino alla definizione dell’aggiornamento prefettizio: la Consulta ha ravvisato la «irragionevolezza e contraddittorietà del sistema nel suo complesso», laddove esso, investito nel recupero dell’impresa alla legalità, ne vanifichi i risultati con l’immediato riemergere degli effetti interdittivi, sino a determinare una «crisi economica irreversibile» dell’operatore ovvero il suo «riavvicinamento alla criminalità», così mancando di «chiudere il cerchio». Senonché la fattispecie governata dalla sentenza n. 109 del 2025 è quella della «uscita», dell’impresa ammessa al controllo e all’esito risanata; quella attorno alla quale ruota la presente riflessione è, invece, la fattispecie, non coperta dal decisum costituzionale, dell’impresa cui il controllo è negato «in ingresso», per accertata insussistenza del pericolo. Tale distinzione merita di essere posta in adeguato risalto: si potrebbe invero ritenere che la sentenza n. 109 del 2025 abbia già offerto rimedio al problema, ma essa ha composto una lacuna adiacente e simmetrica, lasciando impregiudicata quella, residua, propria dell’impresa immune.

Il rimedio va costruito, allora, come completamento simmetrico del decisum costituzionale: come la Corte ha esteso la sospensione all’esito positivo del controllo, così il sistema dovrebbe contemplare un effetto sospensivo equivalente, di natura temporanea, per il rigetto dell’istanza fondato sull’accertata insussistenza del pericolo, ancorato, quale fatto generatore, non già al controllo, che postula pericolosità, bensì al distinto novum costituito dall’accertamento giurisdizionale di non pericolosità, e destinato ad operare sino alla definizione dell’aggiornamento ex art. 91, comma quinto.

Ad ulteriore conforto soccorre il contributo che G. Amarelli ha di recente dedicato alle prospettive de iure condendo della materia. Muovendo dalla constatazione di una perdurante inadeguatezza del sistema, l’Autore prospetta una duplice alternativa: quella, radicale, del superamento del doppio binario, con attribuzione della competenza esclusiva al giudice ordinario della prevenzione, la quale coglie il problema alla radice, essendo il cortocircuito dell’impresa sana un precipitato della convivenza di un accertamento amministrativo a base probatoria attenuata e di un accertamento giurisdizionale a cognizione piena, ma che risulta di difficile praticabilità nell’attuale assetto; e quella, più sostenibile, delle modifiche mirate, tra cui la positivizzazione, nel testo dell’art. 34-bis, delle statuizioni della sentenza n. 109 del 2025, che la proposta qui formulata mira ad integrare con la previsione simmetrica relativa all’ingresso negato. Lo stesso Autore, per vero, dissente nel merito dalle Sezioni Unite, sino a discorrere di «decisione kafkiana», sul rilievo che, in difetto di infiltrazione, il controllo dovrebbe essere (nonostante tutto) concesso: assunto che, per quanto autorevolmente sostenuto, non persuade, poiché poggia sulla premessa che l’accertamento negativo del giudice della prevenzione lasci intatta la più tenue valutazione prefettizia, con la conseguenza di fondare una misura di prevenzione giurisdizionale sul solo apprezzamento amministrativo, formatosi con standard attenuato e garanzie partecipative recessive: è precisamente la conclusione che le Sezioni Unite hanno respinto in nome della pienezza e autonomia della cognizione del giudice della prevenzione, e che si è sopra condivisa.

Merita, per contro, piena adesione l’auspicio di una disciplina che, in ipotesi di colpa grave dell’amministrazione, assicuri al destinatario del provvedimento interdittivo il risarcimento del danno: previsione che traduce sul piano normativo quell’asse di imputazione il quale, secondo la logica della responsabilità da infezione nosocomiale, trasla dall’impresa all’apparato pubblico, e che il sistema affida oggi ai soli, e meno agevoli, rimedi del danno da provvedimento illegittimo e del danno da ritardo.

Alla luce di quanto precede, può prospettarsi un duplice ordine di rimedio. Sul piano dello scrutinio di costituzionalità andrebbe sollevata una questione di legittimità dell’art. 34-bis, comma 7, d.lgs. n. 159/2011, per contrasto con gli artt. 3, 41, 24 e 113 Cost., nonché con l’art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU e all’art. 1 del Prot. add., nella parte in cui esso non prevede la sospensione degli effetti interdittivi anche quando l’istanza di controllo giudiziario volontario sia respinta per accertata insussistenza del pericolo di infiltrazione, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento ex art. 91, comma 5: questione che si offre quale completamento simmetrico, e tecnicamente omogeneo, dell’addizione già operata dalla sentenza n. 109/2025. Sul piano della sollecitazione al legislatore, è invece da auspicare un intervento che positivizzi sia le statuizioni della Consulta sul versante dell’uscita, sia la previsione simmetrica relativa all’ingresso negato, corredate dalla disciplina del risarcimento in ipotesi di colpa grave.

Entro questa logica, la formula delle Sezioni Unite, secondo cui non si somministra terapia a un soggetto sano, resta inattaccabile; ma, per non convertirsi a sua volta in fonte di pregiudizio, essa esige che quel medesimo soggetto sano non sia trattenuto nel «reparto degli infetti», esposto ad un contagio non più mafioso, bensì economico, e non perciò meno letale del primo.

Riferimenti

T. Alesci, F. Lombardi, Interdittiva antimafia e controllo giudiziario tra interferenze normative e distorsioni applicative, in Amministrativ@mente, 2024, n. 3, 1011 ss.;  

- G. Amarelli, Prospettive de iure condendo: dalla scelta radicale della “giurisdizionalizzazione” a quella più sostenibile delle modifiche mirate, in La prevenzione amministrativa antimafia, Torino, Giappichelli, 2026, 135 ss.;  

- G. Amarelli, Le Sezioni unite negano il controllo volontario in assenza di infiltrazione mafiosa: una decisione kafkiana in attesa della Corte costituzionale, in Cassazione penale, 2026;  

- J.P. de Jorio, Le interdittive antimafia ed il difficile bilanciamento con i diritti fondamentali, Napoli, Jovene, 2019;  

- A. Longo, La Corte costituzionale e le informative antimafia. Minime riflessioni a partire dalla sentenza n. 57 del 2020, in Nomos, 2020, n. 2;  

- S. Mangiacasale, Interdittiva antimafia, contraddittorio endoprocedimentale e deficit di tipicità: profili costituzionali, in P.A. Persona e Amministrazione, 2025, vol. 16, n. 1, 351 ss.; 

- L. Masera, I criteri Engel alla prova della prassi interna. La necessità di maggiore chiarezza sistematica nell’elaborazione della nozione costituzionale di matière pénale, in Diritto Penale Contemporaneo - Riv. trim., 2025, n. 2;  

- R. Rolli, P. Pepe, Interdittiva antimafia, sanzione penale?, in Archivio Penale, 2024, n. 2.  

- Si veda altresì la Relazione della Commissione ministeriale presieduta da G. Fiandaca, istituita con D.M. 10 giugno 2013.