L’abrogazione dell’art. 36 del decreto “Salva Italia” e la soppressione del divieto di interlocking

Il percorso della riforma e l’abrogazione dell’art. 36 del decreto «Salva Italia»

L’art. 8 del d.lgs. 27 marzo 2026, n. 47, ha abrogato l’art. 36 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (c.d. decreto «Salva Italia»), convertito, con modificazioni, dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214. A decorrere dal 29 aprile 2026 è, dunque, venuto meno il divieto - operante nei mercati del credito, assicurativi e finanziari - di ricoprire contemporaneamente cariche negli organi gestionali, di sorveglianza o di controllo, ovvero funzioni di vertice, presso imprese o gruppi concorrenti attivi nei medesimi mercati del prodotto e geografici.

La soppressione rappresenta l’esito di un percorso nel quale l’abrogazione integrale non costituiva, almeno in una prima fase, la soluzione prescelta. L’art. 19, comma 2, lett. l-bis), della l. 5 marzo 2024, n. 21, come modificato dalla l. 11 marzo 2025, n. 28, delegava infatti il Governo a razionalizzare la disciplina della tutela della concorrenza e delle partecipazioni personali incrociate nei mercati del credito e finanziari, «anche valutandone la soppressione», allo scopo di ridurre gli oneri gravanti sugli operatori. Il criterio direttivo così formulato lasciava, pertanto, aperte due possibili linee di intervento, consentendo tanto una revisione selettiva della disciplina quanto la sua integrale eliminazione.

Lo schema di decreto legislativo sottoposto al parere parlamentare nell’autunno del 2025 aveva inizialmente seguito la prima soluzione, conservando l’art. 36 ma restringendone sensibilmente l’ambito di applicazione.

Più nello specifico, sotto il profilo soggettivo, il divieto avrebbe continuato a riguardare gli amministratori, esecutivi e non esecutivi, i componenti degli organi di sorveglianza e i funzionari di vertice, con esclusione dei componenti degli organi di controllo. In merito, la Relazione illustrativa giustificava tale scelta alla luce della natura delle funzioni svolte dai sindaci, ritenendo che le informazioni acquisite nell’esercizio del loro incarico non consentisse, di regola, un’incidenza sulle strategie imprenditoriali.

Anche sotto il profilo oggettivo, lo schema prevedeva una significativa delimitazione del divieto, circoscrivendone l’applicazione, da un lato, ai rapporti tra imprese direttamente concorrenti e, dall’altro, all’ipotesi in cui il medesimo soggetto ricoprisse una carica in un’impresa operante nei settori del credito, assicurativo o finanziario e, al contempo, nella capogruppo di un gruppo comprendente almeno una società direttamente concorrente della prima impresa. Ne sarebbero, invece, rimaste escluse le fattispecie nelle quali il rapporto di concorrenza assumesse rilievo soltanto in ragione dell’appartenenza ai rispettivi gruppi. In particolare, il divieto non avrebbe più operato quando il medesimo soggetto ricoprisse una carica in un’impresa operante in uno dei settori rilevanti e, al contempo, nella capogruppo di un diverso gruppo, ove la concorrenza risultasse ravvisabile soltanto tra i due gruppi complessivamente considerati. Parimenti, sarebbero rimaste escluse le ipotesi - soggette al divieto, nel regime previgente, entro determinati limiti dimensionali - di incarichi assunti in due imprese non capogruppo operanti in settori diversi, ma appartenenti a gruppi in cui fosse presente almeno una società in concorrenza diretta con l’altra impresa.

Complessivamente considerata, la soluzione delineata dallo schema tendeva, dunque, a concentrare il divieto sugli intrecci ritenuti maggiormente idonei a incidere sulle dinamiche competitive, riducendo, al contempo, gli oneri applicativi di una disciplina che aveva richiesto, nella prassi, complesse verifiche in ordine ai rapporti di gruppo, alla sussistenza della relazione concorrenziale e al superamento delle soglie dimensionali.

Nel corso delle audizioni parlamentari, le modifiche delineate dallo schema sono state accolte favorevolmente, in quanto considerate idonee a semplificare e razionalizzare la disciplina, sebbene alcuni dei soggetti intervenuti abbiano indicato nell’abrogazione integrale del divieto una soluzione preferibile rispetto alla sua mera revisione. In questa direzione si è espressa, in particolare, la Banca d’Italia, la quale, valorizzando l’evoluzione della disciplina prudenziale in materia di idoneità degli esponenti, disponibilità di tempo, limiti al cumulo degli incarichi e requisiti di indipendenza, ha ritenuto tali presìdi ormai sufficienti a contenere i rischi connessi alla concentrazione delle cariche, così da rendere preferibile l’abrogazione dell’art. 36 e, soltanto in via subordinata, un ulteriore ampliamento delle esclusioni già previste dallo schema (cfr. Banca d’Italia, Schema di decreto legislativo recante attuazione della delega di cui all’articolo 19 della legge 5 marzo 2024, n. 21, Audizione del Capo del Dipartimento Vigilanza bancaria e finanziaria, Giuseppe Siani, 26 novembre 2025, 10 s.).

Anche muovendo da tali rilievi, le Commissioni parlamentari hanno invitato il Governo a valutare l’eliminazione del divieto e il testo definitivo, accogliendo tale indicazione, si è limitato ad abrogare integralmente la disposizione. La riforma segna, così, il venir meno di una regola speciale, imperativa e preventiva, rimettendo la regolamentazione del fenomeno degli intrecci personali tra concorrenti alla disciplina degli strumenti societari, prudenziali e antitrust già presenti nell’ordinamento. Tanto premesso, per comprendere la portata di questa scelta e valutare se, e in quale misura, tali presìdi siano idonei a intercettare le situazioni precedentemente ricomprese nell’ambito di applicazione dell’art. 36, può essere di qualche interesse ricordare preliminarmente la funzione propria del divieto abrogato.

La funzione del divieto di interlocking

Come noto, la disposizione abrogata non introduceva un limite generale al cumulo degli incarichi volto ad assicurare la disponibilità di tempo degli esponenti o, più in generale, la qualità della governance. Il suo elemento qualificante risiedeva, piuttosto, nel rapporto di concorrenza tra le imprese interessate, poiché non assumeva rilievo la mera pluralità degli incarichi ricoperti dal medesimo soggetto, ma la loro compresenza presso operatori concorrenti. In questa prospettiva, la norma perseguiva un obiettivo propriamente proconcorrenziale, volto a preservare la capacità delle imprese di definire autonomamente le rispettive strategie di mercato.

L’intervento del 2011 traeva origine dalle criticità emerse nell’indagine conoscitiva dell’AGCM sulla corporate governance di banche e compagnie di assicurazione, che aveva documentato la diffusa presenza di interlocking directorates tra i principali gruppi bancari e assicurativi, evidenziandone i possibili riflessi sulla concorrenza tanto sotto il profilo della circolazione di informazioni sensibili, quanto sotto quello dell’attenuazione degli incentivi competitivi (AGCM, IC36, La corporate governance di banche e compagnie di assicurazioni, 23 dicembre 2008, n. 19386, in Boll. n. 49/2008).

Si aggiunga che, come osservato in dottrina, la rilevanza concorrenziale del fenomeno non si esaurisce nello scambio esplicito di informazioni o nella conclusione di vere e proprie intese. L’interlocking può, invero, operare anche come strumento di coordinamento implicito, poiché la presenza del medesimo esponente negli organi di imprese rivali riduce l’incertezza che normalmente caratterizza il confronto competitivo, agevola la conoscenza anticipata delle strategie della controparte e crea occasioni e incentivi per la circolazione di informazioni sensibili. Ne può allora derivare una situazione di “quieto vivere”, nella quale le imprese accomunate dal medesimo esponente attenuano la spinta competitiva pur in assenza di un accordo espressamente concluso. In una simile ipotesi, viene, inoltre, in rilievo la peculiare posizione dell’amministratore comune, il quale, essendo gravato da doveri fiduciari verso società portatrici di interessi potenzialmente contrapposti, può essere indotto a ricercare soluzioni idonee a massimizzare i benefici congiunti, anziché a preservare l’autonomia competitiva di ciascuna impresa (F. Ghezzi, Legami personali tra intermediari finanziari e diritto della concorrenza. Sull’opportunità di introdurre uno specifico divieto «anti-interlocking» nell’ordinamento italiano, in Riv. soc., 2010, 997 ss.; F. Ghezzi-C. Picciau, Il divieto di interlocking nel settore finanziario: spunti da un’analisi empirica sui principali 25 gruppi bancari italiani, in Riv. soc., 2020, 1663 ss.). La criticità degli intrecci non può essere, tuttavia, valutata in termini assoluti, atteso che i legami personali possono rispondere a esigenze organizzative legittime, consentendo alle imprese di avvalersi dell’esperienza e della reputazione di esponenti qualificati. Non può, inoltre, darsi per acquisito che ogni interlocking produca effetti restrittivi, poiché la sua potenziale rilevanza anticoncorrenziale dipende, tra l’altro, dal rapporto di concorrenza effettivamente esistente, dalle dimensioni e dal potere di mercato delle imprese e dalle caratteristiche del settore.

Tenuto anche conto delle difficoltà connesse a una valutazione caso per caso degli effetti del singolo legame personale, si comprende la tecnica normativa prescelta dal legislatore del 2011. L’art. 36 configurava, infatti, una regola preventiva, dal momento che, una volta accertati il rapporto di concorrenza, la rilevanza dimensionale delle imprese e la compresenza delle cariche, non occorreva dimostrare che uno scambio informativo si fosse già verificato, che l’interlocker avesse concretamente influenzato le deliberazioni o che le condotte di mercato fossero state coordinate. La norma qualificava il cumulo come incompatibilità automaticamente rilevante e imponeva all’interessato di optare per uno degli incarichi, eliminando alla radice le occasioni di utilizzo della posizione comune a fini anticoncorrenziali.

La disciplina svolgeva, pertanto, una funzione essenzialmente deterrente, diretta non tanto a sanzionare una condotta già verificatasi, quanto a ristabilire le condizioni affinché le imprese concorrenti definissero autonomamente le proprie strategie, senza l’ingerenza di soggetti presenti negli organi di entrambe. Coerentemente con questa impostazione, il divieto si estendeva agli interlocking c.d. eterogenei, nei quali una funzione gestoria presso un’impresa si combinava con una funzione di controllo o di sorveglianza presso un concorrente. I criteri applicativi del 2012 avevano infatti chiarito che il divieto comprendeva ogni carica negli organi di amministrazione, gestione, sorveglianza e controllo, oltre alle funzioni di vertice, poiché anche un componente non esecutivo o dell’organo di controllo poteva accedere a informazioni suscettibili di incidere sulla relazione concorrenziale tra le imprese interessate (cfr. Banca d’Italia, Consob, Isvap, Criteri per l’applicazione dell’art. 36 del d.l. “Salva Italia”, 20 aprile 2012, par. 1.1, lett. A).

Alla luce di quanto precede, l’art. 36 si collocava, dunque, all’incrocio tra diritto societario e diritto della concorrenza, ma perseguiva una finalità essenzialmente antitrust e, in coerenza con essa, interveniva sulla composizione degli organi sociali non per regolarne in via generale il cumulo degli incarichi o accrescerne la diversità, bensì per salvaguardare l’autonomia delle decisioni imprenditoriali e l’effettività del confronto tra operatori concorrenti.

I presìdi applicabili dopo l’abrogazione

Ricostruita la funzione dell’art. 36, occorre chiedersi quali strumenti di enforcement siano destinati a operare a seguito della sua abrogazione. Il venir meno del divieto non lascia il fenomeno degli interlocking directorates privo di regolazione, ma sostituisce a un’incompatibilità generale e preventiva una pluralità di presìdi, societari, prudenziali e antitrust, concepiti per finalità diverse tra loro e operanti sulla base di presupposti non pienamente coincidenti. Il problema non è, dunque, l’assenza di presìdi, quanto la diversa selezione delle fattispecie rilevanti e, soprattutto, il passaggio da una tutela ex ante del rapporto concorrenziale a controlli prevalentemente organizzativi o a interventi ex post fondati sugli effetti concretamente prodotti.

In primo luogo, le regole sul cumulo degli incarichi e sulla disponibilità di tempo, tra le quali rientrano l’art. 148-bis TUF, applicabile ai soli componenti degli organi di controllo degli emittenti quotati, e le raccomandazioni del Codice di Corporate Governance, rispondono a una logica essenzialmente organizzativa. Esse mirano a verificare, in termini “quantitativi”, se il numero e la natura degli incarichi assunti consentano all’esponente di dedicare a ciascuno di essi il tempo e l’impegno necessari, senza attribuire autonoma rilevanza al rapporto di concorrenza tra le imprese interessate. Il giudizio verte, pertanto, sulla sostenibilità del carico complessivo di funzioni e non sul rischio concorrenziale che può derivare dalla presenza del medesimo soggetto negli organi di imprese rivali (M. Cera, Interlocking directorates nelle società bancarie, finanziarie e assicurative: evoluzioni e problemi, in BBTC, 2010, I, 276 ss., spec. 277). Nella medesima prospettiva, anche i requisiti di onorabilità, professionalità e indipendenza, nonché, per gli intermediari vigilati, le regole sull’idoneità degli esponenti, sono orientati alla sana e prudente gestione e alla qualità della governance. Anche quando incidono sul cumulo delle cariche, essi non sono specificamente diretti a prevenire le opportunità di coordinamento derivanti dalla presenza del medesimo soggetto presso imprese concorrenti.

Sul piano civilistico, il presidio che presenta maggiori affinità con la disciplina abrogata è rappresentato dal divieto di concorrenza previsto dall’art. 2390 c.c., la cui portata è stata rafforzata dalla riforma del 2026 mediante l’estensione ai dirigenti con responsabilità strategiche e la previsione della necessaria specificità dell’autorizzazione assembleare. Per i direttori generali, un divieto analogo è ora contemplato dall’art. 2396-bis c.c. La prossimità tra tali disposizioni e l’art. 36 non elimina, tuttavia, le differenze tra i rispettivi ambiti di applicazione e le finalità perseguite. La previsione civilistica è principalmente diretta a tutelare l’interesse della singola società a non subire la concorrenza dei propri amministratori o dirigenti, come conferma la possibilità che l’assemblea autorizzi specificamente l’incarico; l’art. 36 perseguiva, invece, la protezione dell’autonomia competitiva delle imprese e del corretto funzionamento del mercato, interesse indisponibile per le società coinvolte (R. Santagata, I criteri per l’applicazione del divieto di interlocking directorates nei mercati bancari, finanziari ed assicurativi, in BBTC, 2013, 244).

Considerazioni analoghe valgono per gli ulteriori strumenti civilistici. Il nuovo art. 2390-bis c.c. vieta l’utilizzo, a vantaggio proprio o di terzi, di dati, notizie e opportunità di affari appresi nell’esercizio dell’incarico, mentre l’art. 2391 c.c. disciplina gli interessi degli amministratori rispetto a specifiche operazioni sociali. Entrambe le disposizioni intervengono, dunque, in presenza di una situazione concretamente individuata, ma non rimuovono il legame strutturale dal quale possono derivare occasioni di circolazione informativa o di coordinamento implicito.

Più articolato è il rapporto con gli strumenti antitrust. Le norme in materia di intese, abuso di posizione dominante e concentrazioni non sono del tutto inidonee a incidere sugli interlocking directorates, poiché consentono di recidere o depotenziare i legami personali quando, nel caso concreto, questi abbiano favorito una restrizione della concorrenza o costituiscano un ostacolo all’autorizzazione di un’operazione. Si tratta, tuttavia, di interventi prevalentemente «chirurgici» ed ex post, che richiedono l’accertamento di una condotta, di un effetto restrittivo o di un collegamento con una specifica concentrazione. Misure di questo tipo, come pure si è riconosciuto, difficilmente risultano efficaci in presenza di fenomeni radicati, diffusi e persistenti nel tempo, la cui pervasività può giustificare un intervento ex ante (F. Ghezzi-C. Picciau, cit., 1672 s. e 1690 ss.).

La distinzione consente di precisare anche il significato dell’argomento utilizzato nella Relazione illustrativa. Il legislatore riconosce che la disciplina prudenziale sull’idoneità degli esponenti persegue finalità diverse da quelle perseguite dal divieto anti-interlocking, ma ritiene che il suo progressivo rafforzamento possa produrre effetti in parte analoghi, riducendo le occasioni nelle quali il medesimo soggetto assume contemporaneamente più cariche.

Il rafforzamento della disciplina prudenziale e delle regole sul cumulo degli incarichi può dunque ridurre, in concreto, le sovrapposizioni tra cariche e attenuare gli oneri di un sistema che, nella sua configurazione applicativa, si estendeva anche a situazioni prive di un immediato rilievo antitrust. Ciò non implica, tuttavia, che tali presìdi coprano integralmente l’area già occupata dall’art. 36. Le regole sul cumulo, sulla disponibilità di tempo, sull’indipendenza e sull’idoneità selezionano le fattispecie in funzione del numero e della gravosità degli incarichi, della capacità dell’esponente di svolgerli adeguatamente o dell’esistenza di relazioni suscettibili di comprometterne l’autonomia di giudizio. Esse non attribuiscono autonoma rilevanza alla circostanza che le società interessate operino in concorrenza tra loro. Sotto questo profilo, la coincidenza con l’ambito applicativo del divieto abrogato potrebbe, dunque, non essere integrale. Ne consegue che una fattispecie di interlocking può essere preclusa in quanto incompatibile con una delle regole appena richiamate. Potrebbe, invece, rimanere ammissibile, pur nel rispetto di tutti i requisiti richiesti agli esponenti, anche quando le cariche siano ricoperte presso imprese concorrenti.

Considerazioni conclusive

L’abrogazione dell’art. 36 segna il superamento di una tecnica di tutela fondata su un’incompatibilità preventiva e automatica tra incarichi ricoperti presso imprese concorrenti. Venuto meno il rilievo autonomo del rapporto di concorrenza, la legittimità del cumulo dipende ora, in via principale, dalle caratteristiche dell’esponente e dalla sostenibilità dell’incarico, mentre gli eventuali effetti anticoncorrenziali del legame sono rimessi a un controllo successivo, condotto caso per caso. Un simile assetto appare adeguato nelle situazioni in cui la pericolosità del legame non possa presumersi a priori; più incerta è la sua idoneità a governare gli intrecci tra concorrenti orizzontali diretti, nei quali la condivisione di esponenti può conservare rilevanza concorrenziale pur nel rispetto di tutti i requisiti previsti dalla disciplina vigente.