La giustizia sportiva a rischio cortocircuito

Con la legge 4 agosto 2026, n. 142 di conversione del d.l. n. 108 del 2026, il legislatore non ha colto l’occasione di intervenire prontamente sulla disciplina della giustizia sportiva per renderla coerente con i principi espressi dalla Corte di giustizia, ma si è limitato a introdurre per alcuni organi di giustizia sportiva un divieto di partecipazione per tutti i magistrati, che non appare coerente con la necessità di rafforzare indipendenza e imparzialità di tali organi.

L’autonomia dell’ordinamento sportivo e il rapporto con l’ordinamento statale

L’ordinamento statale riconosce ampia autonomia all’ordinamento sportivo, che è caratterizzato dalla peculiare posizione del Coni e delle Federazioni sportive.

Il Coni è ente pubblico, mentre le Federazioni sportive, pur sorgendo come soggetti privati (associazioni non riconosciute), in presenza di determinati presupposti assumono la qualifica di “organi del C.O.N.I.” e partecipano alla natura pubblica di questo (Cass. civ., Sez. Un., 4 luglio 2002, n. 6090; Cons. Stato, sez. VI, 9 luglio 2004, n. 5025).

L’elemento discriminante per individuare il limite tra le due funzioni svolte dalle Federazioni è quello della natura dell’attività svolta: a) in caso di applicazione di norme che attengono alla vita interna della federazione ed ai rapporti tra società sportive e tra le società stesse e gli sportivi professionisti, le Federazioni operano come associazioni di diritto privato; b) quando invece l’attività è finalizzata alla realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell’attività sportiva, devono essere considerate organi del CONI.

Solo gli atti di quest’ultimo tipo posti in essere dalle federazioni in qualità di organi del CONI sono esplicazione di poteri pubblici, partecipano della natura pubblicistica e sono soggetti alla giurisdizione del giudice amministrativo allorché incidano su posizioni di interesse legittimo.

Il d.l. 19 agosto 2003 n. 220, contenente disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva, stabilisce che i rapporti tra l’ordinamento sportivo e quello statale sono regolati in base al principio di autonomia, “salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo” (art. 1, primo comma).

La giustizia sportiva e la giustizia statale

La “giustizia sportiva” costituisce lo strumento di tutela per tutte le ipotesi in cui si discute dell’applicazione delle regole sportive, mentre la giustizia statale è chiamata, invece, a risolvere le controversie che presentano una rilevanza per l’ordinamento generale, concernendo la violazione di diritti soggettivi o interessi legittimi.

Nelle materie riservate all’ordinamento sportivo vige il sistema del c.d. “vincolo sportivo”, imperniato sull’onere di adire gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo e sulla salvezza incondizionata delle clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del Coni, delle Federazioni sportive e di quelle inserite nei contratti di cui alla legge istitutiva del Coni.

Possono, quindi, essere indicate le seguenti tipologie di controversie inerenti la giustizia nel settore dello sport:

• a) la tutela giustiziale interna per le questioni che hanno per oggetto l’osservanza e l’applicazione di norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo e delle sue articolazioni, al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive e per le questioni che nascono da comportamenti rilevanti sul piano disciplinare, derivanti dalla violazione da parte degli associati di norme anch’esse interne all’ordinamento sportivo: le regole che sono emanate in questo ambito sono espressione dell’autonomia normativa interna delle federazioni, non hanno rilevanza nell’ordinamento giuridico generale e le decisioni adottate in base ad esse sono collocate in un’area di non rilevanza (o d’indifferenza) per l’ordinamento statale;
• b) la tutela davanti al giudice ordinario per le questioni concernenti i rapporti patrimoniali tra società, associazioni ed atleti, una volta esaurito l’obbligo del rispetto di eventuali clausole compromissorie;
• c) la tutela residuale davanti al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva per ogni altra controversia avente ad oggetto atti del CONI o delle federazioni sportive nazionali, esauriti i gradi della giustizia sportiva (Cons. Stato, sez. V, 7 aprile 2020 n. 2320 ha ritenuto appartenere alla g.a. anche una controversia sull’ineleggibilità, l’incandidabilità o l’incompatibilità a componente di un organo di una federazione sportiva; Cons. Stato VI, n. 123/2026 ha riaffermato il valore della c.d. pregiudiziale sportiva, ritenendo inammissibile l’impugnazione di una sanzione non preceduta dal ricorso dinanzi alla giustizia sportiva).

In tale ultima categoria ricadono anche le controversie aventi ad oggetto l’impugnativa di atti del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) o delle Federazioni sportive nazionali, relativi a decisioni sulla regolare assunzione di cariche associative: non venendo in rilievo l’applicazione di norme finalizzate a garantire il corretto svolgimento delle attività sportive — riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo — le stesse, pur se attinenti all’organizzazione del CONI o delle Federazioni, assumono rilevanza per l’ordinamento giuridico statale, che tutela i diritti in cui si esplica la personalità dell’individuo anche nell’ambito delle formazioni sociali, siano esse di diritto privato o di diritto pubblico (Cass., Sez. Un., 2 febbraio 2022, n. 3101).

Mentre vi è difetto assoluto di giurisdizione quando la controversia concerne l’applicazione di regole proprie dell’ordinamento settoriale sportivo, che le contempla, cui solo sono funzionali; sia che riguardino le misure dirette ad assicurare lo svolgimento delle gare (Cons. Stato, sez. VI, 2 dicembre 2015, n. 5444, con riferimento alle graduatorie per la selezione dei migliori arbitri), sia che abbiano ad oggetto avvenimenti accaduti nel corso delle manifestazioni sportive (Cass. pen., 26 novembre 2015, n. 9559, che ha escluso l’antigiuridicità del fatto nella condotta del calciatore idonea a provocare lesioni gravi, meritevole di censura solo nell’ambito dell’ordinamento sportivo).

Sanzioni disciplinari sportive e tutela

La sottrazione alla giurisdizione statale delle controversie relative alle sanzioni disciplinari sportive, idonee ad avere conseguenze patrimoniali e di altro tipo e, quindi, rilievo esterno al settore sportivo, è stata oggetto di ampio dibattito negli scorsi anni.

Il problema sembrava essere stato risolto dalla Corte costituzionale, che aveva ritenuto non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la q.l.c. dell’art. 2, commi 1, lett. b), e 2 d.l. 19 agosto 2003, n. 220, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 Cost., nella parte in cui riserva al solo giudice sportivo la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari, diverse da quelle tecniche, inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive, sottraendole al sindacato del giudice amministrativo, anche ove i loro effetti superino l’ambito dell’ordinamento sportivo, incidendo su diritti soggettivi ed interessi legittimi. Secondo la Corte, qualora la situazione soggettiva abbia consistenza tale da assumere nell’ordinamento statale la configurazione di diritto soggettivo o di interesse legittimo, la tutela risarcitoria non è preclusa dall’esplicita esclusione della diretta giurisdizione sugli atti di irrogazione delle sanzioni disciplinari (posta a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo); il che, in mancanza di un giudizio di annullamento (che, oltretutto, difficilmente sortirebbe effetti ripristinatori, potendo intervenire solo dopo l’esperimento di tutti i rimedi interni alla giustizia sportiva, e costituirebbe comunque un’intromissione non armonica rispetto all’affermato intendimento legislativo di tutelare l’ordinamento sportivo), consente di ritenere che le impugnate disposizioni non violino l’art. 24 Cost., avendo il legislatore operato un non irragionevole bilanciamento, con l’esclusione di un intervento giurisdizionale maggiormente incidente sull’autonomia dell’ordinamento sportivo (Corte cost. 11 febbraio 2011 n. 49; soluzione ribadita da Corte cost., 25 giugno 2019, n. 160, secondo cui non si può aderire alla tesi del carattere costituzionalmente necessitato della tutela demolitoria degli interessi legittimi, in relazione agli artt. 103 e 113 Cost., essendo possibili deroghe improntate a ragionevolezza e adeguatezza).

La conseguenza era la preclusione del ricorso al giudice statale (giudice amministrativo) per chiedere l’annullamento della sanzione disciplinare e la possibilità di chiedere solo il risarcimento del danno.

Il Consiglio di Stato ha precisato che, laddove il provvedimento adottato dalle Federazioni sportive o dal C.O.N.I. abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento giuridico statale, la domanda volta ad ottenere non la caducazione dell’atto, ma il conseguente risarcimento del danno, deve essere proposta innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere. Il giudice amministrativo può, quindi, conoscere, nonostante la riserva a favore della “giustizia sportiva”, delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione (Cons. Stato, sez. VI, 24 gennaio 2012, n. 302; Cons. Stato, sez. VI, 24 settembre 2012, n. 5065, che ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione un ricorso con cui era stato chiesto unicamente l’annullamento della sanzione disciplinare; Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2018, n. 5019, che ha ribadito che in caso di domanda di risarcimento non opera alcuna riserva a favore della giustizia sportiva innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere, aggiungendo che il sistema della c.d. “pregiudiziale sportiva”, cioè che si può adire il giudice statale solo dopo « esauriti i gradi della giustizia sportiva » — i c.d. rimedi interni, sarebbe privo di coerenza e di dubbia costituzionalità se vi fosse una preclusione di legge ad adire immediatamente il giudice dello Stato per ragioni nuove o diverse da quelle sollevabili nell’obbligatoria sede pregiudiziale; la giurisdizione del g.a. è stata confermata anche da Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2018, n. 33536, e Cass., Sez. Un., 2 ottobre 2019 n. 24610).

La sentenza della Corte di Giustizia del 16 luglio 2026

La compatibilità con il diritto dell’U.E. della preclusione di adire il giudice statale per chiedere l’annullamento delle sanzioni disciplinari sportive è stata oggetto di un rinvio pregiudiziale disposto da Tar Lazio, 6 giugno 2024, n. 11559.

La Corte giust. UE 16 luglio 2026, C‑424/24 e C‑425/24 ha chiarito che le Federazioni sportive nazionali possono adottare sanzioni disciplinari avverso i dirigenti sportivi, compresa l’inibizione temporanea allo svolgimento di attività professionali, se tali misure perseguano obiettivi legittimi di interesse generale compatibili con il diritto dell’Unione. Nel caso di sanzioni irrogate a dirigenti di una società calcistica per violazioni dei principi di lealtà, correttezza e probità connesse a false dichiarazioni finanziarie e contabili, la Corte ha riconosciuto che la tutela della regolarità delle competizioni sportive e il rispetto delle norme economico-finanziarie applicabili alle società calcistiche sono finalità idonee a giustificare limitazioni alle libertà garantite dagli artt. 45 e 56 TFUE, relativi alla libera circolazione dei lavoratori e alla libera prestazione dei servizi. Tali limitazioni devono però rispettare il principio di proporzionalità. Spetta al giudice nazionale verificare che il sistema sanzionatorio sia effettivamente idoneo a perseguire tali obiettivi. La determinazione delle sanzioni deve fondarsi su criteri trasparenti, oggettivi e non discriminatori che consentano di valutare tutte le circostanze rilevanti, tra cui la natura, la durata e la gravità della condotta contestata.

L’autonomia riconosciuta agli ordinamenti sportivi non può escludere un controllo giurisdizionale effettivo e, pertanto, la Corte di giustizia ha ritenuto che la disciplina italiana che circoscrive i poteri del giudice nazionale chiamato a controllare una sanzione disciplinare sportiva, «una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva nazionale», a quello di concedere un risarcimento qualora ritenga che tale sanzione sia illegittima, escludendo i poteri consistenti, da un lato, nel concedere provvedimenti provvisori in attesa della futura decisione nel merito e, dall’altro, nell’annullare detta sanzione nonché nel farne cessare gli effetti, è compatibile con il diritto dell’U.E. a determinate condizioni che dovranno essere verificate dal giudice nazionale.

Dette condizioni sono che almeno l’organo di «giustizia sportiva nazionale» di ultima istanza:

• a) costituisca una «giurisdizione» ai sensi del diritto dell’Unione dotata delle necessarie garanzie di indipendenza e imparzialità;
• b) sia precostituito per legge per quanto concerne la sua esistenza, composizione e organizzazione;
• c) svolga un ruolo giurisdizionale;
• d) segua un procedimento che offra le garanzie necessarie, in particolare quelle relative al rispetto dei diritti della difesa nonché al rispetto del principio del contraddittorio;
• e) sia in grado di esercitare, in via preliminare, un controllo giurisdizionale effettivo sulla stessa sanzione (la pronuncia della Corte riguarda esclusivamente le sanzioni irrogate a singoli dirigenti sportivi, e non quelle alla società calcistica presso la quale essi esercitavano le loro attività, e neppure la legittimità di eventuali sanzioni irrogate a tale società.

Va ricordato che già Corte Giust. UE 1 agosto 2025, C/600/23, R.F.C. Seraing c. FIFA aveva stabilito che i giudici degli Stati membri hanno il potere di esercitare un controllo effettivo sui lodi arbitrali del Tribunale Arbitrale dello Sport (TAS) al fine di accertarne la compatibilità con il diritto comunitario.

Dalla Corte di Giustizia un freno alle limitazioni della tutela

Negli ultimi anni va registrata in diversi settori, come quello degli appalti, una tendenza diretta a limitare gli effetti della tutela di annullamento, lasciando spazio solo alla tutela risarcitoria e ciò desta una certa preoccupazione — sotto il profilo della effettività della tutela (sul punto si rinvia a R. Chieppa – R. Giovagnoli, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2026, 1575).

La limitazione della tutela al solo risarcimento del danno è stata ritenuta compatibile con il diritto dell’U.E. in un caso relativo ad altro e specifico settore (comunicazioni elettroniche: assegnazione diritti di uso di radiofrequenze - art. 1, comma 1037, della legge n. 205/2017; Corte Giust. UE, 11 settembre 2025, C-764/23 a C-766/23, in relazione alla disciplina italiana che, appunto, da un lato limita gli effetti dei ricorsi proposti da operatori economici avverso atti relativi all’assegnazione di diritti d’uso di radiofrequenze alla concessione di un risarcimento pecuniario e, dall’altro, limita la portata della tutela cautelare al pagamento di una provvisionale, purché le modalità di tale risarcimento pecuniario consentano di compensare integralmente i danni subiti da detti operatori economici in ragione dell’applicazione di tali atti).

Tuttavia, tali limitazioni non possono essere certamente generalizzate e anche specifiche previsioni espressione della suddetta tendenza vanno valutate attentamente sotto il profilo del rispetto del principio dell’effettività della tutela giurisdizionale, come dimostra la differente soluzione ora individuata da Corte giust. UE 16 luglio 2026, alla questione della limitazione della tutela al solo risarcimento per le sanzioni disciplinari sportive).

Tale ultima sentenza della Corte di giustizia in materia sportiva va accolta con favore proprio perché pone un freno e specifiche condizioni alla limitazione della tutela al solo risarcimento del danno.

La legge 4 agosto 2026, n. 142 di conversione del d.l. n. 108 del 2026: una occasione persa e il rischio di un cortocircuito

Sulla base della sentenza della Corte di giustizia del 16 luglio 2026 la compatibilità con il diritto dell’U.E. della descritta limitazione della tutela giurisdizionale (al solo risarcimento del danno) può sussistere solo se in sede di giustizia sportiva vi sia un controllo giurisdizionale effettivo almeno in ultima istanza.

A normativa vigente, appare dubbio che gli organi di giustizia sportiva possano essere considerati precostituiti per legge per quanto concerne la loro esistenza, composizione e organizzazione, in quanto la normativa primaria vigente si limita a prevedere per legge l’esistenza degli organi di giustizia delle Federazioni e del Coni e non anche la loro composizione e organizzazione e ciò non sembra garantire in modo adeguato indipendenza e imparzialità alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte di giustizia.

L’occasione per porre rimedio a tale criticità poteva essere immediatamente costituita dalla fase di conversione in legge (in corso in prima lettura alla Camera al momento della pubblicazione della sentenza dei giudici di Lussemburgo) del d.l. 26 giugno 2026, n. 108, contenente disposizioni urgenti (anche) in materia di sport.

Senonché non solo tale occasione è stata persa, ma è stato approvato un emendamento che aggrava ulteriormente la situazione.

Con l’emendato art. 5 del d.l. n. 108/2026, ormai convertito dalla legge 4 agosto 2026, n. 142, è stato aggiunto un periodo al comma 6 dell’art. 13-bis del decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 36 (articolo relativo alla Commissione indipendente per la verifica dell'equilibrio economico e finanziario delle società sportive professionistiche), che così stabilisce: «i magistrati ordinari, amministrativi, tributari, militari e contabili non possono far parte degli organi di giustizia delle Federazioni sportive nazionali a cui sono affiliate le società sportive professionistiche soggette ai controlli della Commissione».

In sostanza, con una tempistica troppo celere per essere consapevole (l’emendamento è stato approvato alla Camera nello stesso giorno della pubblicazione della sentenza della Corte di Giustizia) vengono estromessi dai suddetti organi di giustizia sportiva proprio i magistrati, ossia la categoria di componenti degli organi di giustizia sportiva che, più di tutte le altre, è in grado di integrare le condizioni di imparzialità e indipendenza indicate dalla Corte di Giustizia.

Sia ben chiaro che con tali considerazioni non si intende sostenere che gli organi di giustizia sportiva debbano essere costituiti necessariamente da magistrati, né che la presenza dei magistrati in tali organi sia in grado di risolvere tutte le questioni oggetto della sentenza della Corte di Giustizia.

Ci si limita a rilevare che se gli organismi di giustizia sportiva devono essere precostituiti per legge e da questa regolati, se devono esercitare le loro funzioni in piena imparzialità e autonomia, senza essere soggetti ad alcun vincolo gerarchico o di subordinazione o comunque idoneo a compromettere l’indipendenza di giudizio, appare allora incoerente escludere i magistrati in assenza di una ratio che giustifichi tale scelta.

Se la ratio fosse quella di evitare situazioni di conflitto di interesse e incompatibilità, la soluzione sarebbe molto più semplice e già utilizzabile a ordinamento vigente: la (doverosa) astensione dei giudici sportivi da qualsiasi contenzioso statale inerente lo sport, al pari di quello che avviene per ogni altro soggetto componente gli organi di giustizia sportiva (avvocati del libero foro, avvocati dello Stato o altri esperti, che non potrebbero certo trattare nell’ambito della loro professione materie di cui potrebbero essere chiamati a giudicare).

L’esclusione riguarda peraltro gli organi di giustizia delle federazioni sportive a cui sono affiliate le società sportive professionistiche soggette ai controlli della citata Commissione di cui all’art. 13-bis del d. lgs. n. 36 del 2021 (tra cui Federcalcio e Federbasket) e quindi proprio quelle federazioni in cui la presenza di sportivi professionisti accresce la rilevanza esterna (per l’ordinamento statale) delle decisioni assunte dalle Federazioni.

In conclusione

L’autonomia dell’ordinamento sportivo è un elemento prezioso da preservare da ogni ingerenza esterna, pur nella consapevolezza che lo sport è anche un industria in grado di accrescere la competitività di un Paese e di assumere quindi una rilevanza esterna significativa.

Tale consapevolezza deve indurre il mondo dello sport e il legislatore nazionale a intervenire con prudenza e ragionevolezza con modalità compatibili sia con il principio di autonomia, sia con i principi della Costituzione e del diritto dell’U.E.

La sentenza della Corte di Giustizia del 16 luglio 2026 fa emergere una criticità e segna anche la linea per risolverla: rafforzare le caratteristiche di imparzialità e indipendenza degli organi di giustizia sportiva.

Un legislatore attento e pronto a cogliere i segnali provenienti dalla Corte di Giustizia avrebbe dovuto sfruttare l’occasione della conversione del d.l. n. 108 del 2026 in materia di sport e disciplinare, in modo positivo, esistenza, composizione e organizzazione degli organi di giustizia sportiva.

L’occasione è stata persa e la modifica, in negativo, introdotta (i magistrati non possono farne parte) va in controtendenza per le ragioni anzidette e rischia di creare un cortocircuito che può condurre ad assoggettare in modo pieno le sanzioni disciplinare sportive al giudice statale (giudice amministrativo), limitando così l’autonomia dell’ordinamento sportivo.

La pronta risoluzione della questione è quindi un primario interesse del mondo dello sport al fine di preservare la propria autonomia di intervento, dotandosi di una giustizia sportiva in linea con le indicazioni dei giudici di Lussemburgo.

La disposizione transitoria introdotta (comma 1-bis dell’art. 5 del d.l. n. 108/2026) posticipa l’applicazione del divieto per i magistrati al decorrere del primo rinnovo, successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge, degli organi di giustizia delle Federazioni sportive interessate dalla nocella.

L’auspicio è che nelle more di tali rinnovi si possa rimeditare in modo più ampio la disciplina introducendo per legge quei requisiti minimi diretti a garantire che gli organi di giustizia sportiva costituiscano una «giurisdizione» ai sensi del diritto dell’Unione dotata di quelle garanzie di indipendenza e imparzialità, che – soggettivamente – sono proprie dei giudici, la cui esclusione da tali organi non trova una ragionevole giustificazione.

*L'Autore è Presidente di Sezione del Consiglio di Stato (che non è, e mai è stato, componente di organi di giustizia sportiva).