Danno all’immagine della PA: per quali delitti è ammessa l’azione risarcitoria?

Massima

In tema di danno all’immagine della pubblica amministrazione, l’azione risarcitoria è esperibile anche per delitti diversi da quelli contro la pubblica amministrazione qualora, in ragione del collegamento funzionale con il servizio e dell’abuso della qualifica pubblica, la condotta sia idonea a compromettere il prestigio, l’affidabilità e la credibilità istituzionale dell’ente. (Fattispecie relativa a plurimi reati di violenza sessuale e atti sessuali con minori commessi da un brigadiere della Guardia di finanza nell’ambito delle attività a lui affidate presso un centro ricreativo gestito dal Corpo).

Il caso

La Procura regionale della Corte dei conti per la Sicilia ha convenuto in giudizio un brigadiere della Guardia di finanza, chiedendone la condanna al risarcimento del danno all’immagine dell’Amministrazione per euro 50.000. L’azione traeva origine dalla definitiva condanna penale dell’interessato per una pluralità di reati di violenza sessuale aggravata e atti sessuali con minori, commessi nei confronti di bambini affidati ad un centro ricreativo gestito dalla Guardia di finanza presso la quale il convenuto svolgeva funzioni di coordinamento delle attività sportive e ricreative. Le condotte, protrattesi nel tempo e caratterizzate dall’abuso dei poteri connessi alla qualifica rivestita, avevano ricevuto ampia diffusione mediatica.

La questione

La questione in esame è la seguente: l’azione per danno all’immagine della Pubblica Amministrazione è proponibile anche in presenza di delitti diversi da quelli contro la pubblica amministrazione richiamati dall’abrogato art. 7 della legge n. 97/2001?

Le soluzioni giuridiche

La Corte ha accolto la domanda ritenendo anzitutto proponibile l’azione di responsabilità amministrativa alla luce dell’interpretazione dell’art. 51, comma 7, c.g.c. fornita dalle Sezioni riunite con la sentenza n. 3/2026/QM/PROC. Secondo tale arresto, il rinvio contenuto nell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78/2009 deve essere letto in modo dinamico e coordinato con la disciplina del codice della giustizia contabile, con conseguente ampliamento dell’area di proponibilità dell’azione per danno all’immagine a tutti i delitti dai quali derivi una lesione dell’immagine della pubblica amministrazione, e non soltanto ai reati propri contro la pubblica amministrazione.

Nel merito, il Collegio ha ravvisato il rapporto di occasionalità necessaria tra le condotte criminose e il servizio, evidenziando che gli abusi erano stati agevolati proprio dalla posizione rivestita dal convenuto all’interno dell’organizzazione e dal ruolo di responsabile delle attività ricreative per minori. La circostanza era stata, del resto, valorizzata anche dal

giudice penale mediante il riconoscimento dell’aggravante dell’abuso di poteri e della violazione dei doveri inerenti al servizio.

Quanto al danno all’immagine, la Sezione ha affermato che esso non può considerarsi in re ipsa, ma deve essere provato quale effettiva lesione della reputazione e della credibilità dell’ente pubblico. Nel caso concreto tale prova risultava integrata dalla gravità eccezionale delle condotte, dal coinvolgimento di numerose vittime minorenni, dalla strumentalizzazione dello status di appartenente alla Guardia di finanza e dall’ampissima eco mediatica della vicenda, fattori idonei a compromettere il rapporto fiduciario tra amministrazione e cittadinanza.

Osservazioni

Il danno all'immagine, tradizionalmente inquadrato in termini di danno-evento, da ascrivere alla categoria del c.d. "danno esistenziale" (v. specificamente, sul punto, Corte dei conti, SS.RR., sent. n. 10/2003/QM), rileva ex se nell'ambito della clausola generale di responsabilità, contenuta nell'art. 2043 c.c.

Tale nocumento, anche ove non comporti una diminuzione patrimoniale diretta, è, comunque, suscettibile di valutazione economica (Cass., sez. un., n. 8098/2007; Corte Conti, sez. riunite, n. 10/2003/Q.M.).

Secondo la consolidata giurisprudenza: il danno all'immagine della P.A. consiste sostanzialmente in un detrimento del prestigio, della credibilità e dell'affidabilità di essa all'interno ed all'esterno della propria organizzazione, ingenerando nella collettività la convinzione che i comportamenti patologici, posti in essere da chi abbia agito per suo conto, costituiscano una caratteristica negativa abituale dell'azione amministrativa; In base al combinato disposto dell'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78/2009, convertito in legge n. 102/2009, come modificato dal d.l. n. 103/2009, convertito in legge n. 141/2009, e dell'art. 51, comma 7, del Codice di giustizia contabile, due sono i presupposti che debbono congiuntamente sussistere per l'esercizio, da parte della Procura della Corte dei conti, dell'azione di responsabilità per danno all'immagine: deve trattarsi di un reato contro una pubblica amministrazione e il medesimo dev'essere stato accertato con sentenza del giudice penale passata in giudicato. Ai fini della configurazione di tale voce di danno, il vigente art. 17, comma 30-ter, d.l. n. 78/2009, convertito dalla legge n. 102/2009 e ss.mm.ii., consente espressamente la perseguibilità del danno all'immagine innanzi al giudice contabile "nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 legge n. 97/2001" (ovvero, come prevede detto art. 7, solo nelle ipotesi di "sentenza irrevocabile di condanna" per uno dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione si cui al capo I del titolo II del libro II del c.p.).

Sul punto la Corte costituzionale, investita della questione di legittimità della norma, ha ritenuto che la scelta del legislatore "...di non estendere l'azione risarcitoria anche in presenza di condotte non costituenti reato, ovvero costituenti un reato diverso da quelli espressamente previsti, può essere considerata non manifestamente irragionevole ..." (Corte Cost., sentenza n. 355/2010; in termini analoghi, Corte cost., ordinanze nn. 219, 220 e 221 del 2011).

Rispetto a tale impostazione sono poi intervenute le Sezioni riunite della Corte dei conti, con la sentenza n. 8/2015/QM, che nel dirimere i contrasti interpretativi, hanno affermato il principio di diritto per cui l'art. 17, comma 30-ter, va inteso nel senso che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l'azione per il risarcimento del danno all'immagine solo per i delitti di cui al capo I del titolo II del libro II c.p.

Tale assetto ha poi visto le modifiche del codice della giustizia contabile, approvato con il d.lgs. n. 174/2016, il cui art. 4, lett. g) ed h), delle "norme transitorie ed abrogazioni" ha disposto l'abrogazione, a partire dal 7 agosto 2016, dell'art. 7 della legge n. 97/2001 (come si è detto, richiamato dall'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009, per delimitare l'ambito di esercizio dell'azione di responsabilità per il risarcimento del danno all'immagine).

Tale norma, con riferimento al riconoscimento della responsabilità per danno erariale, richiedeva espressamente (a parte la salvezza della comunicazione ex art.129 disp. att. c.p.p.) la sussistenza di una "sentenza irrevocabile di condanna per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro II del c.p." (cioè i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione) da comunicarsi al competente Procuratore regionale della Corte dei conti per l'eventuale procedimento di responsabilità erariale nei confronti del condannato.

A seguito dell'intervenuta abrogazione, una parte della giurisprudenza ha ritenuto sussistere il limite dell'azione risarcitoria per danno all'immagine con riferimento ai soli delitti contro la pubblica amministrazione di cui al libro II, titolo II, capo I del c.p. (in termini, per tutte, sez. giur. Lazio, n. 305/2023, che richiama Sez. Toscana, sentt n. 174/2018 e n. 373/2019; III Sez. centr. App., sent. n. 66/2020; II Sez. centr. App. sent. n. 183/2020; Sez. Lazio, sent. n. 877/2021).

Pertanto, secondo l'impostazione tradizionale, consolidatasi dopo l'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009 e la sentenza n. 8/2015/QM delle Sezioni Riunite, il danno all'immagine era configurabile soltanto in presenza di una condanna irrevocabile per uno dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione previsti dal Titolo II, Capo I, del codice penale. In tale prospettiva, assumeva rilievo decisivo la qualificazione astratta del reato e la sua appartenenza al catalogo legislativamente individuato

La pronuncia in commento si discosta dalla tesi prevalente ad avviso della quale la risarcibilità del danno d'immagine rimane circoscritta alle ipotesi previste dal capo I del titolo II del libro II del c.p., per l'avvenuta incorporazione dell'art. 7 citato dall'art. 17 comma 30-ter , d.l. n. 78/2009.

La sentenza in esame prende invece le mosse dall'intervento del codice della giustizia contabile e dall'abrogazione dell'art. 7 della legge n. 97/2001, valorizzando la diversa formula normativa dell'art. 51, comma 7, c.g.c., che fa riferimento ai dipendenti pubblici condannati per “delitti commessi in danno” dell'amministrazione. Da tale mutamento lessicale il Collegio ricava una diversa nozione di danno all'immagine, sganciata dalla struttura formale della fattispecie incriminatrice e collegata, piuttosto, all'effettiva lesione arrecata all'ente pubblico. 

In questa prospettiva, il concetto di “danno” non coincide con l'offesa penalistica tipica, ma con il pregiudizio reputazionale causalmente derivato dal reato. L'interprete deve quindi domandarsi non se la pubblica amministrazione sia il soggetto passivo immediato del reato, bensì se il fatto criminoso sia oggettivamente idoneo a comprometterne l'identità, il prestigio, la credibilità e l'affidamento che i cittadini ripongono nel corretto esercizio delle funzioni pubbliche.

Ne deriva una nozione di danno all'immagine fondata sul bene giuridico protetto dall'azione erariale. Quest'ultima non tutela direttamente l'interesse penalmente leso dal reato, ma protegge il patrimonio reputazionale dell'ente pubblico, inteso come complesso di valori immateriali che consentono all'amministrazione di presentarsi alla collettività come soggetto affidabile, imparziale e rispettoso della legalità.

Il danno all’immagine viene svincolato dal tradizionale catalogo dei delitti contro la pubblica amministrazione e ancorato alla concreta idoneità del fatto criminoso a produrre un pregiudizio reputazionale per l’ente pubblico.

La pronuncia valorizza una concezione sostanziale del sintagma «delitti commessi in danno della pubblica amministrazione», ricomprendendovi anche reati comuni che, pur lesivi in via immediata di interessi individuali, risultino funzionalmente collegati all’esercizio delle funzioni pubbliche e generino un grave vulnus all’affidamento dei cittadini nell’imparzialità e nell’affidabilità dell’amministrazione.

In tale prospettiva, il fulcro dell’indagine non è la qualificazione formale del reato, bensì la sua capacità di incidere sulla credibilità istituzionale dell’ente.

La sentenza si inserisce nel percorso evolutivo che prende avvio dalla giurisprudenza costituzionale e culmina nella pronuncia delle Sezioni Riunite n. 3/2026/QM/PROC.

Per come prima riferito, nella fase anteriore al codice della giustizia contabile, l'art. 17, comma 30-ter, d.l. n. 78/2009, letto alla luce della sentenza n. 355 del 2010 della Corte costituzionale e della successiva sentenza n. 8/2015/QM delle Sezioni Riunite, circoscriveva la proponibilità dell'azione ai delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione previsti dal Titolo II, Capo I, del codice penale.

In tale sistema il legislatore aveva operato una selezione preventiva dei fatti lesivi dell'immagine della pubblica amministrazione, assumendo come criterio discretivo la tipologia del reato.

La decisione in commento afferma invece che il quadro normativo è radicalmente mutato dopo l'entrata in vigore del codice della giustizia contabile e, in particolare, dopo l'abrogazione dell'art. 7 della legge n. 97 del 2001 e l'introduzione dell'art. 51, comma 7, c.g.c.

Le Sezioni Riunite, con la sentenza n. 3/2026/QM/PROC richiamata dalla Sezione siciliana, hanno infatti ritenuto che l'espressione «delitti commessi in danno» della pubblica amministrazione debba essere interpretata in senso dinamico e sostanziale, consentendo l'esercizio dell'azione risarcitoria anche per delitti diversi da quelli contro la pubblica amministrazione purché abbiano prodotto una lesione dell'immagine dell'ente.

Il reato-presupposto perde dunque la funzione di requisito tipologico e diviene il mero fatto storico dal quale può derivare il pregiudizio reputazionale.

La Corte fonda tale approdo sulle elaborazioni della Corte costituzionale in materia di danno all'immagine.

Particolarmente significativa è la sentenza n. 355 del 2010, che aveva riconosciuto la legittimità della disciplina limitativa introdotta dal legislatore nel 2009, ma, al tempo stesso, aveva descritto il danno all'immagine come pregiudizio arrecato alla considerazione pubblica dell'amministrazione e al prestigio dell'istituzione.

La sentenza in esame valorizza poi le più recenti decisioni della Consulta (nn. 191/2019, 61/2020 e 123/2023), dalle quali ricava un dato fondamentale: il danno all'immagine non coincide con l'offesa arrecata all'interesse penalmente protetto dalla fattispecie incriminatrice, ma consiste nella compromissione del buon andamento, dell'affidabilità e della reputazione dell'amministrazione.

Da ciò deriva una conseguenza sistematica decisiva.

Se il bene protetto dall'azione erariale è il prestigio dell'ente pubblico e non l'interesse immediatamente leso dal reato, allora la configurabilità del danno all'immagine non può dipendere esclusivamente dalla collocazione codicistica del delitto.

Il passaggio centrale della motivazione consiste nell'affermazione secondo cui i delitti sessuali commessi dal brigadiere della Guardia di finanza, pur essendo formalmente reati contro la libertà sessuale dei minori, sono altresì suscettibili di arrecare un danno diretto alla reputazione della pubblica amministrazione.

In tale ricostruzione, il requisito centrale diventa il collegamento funzionale tra il reato e l'esercizio delle funzioni pubbliche.

Non qualunque reato comune commesso da un dipendente pubblico può, infatti, tradursi in danno all'immagine dell'amministrazione. Occorre che la condotta presenti un rapporto di occasionalità necessaria con il servizio oppure che la qualifica pubblica sia stata utilizzata, sfruttata o strumentalizzata per la commissione del fatto.

La sentenza valorizza proprio tale elemento: le violenze sessuali furono rese possibili dal ruolo di brigadiere della Guardia di finanza preposto alla gestione delle attività ricreative riservate ai minori. L'autore non agì come semplice privato cittadino, ma sfruttò il prestigio, l'autorità e l'affidamento derivanti dalla funzione esercitata. Il reato si inserì, pertanto, nel contesto istituzionale e finì inevitabilmente per riflettersi sull'immagine del Corpo.

Il passaggio è di notevole importanza teorica perché sposta il baricentro dalla fattispecie penale al rapporto tra condotta e funzione pubblica. Diventa rilevante non il nomen iuris del reato, ma il modo in cui esso incide sull'ente attraverso la compromissione dell'affidamento istituzionale.

Per tale ragione la lesione non si arresta alla sfera delle vittime.

La scoperta degli abusi induce la collettività a dubitare della capacità dell'istituzione di garantire legalità, sicurezza e tutela dei soggetti affidati alle sue cure.

Il pregiudizio reputazionale nasce dunque dalla rottura di quel rapporto fiduciario che lega amministrazione e cittadini.

L'argomentazione richiama una concezione relazionale dell'immagine pubblica.

L'illecito produce danno erariale non perché offende l'ente in via diretta, ma perché altera il rapporto fiduciario tra istituzione e cittadini. Il vero pregiudizio consiste nella perdita di credibilità dell'amministrazione e nell'indebolimento della convinzione collettiva che essa operi secondo criteri di legalità, correttezza e affidabilità.

La Corte afferma infatti che il danno all'immagine si manifesta quando il comportamento del dipendente induce la collettività a percepire come patologico o inaffidabile il contesto istituzionale di appartenenza, facendo apparire il fatto del singolo come espressione dell'ente medesimo.

La Sezione siciliana recepisce integralmente il principio espresso dalle Sezioni Riunite (n. 3/2026/QM/PROC) secondo cui l'art. 51, comma 7, c.g.c.: “consente la proponibilità dell'azione di responsabilità amministrativa per danno all'immagine per i delitti, anche diversi da quelli ai quali faceva rinvio l'abrogato art. 7 della legge n. 97 del 2001, dai quali derivi, come conseguenza, una lesione dell'immagine dell'amministrazione”.

La nozione di “delitto commesso in danno della pubblica amministrazione” viene pertanto emancipata dal criterio dell'offesa immediata.

La pubblica amministrazione può non essere il soggetto passivo tipico del reato e risultare comunque danneggiata sotto il profilo reputazionale.

Il danno deriva dalla funzione pubblica esercitata dall'autore, dal discredito istituzionale prodotto dalla condotta e dall'effetto di sfiducia che essa genera nella collettività.

In definitiva, la sentenza afferma che il sintagma “delitti commessi in danno della pubblica amministrazione” non individua una categoria penalistica di reati, ma una categoria sostanziale di fatti illeciti.

Il requisito decisivo non è che il reato appartenga al Titolo II del codice penale ovvero che la pubblica amministrazione sia soggetto passivo immediato della fattispecie, ma è invece necessario che: a) il fatto presenti un collegamento funzionale con l'esercizio di funzioni pubbliche; b) la qualifica pubblica abbia favorito o agevolato la commissione del reato; c) la condotta sia idonea a compromettere il prestigio e l'affidabilità dell'ente; d) si sia determinata una concreta lesione dell'affidamento dei cittadini nell'imparzialità e nel buon andamento dell'amministrazione.

L'oggetto della tutela risarcitoria non è il reato in quanto tale, ma la fiducia pubblica nella credibilità dell'istituzione; conseguentemente, qualsiasi delitto che, attraverso l'abuso o lo sfruttamento della funzione pubblica, comprometta tale fiducia può integrare il presupposto del danno all'immagine della pubblica amministrazione.

La lettura sostanziale accolta dalla sentenza amplia sensibilmente l'ambito della responsabilità amministrativa.

Possono potenzialmente assumere rilievo, accanto ai tradizionali delitti contro la pubblica amministrazione, anche reati comuni quali: a) violenze sessuali commesse nell'esercizio di funzioni pubbliche; --b) maltrattamenti o abusi posti in essere da operatori di strutture pubbliche; c) reati contro la persona realizzati mediante abuso della qualifica; d) delitti commessi in contesti istituzionali particolarmente sensibili (scuola, sanità, forze di polizia, amministrazione della giustizia); e) condotte gravemente incompatibili con i doveri di disciplina, onore e imparzialità propri della funzione pubblica.

Ciò non significa, tuttavia, che ogni reato commesso da un dipendente pubblico generi automaticamente danno all'immagine. La stessa sentenza ribadisce che tale danno non è mai in re ipsa e deve essere specificamente dimostrato, mediante la prova dell'effettiva compromissione del prestigio dell'ente, valorizzando la gravità del fatto, il ruolo rivestito dall'agente e il clamore sociale o mediatico dell'accaduto.

Non è più decisivo domandarsi se il reato appartenga al catalogo dei delitti contro la pubblica amministrazione; occorre verificare se, in concreto, il fatto criminoso sia stato commesso nell'esercizio o in occasione della funzione pubblica e abbia determinato una lesione dell'affidamento che la collettività ripone nell'amministrazione. Il parametro selettivo diviene dunque la capacità del reato di compromettere la credibilità istituzionale dell'ente, trasformando la lesione di interessi individuali in una lesione mediata del prestigio pubblico.

In conclusione, il sintagma “delitti commessi in danno della pubblica amministrazione”, contenuto nell'art. 51, comma 7, c.g.c., non deve essere interpretato in senso formale o tipologico, bensì in senso sostanziale e funzionale.