Nuovo decreto sicurezza: il minore tra presunzione di imputabilità e garanzie

Il quadro dell'intervento

La risposta ai disordini nelle manifestazioni assume una portata che supera la gestione “emergenziale” dell’ordine pubblico. Accanto alle fattispecie e alle aggravanti relative alla violenza collettiva, il testo mette mano alle modalità di accertamento della capacità del minore e amplia gli strumenti limitativi della sua libertà.

La presunzione di capacità non è circoscritta ai reati commessi durante manifestazioni: la sua collocazione nell’art. 98 c.p. le conferisce una portata generale. Una misura inserita in un decreto sollecitato da episodi di violenza pubblica è dunque destinata a incidere anche su vicende del tutto diverse, facendo seguito alle sollecitazioni che da tempo invocavano un intervento in punto di imputabilità del minorenne, spesso nel senso di abbassarne la soglia di età. Il decreto, tuttavia, opta per una scelta differente, lasciando invariata la soglia dell’imputabilità a quattordici anni, ma modificandone il regime di accertamento.

La capacità presunta e gli accertamenti sulla personalità

Il d.l. n. 190 del 2026 aggiunge al primo comma dell’art. 98 c.p. una previsione secondo cui la capacità di intendere e di volere del minore si presume fino a prova contraria. Il riferimento è a chi, al momento del fatto, sia ultraquattordicenne. Restano estranei alla modifica gli infra-quattordicenni, per i quali opera l’art. 97 c.p.; è inoltre indenne dalla modifica la diminuzione di pena prevista per il minore imputabile.

L’innovazione riguarda il metodo di accertamento di un presupposto della responsabilità: la capacità, prima da accertare in concreto, viene ora presunta, salva la prova contraria. A questa scelta si raccorda la modifica dell’art. 9 d.P.R. n. 448/1988: dal comma 1 viene eliminato il richiamo all’imputabilità tra le finalità degli elementi che il pubblico ministero e il giudice acquisiscono circa le condizioni e le risorse personali, familiari, sociali e ambientali del minorenne; ad oggi tali elementi sono finalizzati ad accertare il grado di responsabilità, la rilevanza sociale del fatto nonché a disporre le adeguate misure penali e ad adottare gli eventuali provvedimenti civili. Al nuovo comma 1-bis è, invece, stabilito che l’autorità giudiziaria può acquisire elementi ai fini del giudizio sull’imputabilità previsto dal nuovo art. 98 c.p. Anche il comma 2 è, infine, coordinato con entrambe le finalità.

Rispetto alla previsione dell’art. 9, comma 1, d.P.R. n. 448/1988, che adotta un lessico espressivo dell’obbligo («acquisiscono»), il nuovo comma 1-bis ricorre al meno “impegnativo” impiego del verbo «possono», lasciando intendere che l’autorità giudiziaria è facoltizzata a procedere all’acquisizione di elementi ai fini del giudizio sull’imputabilità. Resta vero che, spesso, le medesime fonti e dati conoscitivi risulteranno utili per gli accertamenti regolati da entrambe le disposizioni: una relazione educativa utile per scegliere una misura cautelare può contenere informazioni rilevanti anche per la capacità di intendere e volere; dunque, la separazione delle finalità normative non rende reciprocamente “impermeabili” i rispettivi materiali conoscitivi.

Dovrebbe restare inteso che il nuovo comma 1-bis non possa essere letto come un’autorizzazione a rinunciare all’indagine sulla maturità e sulle vulnerabilità del minorenne, in ossequio al principio di individualizzazione del trattamento, immanente al sistema processuale. Un conforto, in questo senso, è offerto dall’art. 7 della direttiva (UE) 2016/800 – la cui osservanza è richiamata anche dal recentemente novellato art. 1 d.P.R. n. 448/1988 – che richiede una valutazione individuale comprensiva della personalità, della maturità, della situazione economica, sociale e familiare e delle eventuali vulnerabilità del minore. Le deroghe sono ammesse quando giustificate dalle circostanze del caso e compatibili con il suo interesse superiore.

La prova contraria e il ruolo della difesa

La formula «fino a prova contraria» induce a parlare di inversione dell’onere della prova. Occorre però precisare in quale senso. Gli elementi idonei a superare la presunzione possono provenire da qualsiasi fonte, compresi gli accertamenti dell’autorità giudiziaria: la loro acquisizione non è riservata all’iniziativa difensiva. Per la difesa, il nuovo assetto suggerisce di anticipare l’attenzione alla sussistenza della capacità sin dal primo contatto con il minore. Occorre ricostruire il percorso personale e verificare l’esistenza di documentazione scolastica, sanitaria o dei servizi, senza identificare le difficoltà educative o le condizioni di disagio con l’incapacità di intendere e di volere. È utile individuare quali informazioni riguardino il periodo del fatto e quali descrivano soltanto la situazione successiva, ferma la possibilità che anche queste ultime contribuiscano a ricostruire retrospettivamente le condizioni del minorenne.

L’istanza di approfondimento rivolta all’autorità giudiziaria dovrebbe indicare gli elementi specifici rilevanti per valutare, rispetto al fatto contestato, la capacità di comprendere o autodeterminarsi e gli accertamenti richiesti. Un richiamo generico all’età rischierebbe di limitarsi a riproporre il dato che la legge assume a presupposto della presunzione. Una richiesta fondata su circostanze individuali solleciterebbe invece una risposta puntuale, consentendo di sottoporre a controllo le ragioni dell’eventuale diniego. L’iniziativa difensiva assume così un rilievo più marcato, senza che ciò consenta di ricondurre la verifica di un presupposto della responsabilità a un affare esclusivo della difesa.

Resta un problema decisivo: quale significato attribuire alla «prova contraria» richiesta per superare la presunzione. La formula non può essere letta separatamente dall’art. 530, comma 2, c.p.p., il quale prevede espressamente l’assoluzione dell’imputato quando manca, è insufficiente o è contraddittoria la prova che il reato sia stato commesso da persona imputabile. Vi sono dunque solide ragioni per ritenere che un dubbio concreto sulla capacità, emerso dagli elementi acquisiti e non risolto dall’accertamento, impedisca di affermare la responsabilità, senza richiedere la dimostrazione piena dell’incapacità.

Seguendo tale lettura, l’effetto della novella si concentra soprattutto sulle condizioni che rendono necessario approfondire l’imputabilità. La capacità di intendere e di volere costituisce ora il “punto di partenza” normativo, destinato a essere messo in discussione dall’emersione di elementi specifici e concreti di segno contrario. Occorrerà verificare quanto debbano essere consistenti tali elementi e quale seguito debba darvi l’autorità giudiziaria, anche quando emergano dagli accertamenti sulla personalità compiuti per altre finalità. Non sarebbe coerente esigere, per avviare l’approfondimento, la prova dell’incapacità che proprio quell’approfondimento dovrebbe consentire di verificare. Né la necessità di approfondire coincide con quella di disporre una perizia, anche considerata la composizione mista e specializzata dei collegi minorili.

Sul punto, è inevitabile prendere in considerazione una questione di portata costituzionale. Il legislatore tende ad equiparare i regimi di accertamento della capacità dell’adulto e del minorenne. Per quest’ultimo viene meno l’obbligo di verificare positivamente una capacità che, proprio in ragione del processo di maturazione ancora in corso, non era affidata a una presunzione. È la ragionevolezza di questa equiparazione a richiedere uno scrutinio alla luce degli artt. 3 e 31, comma 2, Cost.: occorre domandarsi se la possibilità di superare la presunzione preservi adeguatamente la specificità del procedimento minorile, teso all’individualizzazione e alla (ri)educazione.

Arresto differito e misure cautelari

Il decreto introduce nell’art. 16 d.P.R. n. 448/1988, che disciplina l’arresto facoltativo in flagranza, un comma 1-bis, il quale prevede l’applicazione dell’art. 382-bis c.p.p. Parallelamente, amplia il catalogo del comma 1.1 di quest’ultima disposizione con il riferimento agli artt. 419, 420, 420-bis e 635.1 c.p. Si sommano così due interventi: l’estensione espressa della disciplina al procedimento minorile e l’ampliamento dei reati presupposto per i quali essa può operare.

L’art. 382-bis c.p.p. richiede una documentazione videofotografica o altra documentazione legittimamente ottenuta da dispositivi di comunicazione informatica o telematica, dalla quale emerga inequivocabilmente il fatto e risulti chi ne sia autore. L’arresto deve intervenire entro il tempo necessario all’identificazione e, comunque, non oltre quarantotto ore dal fatto. Nel contesto di una manifestazione, il controllo deve concentrarsi sull’identificazione dell’autore e sulla documentazione della sua condotta, distinguendola da quella degli altri presenti.

Il rinvio all’art. 382-bis c.p.p. si innesta nella disciplina speciale dell’arresto minorile, in cui restano rilevanti sia i limiti di ammissibilità dell’arresto stabiliti dall’art. 16, comma 1, sia i criteri di esercizio del potere discrezionale previsti dal comma 3: gravità del fatto, età e personalità del minorenne.

L’art. 3 del decreto interviene anche sull’art. 23 d.P.R. n. 448/1988, inserendo i richiami agli artt. 420-bis e 635.1 c.p. nel comma 1. Gli illeciti così richiamati entrano nel catalogo delle ipotesi per le quali è consentita la custodia cautelare anche al di fuori della soglia edittale generale prevista dalla disposizione. L’ampliamento riguarda la possibilità di ricorrere alla misura, non dispensando dalla verifica dei gravi indizi di colpevolezza e delle esigenze cautelari, né dalla valutazione della sua adeguatezza e proporzionalità.

Ancora più delicata è la clausola che il decreto aggiunge in fine all’art. 19, comma 2: «salvo che l’imputato abbia compiuto sedici anni». L’eccezione si riferisce all’ultimo periodo del comma, che esclude l’applicazione dell’art. 275, comma 3, secondo periodo, c.p.p. Rimane invariato il primo periodo, che impone al giudice di considerare l’esigenza di non interrompere i processi educativi in atto. In altri termini, per gli ultrasedicenni la presenza di gravi indizi di colpevolezza per i delitti di cui agli artt. 270, 270-bis e 416-bis c.p. comporta l’applicabilità di una duplice presunzione: relativa, quanto alla sussistenza delle esigenze cautelari; assoluta, quanto all’adeguatezza della sola custodia in carcere. È così possibile evitare l’extrema ratio cautelare quando siano acquisiti elementi dai quali risulti l’insussistenza delle esigenze cautelari; non è invece consentito sostituirla con una misura meno afflittiva sul presupposto che questa sia sufficiente a soddisfarle.

Si apre così un problema di compatibilità tra l’innesto delle presunzioni e la necessità di una decisione individualizzata, e il richiamo all’esigenza di non interrompere i percorsi educativi non attenua le criticità: nei casi sottoposti al regime speciale, il giudice non può valorizzare l’idoneità di una misura diversa dal carcere, neppure quando essa consenta di soddisfare le esigenze cautelari preservando il percorso educativo. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 263/2019, ha censurato automatismi preclusivi nell’esecuzione penale minorile, esaltando la valutazione individualizzata e la preminente finalità di recupero del minorenne. Pur relativa ad un ambito differente, tale pronuncia offre un criterio sistematico per valutare la ragionevolezza di un vincolo che sottrae al giudice la scelta della misura più adeguata alla situazione concreta del ragazzo.

Prevenzione e responsabilità dei genitori

L’art. 6 del decreto inserisce nell’art. 3 d.lgs. n. 159/2011 un comma 5-bis, che consente al questore di disporre un avviso orale con divieto di radunarsi con persone determinate in luoghi specificamente individuati, applicabile anche ai minori che abbiano compiuto quattordici anni. Il presupposto è costituito da comportamenti intimidatori, di grave molestia o violenti contro persone o cose, tenuti in luogo pubblico o aperto al pubblico da cinque o più persone, anche in forma di gruppo. Il destinatario deve inoltre essere stato sottoposto, nei cinque anni precedenti, a uno dei provvedimenti preventivi richiamati dalla norma oppure essere stato condannato nel medesimo periodo, anche non definitivamente, per delitti contro la persona o il patrimonio commessi in luogo pubblico o aperto al pubblico. La durata del divieto non può superare un anno e le modalità devono essere compatibili con esigenze di salute, famiglia, lavoro o studio. La specificazione delle persone e dei luoghi assume particolare rilievo per il minorenne: il provvedimento deve delimitare le frequentazioni vietate senza tradursi in un’indeterminata compressione della sua vita di relazione.

L’art. 7 estende l’accompagnamento e il trattenimento presso gli uffici di polizia a specifiche operazioni di prevenzione dei reati in luoghi caratterizzati da un consistente afflusso di persone. Il testo richiede circostanze concrete ed elementi fattuali che fondino la previsione di condotte di concreto pericolo per la sicurezza e rinvia alle garanzie della disciplina richiamata. Il trattenimento può protrarsi soltanto per il tempo strettamente necessario agli accertamenti, comunque non oltre dodici ore. Il pubblico ministero ordina il rilascio se riconosce l’insussistenza dei presupposti dell’accompagnamento. Per i minorenni, l’immediata comunicazione dell’accompagnamento e del rilascio è indirizzata al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni; gli esercenti la responsabilità genitoriale devono essere informati senza ritardo e invitati a prendere in consegna il ragazzo al rilascio.

Su un diverso piano, l’art. 5 prevede una sanzione amministrativa da 500 a 1.000 euro per l’esercente la responsabilità genitoriale, elevata da 1.000 a 2.000 euro in caso di reiterazione, quando il minore partecipi ai fatti tassativamente richiamati. La previsione opera anche per il minore non imputabile, salvo che si provi di non aver potuto impedire il fatto. La non imputabilità del minore e la posizione del genitore rispondono dunque a verifiche distinte. In caso di reiterazione, il prefetto può inoltre segnalare al tribunale per i minorenni l’opportunità di attivare progetti personalizzati di sostegno educativo.

La disposizione affianca alla sanzione strumenti “risarcitori”. Per i beni dello Stato, delle regioni e degli enti locali, il prefetto può ordinare il pagamento, con liquidazione sulla base degli atti del procedimento; è ammessa opposizione entro quaranta giorni dalla notifica, davanti al tribunale del luogo di residenza del genitore. Per i privati, ordinanza e documentazione sono qualificate come prove scritte ai fini del procedimento monitorio civile, insieme alla consulenza di parte sulla stima del danno, con previsione di provvisoria esecutività del decreto ingiuntivo.

In conclusione

Il decreto interviene su diversi snodi della risposta alla devianza minorile.

La questione centrale è l’effettività della valutazione individuale. Per l’operatore, la priorità sarà costruire fin dall’inizio un quadro documentato della persona e delle circostanze del fatto. Il maggiore rilievo dell’iniziativa difensiva non deve tuttavia oscurare la responsabilità dell’autorità giudiziaria nell’acquisizione e nella valutazione degli elementi rilevanti in punto di personalizzazione dell’intervento. Sul piano applicativo, particolare attenzione richiederanno la disciplina intertemporale e le eventuali modifiche in sede di conversione. In particolare, l’incidenza della nuova presunzione non dovrebbe avere un’applicazione retroattiva, rappresentando un’innovazione in peius.

Riferimenti

Fonti normative: d.l. 22 ottobre 2026, n. 190, in particolare artt. 1–3 e 5–7; artt. 85, 97 e 98 c.p.; artt. 275, 382-bis e 530 c.p.p.; artt. 9, 16, 19 e 23 d.P.R. n. 448/1988; art. 3 d.lgs. n. 159/2011; art. 11-bis d.l. n. 59/1978; art. 7 direttiva (UE) 2016/800.

Lavori parlamentari: A.C. 3080, «Modifiche in materia di imputabilità del minore», presentato il 5 agosto 2026, antecedente delle modifiche agli artt. 98 c.p. e 9 d.P.R. n. 448/1988. La relazione illustrativa esplicita l’intento di sostituire l’accertamento positivo della capacità con una presunzione superabile attraverso la dimostrazione dell’incapacità.

Giurisprudenza: Corte cost., 6 dicembre 2019, n. 263, sugli automatismi nell’esecuzione penale minorile; Cass., sez. II, 26 ottobre 2018, n. 50196, sulla presunzione di capacità del maggiorenne e sugli elementi che ne giustificano l’accertamento; Cass., sez. I, 14 luglio 2021, n. 6235, sull’accertamento concreto della capacità del minorenne nel regime anteriore alla riforma.