Danno da ritardo della P.A.

Inquadramento

Il danno da ritardo della P.A., che, in via generale, si concretizza allorquando l’Amministrazione adotta con ritardo un provvedimento o omette di adottarlo, costituisce espressione sul piano patologico del diritto alla buona amministrazione sancito dall’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea (Carta di Nizza). Il diritto del cittadino a che la P.A. tratti le questioni di suo interesse in modo equo, imparziale ed entro un tempo ragionevole è oggetto di adeguata tutela nell’ordinamento interno, che riconosce al fattore tempo un valore primario, quale bene della vita. Orbene, il principio di certezza del tempo dell’azione amministrativa, disciplinato dall’art. 2 della l. n. 241/1990, ha natura di principio inderogabile di ordine pubblico (F. Caringella, Manuale ragionato di diritto amministrativo, Dike 2021).

La l. n. 69/2009 ha introdotto l'art. 2-bis della l. n. 241/1990, che sancisce, al comma 1, che le pubbliche amministrazioni e i soggetti privati preposti all'esercizio di attività amministrative sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto causato dalla violazione dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

L’orientamento giurisprudenziale recente individua tre differenti fattispecie di pregiudizi patrimoniali che derivano dall’inosservanza del termine procedimentale: l'adozione in ritardo del provvedimento favorevole richiesto dall’interessato; l’inerzia dell’amministrazione, che si concretizza nella mancata adozione del provvedimento richiesto, in cui il danno deriva dal non aver conseguito il bene della vita anelato; il c.d. danno da mero ritardo (C.d.S., ad. plen., sent. 24.5.2024, n. 12). Nel primo caso, il danno si concretizza nell’impossibilità di svolgere tempestivamente l’attività in astratto consentita dall’ordinamento, che si realizza in ritardo a causa della lentezza della Pubblica Amministrazione; nel secondo caso, il danno consiste nel mancato rispetto da parte della Pubblica Amministrazione del termine per l’adozione di un determinato provvedimento a seguito di una istanza di tipo ampliativo, nonché dall’adozione tardiva di un provvedimento di diniego non impugnato.

In tali ipotesi, rileva la responsabilità civile dell'amministrazione per il danno eventualmente subito dal richiedente per il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 2-bis comma 1 della l. n. 241/1990.

Nel terzo caso, secondo la giurisprudenza prevalente non si ravvisano profili risarcitori (C.d.S., sez. IV, sent. 29.5.2025 n. 4685), poiché per configurare un danno ingiusto è necessario provare che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole, per il quale aveva presentato istanza (C.d.S., ad. plen., sent. n. 7/2021; C.d.S., ad. plen., sent. n. 7/2005).

Tuttavia, è stata, altresì, ravvisata fattispecie di danno da ritardo connesso alla situazione di incertezza ingenerata dall’ingiustificato ritardo nel rilascio del provvedimento (C.d.S., ad. plen., sent. n. 7/2021, C.d.S., ad. plen., sent. n. 5/2018), poiché tale responsabilità rientra nell’ambito applicativo aperto dell’art. 2043 c.c.: la violazione del termine di conclusione sul procedimento costituisce un comportamento scorretto dell’Amministrazione, che produce incertezza, influendo illecitamente sulla libertà negoziale del privato e, per tale motivo, suscettibile di arrecargli ingiusti danni patrimoniali. Nel caso di specie, il danno evento è costituito dalla perdurante situazione di incertezza e il danno conseguenza si rinviene nei riflessi negativi sulla sfera giuridica del privato (A. Plaisant, Dal diritto civile al diritto amministrativo, Forumlibri 2024).

Il d.l. n. 69/2013, convertito con modificazioni in l. n. 98/2013, ha disposto l'introduzione del comma 1 bis all’art. 2-bis della l. n. 241/1990, che disciplina la fattispecie dell'inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi, affermando che l'istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo «alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ex art. 17, comma 2, l. n. 400/1988», fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici.

L’art. 2-bis comma 1-bis l. n. 241/1990 prevede che le somme corrisposte e/o da corrispondere a tale titolo sono detratte dal risarcimento. La norma dispone l'applicazione della fattispecie di cui al comma 1 bis, in via sperimentale, ai procedimenti amministrativi relativi all'avvio e all'esercizio dell'attività di impresa iniziati successivamente alla data in vigore della legge di conversione del predetto decreto. La direttiva del Ministro per la Pubblica amministrazione e la semplificazione del 9 gennaio 2014, pubblicata nella G.U. 12 marzo 2014, definisce le linee guida per l'applicazione della predetta disposizione in materia di indennizzo da ritardo nella conclusione dei procedimenti ad istanza di parte così come individuati in fase di prima attuazione, fatta salva la Segnalazione Certificata di Inizio Attività o la Denunzia di Inizio Attività.

Tale provvedimento chiarisce la distinzione tra i due istituti sopra illustrati, affermando che l'indennizzo da ritardo prescinde dalla dimostrazione dell'esistenza di un danno. La sua natura giuridica è ascrivibile a una forma di ristoro per il disagio sopportato dal soggetto a causa della violazione del termine, a seguito di una valutazione di equità, da cui deriva la sanzione dell’inerzia, che prescinde dalla scusabilità del comportamento dell'Amministrazione.

I due rimedi sono concorrenti e diversi nei presupposti: il risarcimento del danno rileva nelle sole ipotesi in cui sia possibile dimostrare l'ingiustizia del pregiudizio subito e il comportamento doloso o colposo della P.A.; l'indennizzo richiede la sola prova del ritardo.

Le questioni interpretative derivate dalla fattispecie in esame sono state analizzate dalla dottrina e dalla giurisprudenza. Tuttora, è oggetto di dibattito il profilo risarcitorio di cui all'art. 2-bis comma 1 della l. n. 241/1990. Si è visto che sotto tale aspetto il danno da ritardo viene considerato in due principali accezioni. La prima fa riferimento al mancato rispetto da parte della P.A. dei tempi procedimentali per l'adozione di un determinato provvedimento, indipendentemente dall'esito del procedimento. Nella specie, esso costituisce una situazione soggettiva autonoma di per sé rilevante (F. Caringella, Ancora una riforma del procedimento amministrativo, in F. Caringella, M. Protto, Il nuovo procedimento amministrativo: commento organico alla l. 18 giugno 2009 n. 69 di modifica della l. n. 241/1990, Roma 2009, 22). Il tempo rappresenta un bene della vita autonomo, suscettibile di ristoro patrimoniale, indipendentemente dal risultato della verifica della fondatezza della pretesa del privato che si era rivolto all'Amministrazione. Dall’ipotesi del ritardo rilevante come fattore dannoso in sé rileva una responsabilità che «appare compatibile con la natura aperta dell’art. 2043 c.c.», secondo il quale è ammissibile la tutela risarcitoria a qualsiasi interesse normativamente qualificato (A. Plaisant, Dal diritto civile al diritto amministrativo, Forumlibri 2024). In via pregiudiziale è necessario verificare che l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo di mantenere o ottenere (C.d.S., sez. V, sent. n. 8299/2023). Orbene, dalla spettanza del bene della vita deriva il riconoscimento del danno subito a seguito del ritardo nell’ottenimento del provvedimento.

La seconda più restrittiva si basa su una concezione del danno inteso come negazione del beneficio dell’utilità connessa al bene della vita ambito nel periodo temporale che intercorre tra il momento in cui il provvedimento avrebbe dovuto essere adottato e quello in cui ne è avvenuto il rilascio. Nel caso di specie occorre provare la spettanza del provvedimento (G. Falcon, Il giudice amministrativo tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di spettanza, in Dir. Proc. Amm., 2001, 287) e deve essere disposto un atto satisfattivo, sia pure tardivo, capace di provare che l'istante godeva di un'aspirazione meritevole di tutela.

La recente giurisprudenza amministrativa (C.d.S., ad. plen., sent. 24.4.2021, n. 7) afferma che la responsabilità della Pubblica Amministrazione per lesione di interessi legittimi da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano. Poiché si domanda il risarcimento della lesione di un interesse pretensivo, si dovrà accertare giudizialmente o a seguito dell’attività amministrativa successiva, che al privato sarebbe spettato il bene della vita richiesto (C.d.S., sent. n. 1406/2013), dato che il pregiudizio non si concretizza nel fatto in sé dell’attesa, bensì nell’ostacolo nel godimento medio tempore del bene della vita (C.d.S., ad. plen., sent. n. 5/2021).

L'ordinamento ha tipizzato alcune ipotesi di responsabilità dell'Amministrazione per danno da ritardo. Il d.lgs. n. 33/2013 sul “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” sancisce che la mancata o incompleta o ritardata pubblicazione della concessione di vantaggi economici di valore superiore a mille euro è rilevabile dal destinatario della concessione o attribuzione e da chiunque altro abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell'amministrazione, ai sensi dell'art. 30 del Codice del processo amministrativo. La l. n. 89/2001 disciplina il danno per irragionevole durata del processo. Il d.lgs. n. 231/2002 e ss.mm.ii, disciplina il ritardo nel pagamento nelle transazioni commerciali. A tal proposito, si rammenta l’orientamento della Corte di Giustizia dell’Unione europea, secondo il quale si rafforza la tutela del creditore assicurando un risarcimento «il più completo possibile delle spese di recupero» sostenute. Infatti, l’art. 6 della Direttiva 2011/7/Ue sulla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, recepita in Italia con il d.lgs. n. 192/2012, prevede il diritto del creditore a ottenere non solo gli interessi di mora, ma anche un importo forfettario non inferiore a 40 euro.

Orientamenti a confronto

Elemento oggettivo

La ratio sottesa alla fattispecie disciplinata dall’art. 2-bis della l. n. 241/1990 si ravvisa nella risarcibilità del danno ancorata al ritardo o all’inerzia della P.A. ex art. 2043, indipendentemente dal contenuto del provvedimento finale, dal momento che il fattore tempo rappresenta un bene della vita per il cittadino, che ha diritto di ottenere una risposta alla sua istanza in tempi certi e definiti.

Il risarcimento riceve qualificazione, sul piano oggettivo, dall’inosservanza del termine ordinamentale per la conclusione del procedimento. Il danno da ritardo rientra nell'ampio genus del danno da comportamento della P.A. ed è strettamente correlata al rapporto cittadino – amministrazione, in seno al quale la comunità viene intesa non come mero insieme di utenti, bensì quale attore – interlocutore dell'azione pubblica. La mera inosservanza del termine costituirebbe la prova dell’an della responsabilità aquiliana, mentre l'effettiva meritevolezza dell'interesse finale avrebbe rilevanza ai fini della determinazione dell’entità del danno e della sua liquidazione. Tuttavia, «l'antigiuridicità deve essere valutata con riferimento all'assenza di ragioni che possano portare a escludere l'ingiustizia del comportamento procedimentale della P.A. (Tar Roma, sez. III quater, sent. 31.3.2008, n. 2704)».

Un orientamento minoritario, dottrinale e giurisprudenziale pretorio, ravvisava nella violazione dei doveri comportamentali dell’Amministrazione una responsabilità per inadempimento e, dunque, attribuiva alla stessa conseguente natura contrattuale, argomentata attraverso la tesi del contatto amministrativo qualificato. Tuttavia, il Consiglio di Stato (ad. plen., sent. n. 7/2021) ha affermato che la responsabilità da inadempimento si fonda, ai sensi dell'art. 1218 c.c., sul non esatto adempimento della prestazione cui il debitore è obbligato in base al contratto. Tale vincolo obbligatorio non può configurarsi allorquando la Pubblica Amministrazione agisca nell'esercizio delle sue funzioni amministrative, ovvero persegua l’interesse pubblico sotteso alla norma attributiva, «che fonda la causa giuridica del potere autoritativo. In questo caso, si ha un potere attribuito dalla legge, che va esercitato in conformità alla stessa e ai canoni di corretto uso del potere individuati dalla giurisprudenza. Né la fattispecie in esame può essere ricondotta alla dibattuta, in dottrina come in giurisprudenza, nozione di "contatto sociale", in quanto, a tacer d'altro, oltre a quanto osservato sulla natura del "rapporto amministrativo", la relazione tra privato e amministrazione è comunque configurata in termini di "supremazia", cioè da un’asimmetria che mal si concilia con le teorie sul "contatto sociale" che si fondano sulla relazione paritaria».

Ordunque, la responsabilità della P.A. per danno da ritardo si configura qualora ricorra una lesione di una posizione giuridica soggettiva.

Elemento soggettivo

La responsabilità della P.A. per danno da ritardo è configurabile allorché ricorra «un comportamento gravemente negligente o un'intenzionale volontà di nuocere, ovvero sia in contrasto con le regole di legalità, imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost. (Tar Roma, sez. III quater, sent. 31.3.2008, n. 2704)». Il quid pluris necessario affinché si configuri un illecito è l'imputabilità soggettiva, a titolo di dolo o di colpa, dell’apparato amministrativo procedente, ovvero che il ritardo non possa ritenersi giustificato perché dovuto a un errore scusabile per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto (C.d.S., sez. II, sent. 25.5.2020, n. 3269).

Con riferimento alla colpa, la condotta lesiva deve essere valutata con il parametro della diligenza del buon padre di famiglia ex art. 1176 c.c. Pertanto, criterio di imputazione della responsabilità civile può essere anche la colpa lieve.

Nel caso di specie, è ravvisabile la cosiddetta colpa d’apparato, quale criterio di misurazione della tollerabilità del rischio amministrativo, poiché «ai fini dell'accertamento dell'elemento soggettivo è necessario accedere a una nozione oggettiva, che tenga conto dei vizi che inficiano il provvedimento e, in linea con le indicazioni della giurisprudenza comunitaria, della gravità della violazione commessa dall'Amministrazione, anche alla luce dell'ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse all'organo, dei precedenti giurisprudenziali, delle condizioni concrete e dell'apporto eventualmente dato dai privati nel procedimento (C.d.S., sez. VI, sent.10.3.2010, n. 1443; C.d.S., sez. II, sent. n. 3269/2020)».

Nesso di causalità

La responsabilità ex art. 2043 c.c. presuppone un collegamento diretto tra fatto antigiuridico ed evento dannoso. È ravvisabile la responsabilità in capo alla P.A. nell’ipotesi in cui potrà essere dimostrato il nesso di causalità tra azione o omissione e lesione. La Cassazione ha affermato che «la responsabilità della P.A. non può derivare automaticamente dall'illegittimità dell'atto, dovendo invece essere accertata la colpa dell'Amministrazione come apparato, la quale sussiste quando l'atto assunto come lesivo viola le regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, che il g.o. valuta come limiti esterni alla discrezionalità (Cass. civ., sez. III,  sent. 23.2.2010, n. 4326)».

La recente giurisprudenza amministrativa (C.d.S., sez. IV, sent. 16.3.2026, n. 2161) afferma che tale responsabilità presuppone la spettanza del bene della vita.  Pertanto, se manca il presupposto per il privato di conseguire l’utilità finale richiesta, non si configura alcun danno ingiusto, dal momento che il ritardo procedimentale non ha inciso su una posizione sostanziale meritevole di tutela.

Il fattore temporale costituisce un mero nesso causale tra fatto e lesione alla sfera giuridica del soggetto connessa alla violazione delle regole procedimentali, ovvero di un bene giuridicamente protetto diverso rispetto al mero trascorrere del tempo. Nel caso di specie, dovendosi effettuare un giudizio di carattere prognostico in ordine alla spettanza del bene della vita in capo al privato, si ravvisa una peculiare applicazione dei principi generali in tema di nesso di causalità materiale ex artt. 40 e 41 c.p.

La regola della causalità adeguata, «declinata nella dimensione del danno da ritardo, prevede che si rinvenga un nesso causale tra l’inerzia della P.A. nell'osservare il termine di conclusione del procedimento e la frustrazione di una situazione giuridica o di un interesse persistenti e vantati dal privato (C.d.S., sez. V, sent. 23.9.2024, n. 7726)», ovvero, applicando la regola della causalità adeguata temperata in base al canone del più probabile che non, cosa sarebbe accaduto se il fatto antigiuridico non si fosse prodotto, ossia se la P.A. avesse agito correttamente (C.d.S., sez. IV, sent. 22.7.2020, n. 4669; C.d. S., sez. IV, sent. 27.2.2020, n. 1437; C.d.S., sez. IV, sent. 2.12.2019, n. 8235).

L’orientamento giurisprudenziale prevalente afferma che il fatto lesivo deve essere collegato da un nesso di causalità ai pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali allegati e provati con onere pienamente a carico di chi agisce per il risarcimento, poiché il mero superamento del termine non integra piena prova del danno.

Ordunque, la responsabilità dell'Amministrazione per il ritardo rileva ove il danneggiato provi: la violazione dei termini procedimentali; il dolo o la colpa dell'Amministrazione procedente; il nesso di causalità materiale o strutturale; il danno ingiusto, inteso come lesione dell'interesse legittimo al rispetto dei termini. Inoltre, sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato da un nesso di causalità ai pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati.

Onere della prova

L'onere della prova incombe sul danneggiato, che deve provare in concreto i presupposti del danno da ritardo subito. Il ricorrente dovrà provare la sussistenza delle condizioni per l’emanazione dei provvedimenti omessi, dell’ammontare dei danni subiti e del nesso causale, basandosi su circostanze concrete e certe, che devono integrare un «quadro indiziario connotato da elementi plurimi, precisi e concordanti che consentano di risalire, in via inferenziale e secondo un criterio di ragionevolezza e di normalità, al fatto ignoto costituente l'oggetto principale di prova (Cons. stato, sez. VI, 18 marzo 2011, n. 1672)».

La prova del danno subito si identifica sostanzialmente nella violazione dei termini procedimentali e nella violazione del canone di correttezza. Si è visto che, con riferimento all’elemento soggettivo, «l'inosservanza dei termini procedimentali deve essere imputabile a dolo o colpa dell'Amministrazione e il danno deve essere conseguenza diretta e immediata del ritardo della stessa (Tar Napoli, sez. VIII, 26 ottobre 2011, n. 4942)».

L'Amministrazione per esonerarsi da responsabilità dovrà dimostrare la sussistenza di un errore scusabile (C.d.S., sez. III, sent. 10.2.2026, n. 1047). Tale prova risulta concretamente difficile, fatti salvi casi eccezionali, visto che rientra tra i compiti della P.A. la predisposizione di misure organizzative idonee a consentire il rispetto dei termini normativamente previsti (R. Chieppa, Il danno da ritardo o da inosservanza dei termini di conclusione del procedimento, in www.giustizia-amministrativa.it, 2011). Si rammenta che la diversa ripartizione dell’onere della prova tra danneggiato e danneggiante è il portato processuale dell’orientamento giurisprudenziale della natura contrattuale, ovvero da contatto sociale qualificato, della responsabilità della P.A., oltre che di parte della dottrina (P. Quinto), che ravvisa una presunzione di colpa da parte della P.A., superabile soltanto con la prova da parte della stessa di aver adottato modelli organizzativi e funzionali idonei ad assicurare efficienza e buon andamento.

Il Codice del processo amministrativo ha mutuato dalla giurisprudenza civile il principio della vicinanza della prova, quale clausola generale dell'ordinamento (D. Zonno, I poteri del giudice amministrativo in tema di prove, ius.giuffrefl.it, 21.2.2025), secondo il quale l’onus probandi ricorre in capo alla parte che ha il mezzo di prova nella sua disponibilità.

Nell’ipotesi del danno da mero ritardo, il danneggiato deve provare, non solo il ritardo e l’elemento soggettivo, ma anche il rapporto di causalità esistente tra la violazione del termine del procedimento e il compimento di scelte negoziali pregiudizievoli che non avrebbe altrimenti posto in essere (C.d.S., sez. IV, sent. 29.5.2025, n. 4685). Tale fattispecie di danno, che ricorre indipendentemente  dalla spettanza del bene della vita, secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente consiste nella lesione del diritto soggettivo di autodeterminazione negoziale, poiché il ritardo nell'adozione del provvedimento comporta una situazione di incertezza in capo al privato, inducendolo a scelte negoziali (fonte di perdite patrimoniali o mancati guadagni) che non avrebbe compiuto se avesse tempestivamente ricevuto, con l'adozione del provvedimento nel termine previsto, la risposta dell'amministrazione (C.d.S., sent. n. 5810/2019).

A fronte di una domanda risarcitoria, l’assenza di prova non può essere compensata in alcun modo, neanche applicando il metodo acquisitivo proprio del processo amministrativo impugnatorio, poiché nell’azione di responsabilità per danni si applica il principio dispositivo e dell’onere della prova ex art. 2697 comma 1 c.c., che non è temperato dal metodo acquisitivo proprio invece dell’azione di annullamento (C.d.S., sez. VI, sent. 9.9.2021, n. 6240; C.d.S., sez. V, sent. 18.3.2019, n. 1737; C.d.S., sez. IV, sent. 5.2.2018, n. 701).

E pertanto, la parte che lamenta un danno deve fornirne una prova rigorosa (C.d.S., sez. IV, sent. 16.11.2022, n. 10092; C.d.S., ad. plen., sent. 23.4.2021, n. 7; C.d.S., sent. n. 2/2017; Cass. civ., sez. III, sent. 17.9.2013, n. 21255), poiché il mero superamento del termine per la conclusione del procedimento non integra piena prova del danno (Tar Emilia-Romagna, sez. II Bologna, sent. 16.12.2025, n. 1566).

Aspetti medico – legali

Il giudice amministrativo può vagliare la condivisibilità degli elementi probatori forniti attraverso una consulenza tecnica d'ufficio. «È utile ricordare che il danno biologico costituisce quell'aspetto del danno non patrimoniale che attiene all'integrità fisica della persona, tenuto conto del fatto che i postumi d'invalidità personale assumono natura patrimoniale soltanto qualora si provi la relativa idoneità a incidere sulla capacità del danneggiato di produrre reddito (Cass. civ., sez. III civile, 1.6. 2010, n. 13431)».

Criteri di liquidazione

Il danno ingiusto derivante dal ritardo procedimentale elevato a evento lesivo è quantificabile secondo la disciplina generale ex artt. 1223 e 1227 c.c. Accanto ai danni patrimoniali risarcibili ex art. 2043 c.c. (danno emergente e lucro cessante), il giudice amministrativo potrà risarcire anche i danni non patrimoniali, nei casi previsti dalla legge.

E' noto che il danno non patrimoniale è sempre un danno conseguenza, ovvero il risultato dell’illecito, poiché nell'ordinamento non è possibile identificarlo nel danno - evento.

La funzione del risarcimento è essenzialmente riparatoria, mai sanzionatoria, come ribadito dalla giurisprudenza di legittimità (F. Benatti, La circolazione dei danni punitivi: due modelli a confronto, in Corriere giuridico, 2012, 263).

Pertanto, affinché sia risarcibile il danno non patrimoniale derivante da ritardo, l’onere probatorio deve essere adempiuto in modo puntuale, senza affermazioni generiche, quali la profonda frustrazione o la consequenziale alterazione significativa della qualità di vita.

La quantificazione del danno in via equitativa può essere ridotta sulla base dell’obbligo di cooperazione gravante sul preteso danneggiato, che non si è adoperato con maggior solerzia con conseguente concorso di colpa nella causazione del danno ex artt. 1227 comma 2 c.c. e 30 comma 3 c.p.a.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sent. n. 12/2024) afferma che nelle ipotesi di danno causato dal ritardo nell’emanazione di un provvedimento sfavorevole ma legittimo, nonché dalla mera inerzia nel provvedere, «il requisito dell’ingiustizia può essere integrato anche dal sacrificio di beni intermedi purché meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico, come la c.d. chance (C.d.S., sez. VI, sent. 13.9. 2021, n. 6268) o la lesione dell’affidamento commisurata all’interesse negativo (si pensi al valore delle occasioni perdute per effetto della lesione della libertà di autodeterminazione, C.d.S., Ad. Plen., sent. 4.5.2018, n. 5)».

Con riguardo al danno da mero ritardo, la risarcibilità, ove esso sia adeguatamente provato, è limitata al solo danno emergente, ovvero al pregiudizio subito a seguito della situazione di incertezza protratta oltre il termine di legge. Infatti, nel caso di specie, non ricorre il danno che deriva dalla mancata adozione del provvedimento, che il richiedente non avrebbe avuto titolo a ottenere.

L’art. 2-bis comma 1-bis della l. n. 241/1990 disciplina la risarcibilità del danno, che viene forfettariamente ristorato con un indennizzo, soltanto perché la P.A. non ha provveduto entro il termine. L’art. 28 comma 2 D.L. n. 69/2013 stabilisce che per ottenere l’indennizzo da mero ritardo ex art. 2-bis comma 1-bis della l. n. 241/1990, l’istante debba azionare il potere sostitutivo previsto dall’art. 2 comma 9-bis della l. n. 241/1990 e s.m.i. entro il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento (Tar Sicilia, sez. V Catania, sent. 11.2.2025, n. 564).

Aspetti processuali

La giurisprudenza prevalente ritiene che l’oggetto di tutela della fattispecie di illecito dell’amministrazione in esame non sia l’interesse formale-strumentale al rispetto dei termini del procedimento amministrativo, bensì l’interesse sostanziale-finale, ossia il bene della vita, perché l’ingiustizia del danno è connessa alla concreta spettanza del bene sostanziale al cui conseguimento il procedimento è finalizzato (C.d.S., sent. n. 5810/2019; C.d.S., sent. n. 5737/2019; C.d.S., sent. n. 8235/2019; C.d.S., sent. n. 1740/2019).

Si rammenta che le parti non possono sottrarsi all’onere probatorio, demandando l’accertamento dei propri diritti all’attività del consulente tecnico d’ufficio, neppure nel caso di consulenza "percipiente", che può costituire essa stessa fonte oggettiva di prova, poiché l'accertamento comprende anche determinate situazioni di fatto. Infatti, anche nel caso di specie, le parti devono dedurre i fatti e gli elementi specifici posti a fondamento dei diritti lesi (C.d.S., sent. 11.11.2024, n 8972).

L'articolo 133 del Codice del processo amministrativo devolve il risarcimento per danno da ritardo alla giurisdizione esclusiva degli organi di giustizia amministrativa.

L'art. 30 c.p.a. disciplina l'azione di condanna al risarcimento dei danni per l'inosservanza del termine di conclusione del procedimento, fissando un termine decadenziale di centoventi giorni per proporre ricorso, che non decorre sino a che perdura l'inadempimento dell'Amministrazione. In ogni caso, detto termine decadenziale comincia a decorrere entro un anno dalla scadenza del termine legale o regolamentare per provvedere.

La norma sancisce, al comma 3, che «nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso gli ordinari strumenti di tutela previsti». Dunque, il giudice può valutare quale condotta negligente il mancato esperimento di una diffida o di un sollecito del ricorrente.

L'azione può essere proposta in via autonoma o contestualmente ad altra azione.

Nel caso di specie, la mancata attivazione dei rimedi procedimentali e processuali non rileva come presupposto processuale, ma costituisce un fattore di mitigazione del danno risarcibile ex art. 30 comma 3 c.p.a., qualora sia accertato che «le condotte attive trascurate avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno (C.d.S., ad. plen., sent. 23.3.2011, n. 3).

L’azione può essere proposta anche congiuntamente al ricorso avverso il silenzio – inadempimento, al fine di ottenere dalla P. A. la conclusione del procedimento avviato a seguito dell'istanza del privato. In tal caso, il giudice può definire con rito camerale l'azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria, ex art. 117, comma 6 c.p.a.

Nell'ipotesi disciplinata dall'art. 2-bis, comma 1-bis, della l. n. 241/1990, qualora l'Amministrazione o il titolare del potere esecutivo non emani il provvedimento e/o non provveda al pagamento dell'indennizzo da ritardo, l'istante potrà proporre ricorso avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a. o presentare ricorso per ingiunzione del pagamento ex art. 118 del Codice del processo amministrativo. Ove sia stato liquidato l'indennizzo e non sia stato adottato il provvedimento, l'istante potrà ricorrere ex art. 117 c.p.a. per l'accertamento dell'inerzia della P.A. La pronuncia di condanna a carico di quest'ultima deve essere comunicata dalla segreteria dell'organo di giustizia amministrativa che l’ha pronunciata alla Corte dei Conti e al titolare dell'azione disciplinare nei confronti dei dipendenti pubblici interessati.

In sintesi, la domanda di risarcimento del danno può essere accolta, ove siano riscontrati, con onere della prova a carico del ricorrente, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana: il fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della P.A., ovvero la violazione del termine per la conclusione del procedimento; l’evento dannoso, ossia il danno ingiusto rappresentato dalla lesione della situazione sostanziale protetta di cui il privato è titolare; «il nesso di causalità tra illegittimità e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall’art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza del danneggiato, di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c.; l’elemento soggettivo, nel senso che l’attività illegittima deve essere imputabile all’amministrazione a titolo di dolo o colpa, come confermato dall’art. 2-bis l. n. 241/1990 (Tar Lombardia, sez. V, sent.1.6.2026 n. 2762)».

Profili penalistici e/o amministrativi

La violazione dei termini perentori o ordinatori per la conclusione del procedimento e il conseguente configurarsi del danno da ritardo possono dar luogo, oltre a responsabilità civile per imputazione del ritardo, anche a quella penale per eventuali omissioni, quella amministrativa per le conseguenze dell'inerzia e a quella dirigenziale per la valutazione della performance individuale del dirigente.

Casistica