Il ricorso cumulativo: condizioni e presupposti di ammissibilità

La fattispecie. La Banca d'Italia indiceva una procedura selettiva aperta, in modalità telematica, avente ad oggetto l'affidamento dell'appalto per la realizzazione e l'esercizio della nuova rete geografica di collegamento delle varie articolazioni territoriali, prevedendo a tal fine due distinti lotti da aggiudicarsi secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Non essendo risultato aggiudicataria di nessuno dei due lotti, uno dei partecipanti alla gara agiva tuttavia in giudizio proponendo numerose censure nei soli confronti della fase procedurale dell'aggiudicazione (chiedendo, nello specifico, l'annullamento della determinazione dirigenziale – formalmente unica – di aggiudicazione definitiva di entrambi i lotti).

Si costituiva in giudizio l'amministrazione resistente eccependo, in via preliminare, l'inammissibilità del ricorso perché cumulativamente proposto nei confronti del provvedimento di aggiudicazione solo formalmente unico, ma sostanzialmente duplice in quanto relativo a due diversi lotti e, quindi, a due procedimenti di gara.

Quando è processualmente possibile proporre un ricorso cumulativo?

In limine litis la sentenza in esame riprende quanto stabilito dalla costante giurisprudenza ammnistrativa, secondo la quale in materia di appalti per l'affidamento di commesse pubbliche la possibilità di aggiudicare autonomamente i singoli lotti è incompatibile con la configurazione di una gara unitaria poiché le singole procedure di aggiudicazione sono dirette a tanti contratti di appalto quanti sono i lotti, con la conseguenza, in tali ipotesi, da un lato, che il bando di gara si configura quale “atto ad oggetto plurimo” e, dall'altro, che i relativi atti di gara devono intendersi necessariamente differenziati per ciascun lotto (tant'è, ad esempio, che il divieto per il singolo concorrente di partecipazione a una gara d'appalto plurima deve essere riferito al singolo lotto e non già all'intera procedura, ben potendo ciascun partecipante concorrere all'aggiudicazione di tutti i lotti banditi o di solo alcuni di questi).

In via generale, infatti, la circostanza che la procedura e il provvedimento di aggiudicazione siano formalmente unici, oppure, ancora, che vi sia una sola commissione aggiudicatrice a valutare le offerte non provoca, cioè, una sovrapposizione tra le procedure di affidamento che restano, nell'ambito della filiera procedimentale complessa, disgiunte ed autonome, dal momento che la ratio delle disposizioni di legge che consentono di procedere ad affidamenti con accorpamento degli oggetti dei contratti da assegnare in più lotti va ricondotta all'obiettivo, perseguito dal legislatore prima e dalla stazione appaltante che applica tale tipo di meccanismo poi, della riduzione dei costi.

Ma quali conseguenze discendono, sul piano processuale, da tali considerazioni?

Una volta ritenuto che la gara unitaria, nel caso in cui abbia ad oggetto l'affidamento di diversi contratti, costituisce un modello organizzativo-procedimentale di semplificazione amministrativa utile a ridurre i costi per la stazione appaltante senza determinare, nel contempo, alcuna “confusione” giuridica tra i singoli sub-procedimenti ricompresi nella medesima filiera procedimentale – seppur dichiarati in un unico provvedimento complesso di aggiudicazione – occorre infatti chiedersi se sia possibile per un concorrente proporre la domanda di annullamento delle distinte aggiudicazioni, solo fisicamente concentrate in un unico atto, mediante la proposizione di un unico ricorso cumulativo.

Alla suddetta questione risponde la pronuncia in esame – chiara e puntuale – evidenziando, innanzitutto, che nel nostro sistema processuale amministrativo la proposizione del ricorso cumulativo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, ciascuna fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione: in assenza di una norma analoga all'art. 104 c.p.c., e quindi a differenza di quanto accade nel processo civile – in cui il cumulo delle domande può essere giustificato tanto da una connessione oggettiva quanto da una connessione soggettiva – rimane fermo infatti il principio per cui il ricorso deve essere diretto contro un solo provvedimento, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico giudizio.

Il cumulo può cioè ritenersi ammesso solo quando tra gli atti impugnati sussista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico giudizio.

Ne consegue che ai fini dell'ammissibilità del ricorso cumulativo avverso distinti provvedimenti occorre che questi ultimi siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il suddetto gravame siano dedotti vizi che colpiscano, nelle medesima misura, i diversi atti impugnati, di guisa che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente, e che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell'apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati.

Il che, riportato nell'ambito dello specifico settore degli appalti pubblici, vuol significare che nell'ipotesi in cui siano state impugnate le diverse aggiudicazioni di distinti lotti di una procedura selettiva originata da un unico bando, l'ammissibilità del ricorso cumulativo resta subordinata all'articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni (ad esempio il bando, il disciplinare di gara, la composizione della commissione giudicatrice, la determinazione di criteri di valutazione delle offerte tecniche ecc.) alle differenti e successive fasi di scelta delle imprese affidatarie dei diversi lotti e, quindi, a caducare le pertinenti aggiudicazioni, in quanto solo l'identità di causa petendi legittima una trattazione congiunta delle diverse domande di annullamento (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 13 giugno 2016 n. 2543).

In altri termini, la regola generale dell'impugnabilità con il ricorso di un solo provvedimento amministrativo può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall'esigenza di concentrare in un'unica delibazione l'apprezzamento della correttezza dell'azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa è censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che inficiano trasversalmente, in radice, la regolarità delle distinte ma connesse sequenze di atti. Deve invece ritenersi inammissibile un ricorso cumulativo allorquando siano stati dedotti vizi riferibili a diversi atti di guisa che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso non interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente, residuando un margine di differenza nell'apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati.

Nel caso di specie, essedo state indirizzate le contestazioni nei confronti dell'ammissione alla gara delle due imprese poi risultate aggiudicatarie, per asserita illegittimità delle offerte presentate, nonché avverso le due distinte procedure di verifica dell'anomalia delle stesse, il ricorso è risultato palesemente inammissibile.