Notifica del ricorso nelle gare in forma aggregata: la questione all’Adunanza Plenaria

Con l'ordinanza in esame, la Sezione Terza del Consiglio di Stato ha deferito all'Adunanza Plenaria la questione, di carattere processuale, se, in caso di procedure di gara effettuate in forma aggregata, il ricorso debba essere notificato a tutte le Amministrazioni aderenti alla gara o se, viceversa, sia sufficiente la notifica alla sola Amministrazione “capofila”.

Nel caso di specie, il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso proposto da un RTI (secondo classificato ad una procedura aggregata per l'affidamento di un appalto di servizi in favore di un'Azienda Ospedaliera e di una ASL della Regione Basilicata) avverso il provvedimento di aggiudicazione definitiva della gara notificato alla sola Azienda Ospedaliera ma non anche alla ASL.

La Sezione Terza del Consiglio di Stato ha ravvisato i presupposti per rimettere la suddetta questione all'Adunanza Plenaria, precisando che, ove venga ritenuta necessaria la notifica del ricorso a tutti i soggetti che aderiscono alla procedura di gara in forma aggregata, non si possa ricorrere all'istituto della rimessione in termini per errore scusabile (pur richiesto dal RTI appellante), atteso che, nel caso di specie, dagli atti di gara erano facilmente identificabili le Amministrazioni aderenti alla procedura.

Sulla questione sopra riportata, la Sezione rimettente ha ravvisato la sussistenza di due contrapposti orientamenti giurisprudenziali.

Secondo un primo indirizzo (cui ha aderito il TAR), costituisce una condizione di ammissibilità del ricorso, la sua notifica a tutte le Amministrazioni partecipanti alla procedura, in quanto lo svolgimento di una gara in forma aggregata rappresenta semplicemente un modulo organizzativo e non comporta l'istituzione di un ente dotato di soggettività autonoma (come nel caso delle centrali di committenza). In tali ipotesi, l'Azienda “capofila” agisce su mandato delle aziende collegate, esclusivamente ai fini dell'espletamento della procedura concorsuale, tramite uno strumento di raccordo fra Amministrazioni privo di una propria individualità, senza costituire un centro formale di imputazione autonomo, con la conseguenza che gli atti della procedura sono da imputare a tutti i soggetti coinvolti. Ne deriva che la forma di aggregazione non è idonea a spostare su di sé la legittimazione passiva, con la conseguenza che, per la corretta instaurazione del contraddittorio, risulterebbe necessario procedere alla notifica del ricorso a tutte le Amministrazioni che ne fanno parte.

Secondo un diverso orientamento, sarebbe, invece, sufficiente la notificazione del ricorso al solo soggetto che abbia direttamente adottato il provvedimento impugnato. Con l'utilizzo del modulo organizzativo in esame, le amministrazioni si possono, infatti, avvalere degli esiti di un'unica procedura di aggiudicazione, ma devono allo stesso tempo assumerne i relativi oneri organizzativi anche con riferimento alla circolazione di informazioni rilevanti. La Sezione remittente (che ha aderito al suddetto secondo filone interpretativo) ha, inoltre, evidenziato che annoverare la notifica del ricorso a tutte le Amministrazioni quale condizione di ammissibilità dello stesso significherebbe compromettere sia il principio di semplificazione dell'attività amministrativa che quello di effettività della tutela giurisdizionale. Infatti – viene osservato dal Consiglio di Stato – ritenere necessaria la notifica del ricorso a tutte le Amministrazioni vorrebbe dire prevedere un effetto di complicazione della vita dei cittadini, introducendo un ulteriore onere procedurale di ostacolo alla piena ed effettiva tutela giurisdizionale dei soggetti partecipanti alla procedura di gara.