Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 70 - Riunione dei ricorsi

I presupposti per la riunione dei ricorsi

Ai sensi dell' art. 70 del codice del processo amministrativo possono essere riuniti i ricorsi giurisdizionali per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva.

La norma riprende il precedente art. 52 del r.d. n. 642/1907 («Se alcuna delle parti, o la pubblica amministrazione, chieda che per ragioni di connessione due ricorsi siano uniti e venga provveduto su di essi con una sola decisione, la sezione, udite le parti interessate, può ordinarne l'unione. Il presidente può, anche quando non sia stata chiesta l'unione, ordinare d'ufficio che i due ricorsi siano chiamati alla stessa udienza, affinché la sezione possa giudicare della loro connessione e, ove si faccia luogo alla riunione, pronunciare sui due ricorsi con una sola decisione»).

La ratio dell'istituto è da rinvenirsi nella combinazione di una pluralità di esigenze, quali quelle di economia processuale, effettività e uniformità della decisione, specialmente nel caso di questioni identiche o connesse per le quali l'identità del collegio giudicante favorisce decisioni uniformi.

Segue. Ragioni di connessione

La sinteticità della disposizione rende applicabile l'istituto della riunione in presenza di «ricorsi connessi», ossia di ragioni di connessione, qualificabili sia in termini oggettivi, sia soggettivi. Ai fini di tale apprezzamento, assume rilievo, in particolare, la circostanza che i giudizi vertono sulla medesima vicenda procedimentale e sostanziale, il coinvolgimento delle medesime parti processuali, nonché, più in generale, l'unitarietà della vicenda sostanziale dedotta in giudizio.

In dottrina si è soliti distinguere tra connessione procedimentale (ossia tra gli atti impugnati), connessione oggettiva (laddove sono le questioni a essere identiche) e connessione soggettiva (in caso di parti identiche) (DeNictolis, Proc. amm., 1081).

Si è così ritenuto che nel caso di ricorsi proposti dalle parti avverso il medesimo provvedimento sanzionatorio, gli stessi vanno riuniti in quanto connessi sotto il profilo soggettivo ed oggettivo, ai sensi dell'art. 70 ( T.A.R. Lazio (Roma), I 28 settembre 2016, n. 9965). Analogamente nel caso di impugnazione da parte dei medesimi ricorrenti di un piano di governo del territorio e di successiva impugnazione di una delibera esecutiva del medesimo (T.A.R. Lombardia (Milano) II, n. 647/2016).

L'opportunità di disporre la riunione dei ricorsi può derivare dall'unicità della posizione giuridica lesa e dall'unitarietà della pretesa alla tutela giurisdizionale di essa, come nel caso in cui i ricorsi sono volti a far valer il medesimo interesse e/ ad azionare una analoga pretesa risarcitoria nei confronti dei medesimi atti amministrativi ( Cons. St. IV.  n. 36/2014; T.A.R. Lombardia (Milano), II, 2 marzo 2015, n. 595; T.A.R. Valle d'Aosta I, 11 febbraio 2015, n. 8).

In sede di ottemperanza può essere disposta la riunione di giudizi aventi ad oggetto due sentenze che, pur se formalmente distinte e a prescindere dalla loro sostanziale identità contenutistica, richiedono per l'attuazione delle stesse da parte dell'amministrazione l'adozione di un'unica disciplina regolamentare, chiamata a prendere il posto provvedimenti amministrativi annullati ( Cons. St. IV, n. 998/2014).

Si ritiene peraltro ostativo alla riunione la circostanza che le cause sono sottoposte a riti diversi (camerale nel caso di giudizio di ottemperanza e udienza pubblica in quello di merito ordinario) ( Cons. St. V, n. 4169/2013), richiedendosi che le cause attengono al medesimo tipo di giudizio e sempre che i ricorsi pendano nel medesimo grado, salvo che la necessità di instaurare due distinti giudizi dipenda da una obiettiva incertezza su come configurare la patologia dell'atto adottato (precisamente: se esso debba essere considerato nullo, in quanto elusivo o volativo di giudicato, ovvero illegittimo per vizi propri e per la prima volta rilevabili), con la conseguenza che il giudice stesso non può che essere chiamato ad un esame complessivo della vicenda sulla base di una trattazione congiunta ( Cons. St.Ad. plen., n. 2/2013).

Segue. Abbinamento dei ricorsi

Vicenda diversa dalla riunione è l'abbinamento dei ricorsi, spesso presente nella prassi. Con tale termine si intende la chiamata dei ricorsi alla stessa udienza di discussione, al fine di essere esaminati congiuntamente. Ciò può avvenire quando, in difetto dei presupposti per procedersi alla riunione, sussistono tra i ricorsi elementi di comunanza, quali atti che, pur formalmente diversi, hanno il medesimo contenuto ovvero i ricorsi che sollevino la medesima questione di diritto.

Come per la riunione, l'abbinamento può essere disposto d'ufficio, ovvero essere oggetto di istanza di parte.

Segue. La decisione sulla riunione

La decisione del giudice di riunire i ricorsi connessi avviene generalmente a posteriori, ossia dopo l'udienza di connessione, ed è adottata insieme con la decisione definitiva o, prima (con ordinanza) in vista di un'uniforme decisione definitiva delle cause e quando le parti hanno ormai definito le loro posizioni.

In dottrina si rileva come la necessità di disporre la riunione dei ricorsi appare ridotta alla luce della possibilità di ricorrere ai motivi aggiunti per impugnare atti sopravvenuti, anche in corso di giudizio, rispetto a quelli oggetto di impugnazione (Pecchioli, 720).

La decisione può essere assunta d'ufficio o su istanza di parte ed è assunta dal Collegio.

Mancando nel codice l'attribuzione di un potere autonomo del Presidente di disporre la riunione, quest'ultimo, in ogni caso, ben potrà chiamare i giudizi alla medesima udienza, in modo da favorire la riunione (ex art. 8 disp. att.). Inoltre, la decisione da parte del Collegio, successivamente all'udienza di discussione, fa ritenere che, di norma, la stessa avverrà sentite le parti (Gallo, 569).

Si tratta di un potere ampiamente discrezionale, come chiarito dal tenore letterale della norma («può») e confermato dalla giurisprudenza. Da ciò deriva la conseguente insindacabilità della decisione in appello.

La natura facoltativa e discrezionale del potere del giudice di riunire i ricorsi determina che i provvedimenti adottati assumono carattere meramente ordinatorio, in quanto tali privi di valenza decisoria e sono conseguentemente insindacabili in sede di appello (a tale regola fa eccezione il caso in cui la medesima domanda sia proposta con due distinti ricorsi dinanzi al medesimo giudice). Alla base della scelta del giudice risiedono, dunque, ragioni di mera opportunità (afferenti a considerazioni di economia processuale, della loro trattazione congiunta). Pertanto, la mancata adozione del provvedimento di riunione non è sindacabile in sede di appello ( Cons.St. III, n. 3518/2016; Cons. St. V, n. 1509/2016; Cons. giust. amm.Sicilia sez. giurisd., 22 dicembre 2015 n. 725; Cons. St. V, n. 5294/2012). Fanno eccezione a tale regola i casi in cui nella sentenza, sul piano motivazionale, emergano palesi, irragionevoli e manifeste contraddizioni tra le diverse pronunce ( Cons. St. IV, n. 3056/2013), ovvero quando il diniego di riunione ha in concreto inciso sul contenuto della sentenza definitiva del processo, in senso sfavorevole alla parte soccombente, la quale è onerata di allegare e dimostrare il nesso causale tra diniego di riunione e ingiustizia della sentenza ( Cons. St. VI, n. 2662/2013).

Il provvedimento discrezionale di riunione di più cause lascia immutata l'autonomia dei singoli giudizi e non pregiudica la sorte delle singole azioni. Quindi, pur oggetto di trattazione unitaria, i ricorsi rimangono distinti nella loro identità e la sentenza, formalmente unica, consiste sostanzialmente in diverse pronunce a seconda dei giudizi decisi.

Un corollario del principio per cui nei giudizi riuniti le azioni proposte da soggetti diversi mantengono la propria individualità è che le sorti di ognuna non sono condizionate dall'esito dell'altra, con la conseguenza che ben possono aversi esiti diversi in ragione, ad esempio, di profili di inammissibilità che sussistono per taluni e non per altri ( Cons. St. V, n. 3820/2013)

La permanenza dell'autonomia dei singoli ricorsi si riverbera inoltre sulla decisione in merito alla liquidazione delle spese giudiziali, la quale è operata in relazione a ciascun giudizio riunito, dovendosi avere riguardo alle singole domande al fine di accertare la soccombenza, non potendo riguardare soggetti che non sono parti in causa (Cass. I, n. 15860/2014).

Il giudice può anche disporre, con decisione successiva, la separazione dei ricorsi riuniti, qualora apprezzi che siano venute meno le ragioni del «simultaneus processus», non sussistendo quei motivi di opportunità in base alle quale si era disposta la riunione. Il giudizio proseguirà in maniera autonoma per ciascun ricorso.

I ricorsi, infatti, pur riuniti, conservano ciascuno una propria autonomia, così come le posizioni di ciascuna parte. Ciò consente, dunque, di poter rivalutare la decisione sulla loro riunione e, sulla base del disposto dell'art. 70, oltre che ai sensi delle norme del codice di procedura civile di cui all'art. 103, comma 2, richiamato dal comma 2 dell' art. 104, e dall'art. 279, comma 2, c.p.c., come applicabili in virtù del rinvio di cui all'art. 39, il giudice può disporre, nel corso della decisione, la separazione delle cause, se vi è istanza di tutte le parti, ovvero quando la continuazione della loro riunione ritarderebbe o renderebbe più gravoso il processo (T.A.R. Abruzzo (L'Aquila) I, 19 marzo 2015, n. 183; Con. St. IV, n. 246/2004).

È inammissibile l'iniziativa posta in essere a priori dall'appellante, intesa a riunire cause diverse mediante unico appello contro più sentenze, in violazione dell'art. 101, che qualifica l'appello come ricorso proposto avverso la sola sentenza che definisce il giudizio, atteso che essa sottrarrebbe al giudice il governo dei giudizi e porrebbe le premesse per la creazione di situazioni processuali confuse o inestricabili ( Cons. St. V, n. 5554/2011).

In caso di istanza di riunione, quindi, il Presidente può limitarsi a fissare la stessa udienza di discussione i ricorsi connessi, per consentire che il Collegio disponga eventualmente la loro riunione.

L'art. 70 conferisce al giudice amministrativo il generale potere discrezionale di disporre la riunione di ricorsi connessi con la conseguenza che, ove si tratti di cause connesse in senso oggettivo o soggettivo, è al giudice amministrativo di secondo grado che compete il potere di riunire appelli contro più sentenze ( Cons. St. IV, n. 4204/2012).