Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 100 - Appellabilita' delle sentenze dei tribunali amministrativi regionali

Il doppio grado di giudizio

L'istituzione dei Tar avvenuta con la l. 6 dicembre 1971, n. 1034 ha creato un sistema di giustizia amministrativa caratterizzato dal doppio grado di giudizio con organi di giustizia amministrativa di primo grado e il Consiglio di Stato, già giudice in unico grado della legittimità degli atti amministrativi, con funzioni generali di giudice di appello ( art. 28, comma 2, della l. n. 1034/1971 — l. Tar il cui testo è oggi riprodotto nell' art. 100 c.p.a.).

L'attuazione, in concreto, del doppio grado di giurisdizione nel processo amministrativo è stata, così, realizzata non attraverso l'istituzione di una (nuova) seconda istanza, destinata a riesaminare la controversia così come risolta e definita dal primo giudice, ma attraverso la creazione di un nuovo giudice periferico di primo grado, la cui inserzione nell'ordo iudiciorum al di sotto del giudice preesistente ha, automaticamente, attribuito a quest'ultimo la funzione di giudice di seconda istanza (Pajno, 542).

Si è posto il problema di verificare se nella giustizia amministrativa il doppio grado di giudizio sia da considerarsi costituzionalizzato o se siano possibili deroghe.

La Corte Costituzionale ha ritenuto costituzionalmente illegittimo — per contrasto con l' art. 125 comma 2 cost. — l' art. 5 comma ultimo della l. 3 gennaio 1978 n. 1, il quale escludeva l'appellabilità al Consiglio di Stato delle ordinanze dei Tar che si pronunciavano sulla domanda di sospensione dell'esecuzione dell'atto amministrativo impugnato, in relazione alle procedure previste dalla medesima legge riguardanti l'esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali. Secondo la Consulta, il principio del doppio grado di giurisdizione, che non ha rilevanza costituzionale rispetto alla giurisdizione ordinaria ed a quelle speciali, trova copertura nella giurisdizione amministrativa ai sensi dell' art. 125 comma 2 Cost. che prevede tribunali amministrativi di primo grado (soggetti come tali al giudizio di appello davanti al Consiglio di Stato). Esso non riguarda soltanto il processo di merito. ma anche quello incidentale cautelare, stante la generalità della dizione della norma costituzionale e la necessità che le opposte posizioni del privato e della P.A. trovino la più completa valutazione da parte del giudice amministrativo, essendo la sospensione dell'esecuzione dell'atto amministrativo impugnato suscettibile di incidere in maniera decisiva sulle conseguenze delle pronunce di merito del giudice, e quindi, sia pure indirettamente, sulla tutela degli interessi che entrano nel processo amministrativo ( Corte cost. n. 8/1982).

Si ricorda che la stessa giurisprudenza costituzionale ha sempre escluso che la Costituzione preveda la garanzia del doppio grado di giurisdizione ( Corte cost. n. 62/1981).

Va infine precisato che l' art. 125 Cost. nel generalizzare il doppio grado di giudizio nella giustizia amministrativa preclude certamente di attribuire competenze in unico grado ai Tar, ma non anche in specifici ed eccezionali casi di attribuire una cognizione in unico grado al Consiglio di Stato, come avviene in sede di ottemperanza e di domande nuove proponibili oggi in sede di ottemperanza.

La giurisprudenza ha, infatti, affermato che è ammissibile l'azione di risarcimento danni proposta direttamente in sede di ottemperanza dinanzi al Consiglio di Stato, non potendosi sostenere, in questa circostanza, la mancanza di un grado di giudizio atteso che il principio del doppio grado di giudizio, di cui all' art. 125 cost., comporta soltanto l'impossibilità di attribuire al Tar competenze giurisdizionali in unico grado, e non l'inverso, perché nessun'altra disposizione della Costituzione indica il Consiglio di Stato come giudice solo di secondo grado; in secondo luogo, il risarcimento del danno per equivalente, quale strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio e conformativo, utilizzabile per rendere giustizia al cittadino nei confronti della P.A., costituisce un minus rispetto alla reintegrazione in forma specifica, sicché la relativa richiesta è implicita nella domanda giudiziale di reintegrazione in forma specifica, con la conseguenza che, una volta riconosciuta la proponibilità di questa domanda, ne discende necessariamente la proponibilità anche della domanda di risarcimento per equivalente, implicita in quella ( Cons. St. n. 23/2013).

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana

Il Codice non contiene una disciplina relativa al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in quanto correttamente si limita ad un rinvio agli Statuti speciali e alle norme di attuazione per quanto riguarda le specifiche previsioni modificative dell'ordinario assetto ordinamentale in alcune regioni a statuto speciale (Sicilia e Trentino Alto Adige).

La tecnica del mero rinvio alle norme di attuazione costituisce necessaria conseguenza della peculiare posizione che hanno nella gerarchia delle fonti tali atti normativi, che non possono essere modificati, e quindi neanche riprodotti in altro testo, senza seguire la speciale procedura prevista per la loro approvazione.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia è titolare di un'attribuzione specifica che può essere sintetizzata nella formula «competenza funzionale inderogabile», competenza funzionale che, nonostante la comune radice linguistica, è nozione ontologicamente e strutturalmente diversa dalla competenza territoriale; è a tale nozione che va ricondotto il dato testuale dell'art. 100, che fa salva la «competenza» del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Sicilia per gli atti proposti contro le sentenze del Tar Sicilia ( Cons. St. Ad. plen., n. 12/ 2014).

In assenza di una disciplina procedimentale, e in applicazione dei principi del giusto processo fissati dall' art. 111 cost. e della finalità da esso perseguita di tutela dei diritti delle parti, si deve riconoscere a queste ultime la legittimazione a sollevare un conflitto che vede in gioco il riparto della competenza funzionale fra il plesso giustiziale amministrativo nazionale e quello siciliano, competenza quest'ultima di recente ribadita dall'art. 100.

Sul Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana v. il commento all'art. 6.