Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 131 - Procedimento in appello in relazione alle operazioni elettorali di comuni, province e regioni

Proposizione dell'appello

La disposizione in oggetto disciplina i termini e le modalità dell'appello avverso la sentenza con cui il giudice ha definito il giudizio di primo grado, ai sensi dell'art. 130.

La norma in commento si applica alle sentenze emesse in relazione alle operazioni elettorali di comuni, province, regioni e città metropolitane (cfr. art. 7, comma 8-quater, d.l. 31 agosto 2016, n. 168, recante «Misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, per l'efficienza degli uffici giudiziari, nonché per la giustizia amministrativa», come modificato dalla legge di conversione 25 ottobre 2016, n. 197 (in Gazz. Uff. 29 ottobre 2016, n. 254), entrata in vigore il 30 ottobre 2016, secondo cui «Le disposizioni in materia di contenzioso sulle operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province e delle regioni, previste dal libro quarto, titolo VI, del codice del processo amministrativo, di cui all'allegato 1 al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, si applicano anche al contenzioso sulle operazioni elettorali delle città metropolitane»).

Per ciò che riguarda le elezioni del Parlamento europeo va integrata con le previsioni speciali di cui all'art. 132, al cui commento si rinvia.

Le modalità di proposizione dell'appello sono quelle ordinarie (ciò malgrado la legge delega prevedeva che, come nel primo grado di giudizio, anche in appello si dovesse procedere prima al deposito e quindi alla notifica). Pertanto, l'atto deve prima essere notificato e quindi depositato.

La norma richiama, al comma 2, l'applicazione generale della disciplina del processo di appello dinnanzi al Consiglio di Stato, alla quale tuttavia si deroga per taluni aspetti.

Deve essere accolta l'istanza di rimessione in termini per errore scusabile, per aver l'appellante depositato l'atto in via telematica presso un indirizzo PEC del segretariato generale del Consiglio di Stato diverso da quello deputato per il ricevimento dei ricorsi. Invero, anche se le modalità telematiche siano in vigore da tempo, soprattutto nel caso di giudizi che prevedono termini molto brevi, l'evoluzione tecnologica non può risolversi in un ostacolo alla tutela giurisdizionale, specialmente quando dalla difformità rispetto alla procedura nos sia derivato pregiudizio alle parti o al giudice (Cons. St. III, n. 744/2018).

Legittimazione.

La norma espressamente include tra i soggetti legittimati a proporre appello «coloro nei cui confronti è obbligatoria la notifica» della sentenza di prime cure, ossia, il ricorrente e i controinteressati, se costituiti, nel giudizio davanti al T.A.R. (è il caso, ad esempio dell'ente locale della cui elezione si tratta, al quale la sentenza deve essere trasmessa ai sensi dell'art. 130, comma 8).

La norma prevede altresì la legittimazione dei cittadini elettori, ancorché rimasti estranei al giudizio, secondo lo schema dell'azione popolare. Ciò in ragione del fine al quale è volto il processo elettorale, ossia alla salvaguardia dell'interesse pubblico generale nonché alla corretta applicazione della legge e della procedura elettorale, finalità che trovano compiuta realizzazione attraverso una più ampia iniziativa processuale rispetto al rito ordinario.

È quindi operante il c.d. principio di fungibilità dell'azione elettorale, in base al quale qualsiasi elettore, anche se estraneo al giudizio di primo grado, può proporre appello (cfr. Cons. St. V, n. 790/1996; T.A.R. Sicilia (Catania), II, 12 marzo 2012, n. 656).

Tali soggetti ben possono dolersi della circostanza che la sentenza ha modificato il risultato elettorale, che è mutato rispetto a quanto acquisito in esito alle predette operazioni. Si ritiene che gli stessi non possano tuttavia introdurre domande nuove o motivi di ricorso non introdotti ritualmente e tempestivamente dinanzi al giudice di primo grado (Gigli, 1239).

Si ritiene che al processo di appello, in virtù del richiamo generale operato dal comma 2, si applichi la norma codicistica (art. 95, co. 2) relativa al necessario patrocinio del difensore abilitato all'esercizio innanzi alle giurisdizioni superiori.

È stato ritenuto inammissibile, nel processo di appello avente ad oggetto le operazioni elettorali di comuni, province e regioni, la costituzione in giudizio avvenuta senza il patrocinio di avvocato abilitato innanzi alle giurisdizioni superiori, atteso che è ammessa la difesa personale delle parti nei processi in materia elettorale soltanto nel giudizio di primo grado (Cons. St. V, n. 999/2011 e Cons. St. n. 81/2011).

Termini.

Il termine di impugnazione della sentenza di primo grado è di venti giorni, che decorrono dalla notificazione della decisione per «coloro nei cui confronti la notifica è prevista come obbligatoria», mentre per tutti gli altri candidati o elettori il termine di venti giorni decorre dalla data di pubblicazione della sentenza sull'albo pretorio del comune.

Con riferimento al termine lungo per impugnare, in mancanza di notificazione della sentenza di primo grado, lo stesso è disciplinato dal combinato disposto dell'art. 91, comma 3 e 130, comma 10, per cui risulta dimezzato rispetto a quello ordinario e pari a tre mesi decorrenti dalla pubblicazione della sentenza.

Si ritiene analogamente applicabile l'istituto della riserva di appello di cui all'art. 103 al fine di evitare la decadenza dall'appello per decorso degli ordinari termini di impugnazione (Cons. St. n. 5661/2015).

Il dimezzamento dei termini è da intendersi rispetto a quelli previsti nel procedimento ordinario innanzi al Consiglio di Stato e non a quelli già ridotti del contenzioso elettorale (v., con riferimento ai termini per l'appello incidentale, Cons. St., II, n. 5428/2021).

Fissazione dell'udienza e sentenza

Come nel procedimento di primo grado, anche in appello il presidente della sezione fissa l'udienza di discussione in via d'urgenza (art. 130, comma 2).

Al giudizio si applicano le norme che regolano il processo di appello innanzi al Consiglio di Stato, e i relativi termini sono dimezzati rispetto a quelli del giudizio ordinario.

Ciò vale in particolare per la disciplina dell'intervento in appello e per l'appello incidentale, per i quali valgono i termini ordinari dimidiati.

È stato rilevato come il rinvio alla disciplina generale del processo di appello (pur con il dimezzamento dei termini), avuto in particolare riferimento alla pubblicazione della sentenza – che nel processo elettorale di primo grado è presidiata da termini stringenti –  determina il rischio che l’intento acceleratorio del primo grado sia sostanzialmente vanificato da possibili ritardi in fase di appello e rimette di fatto alla “sensibilità” del Consiglio di Stato le esigenze di una celere definizione del giudizio elettorale (Quinto, Le incongruenze, 1)

Anche in tale fase è attribuito al giudice di appello il potere, nel caso di accoglimento del ricorso, di annullare interamente le operazioni elettorali, ovvero correggere il risultato elettorale con la sostituzione dei candidati illegittimamente proclamati con quelli di cui si sia accertato il diritto (art. 130, comma 9).

Non è prevista la pubblicazione del dispositivo. L'attuale art. 131 del Codice del processo amministrativo, che disciplina l'appello in relazione alle operazioni elettorali di comuni, province e regioni, al comma 2, stabilisce che il secondo grado del rito elettorale è regolato dalle stesse norme sul processo di appello innanzi al Consiglio di Stato, con l'unica differenza del dimezzamento di tutti i relativi termini. Da ciò discende che il mutato quadro normativo non impone, in sede di appello su controversia elettorale, la lettura del dispositivo ( Cons. St.Ad. plen., n. 3/2010).

La sentenza è immediatamente trasmessa ai soggetti di cui all'art. 130, comma 8, che provvedono agli adempimenti previsti in tema di comunicazioni e pubblicazione, anche ai sensi del comma 11 dello stesso art. 130 (si tratta, in particolare, della comunicazione agli interessati della correzione del risultato elettorale e della comunicazione da parte dell'Ufficio elettorale nazionale della correzione del risultato elettorale agli interessati ed alla segreteria del Parlamento europeo).

Revocazione e opposizione di terzo

Si ritiene ammissibile il rimedio straordinario della opposizione di terzo, pur limitato ai soli liticonsorzi necessari pretermessi nel giudizio e non alla generalità degli elettori (cfr. Cons. St., V, n. 6012/2011).

Nel caso di opposizione di terzo proposta dal cittadino elettore (nonché delegato alla presentazione della lista), quest'ultimo è privo della relativa legittimazione in quanto soggetto abilitato ad agire principaliter quale portatore di un interesse diffuso alla legalità delle operazioni elettorali (peraltro, si esclude che il delegato presentatore della lista sia una parte necessaria del giudizio di impugnazione avverso la proclamazione degli eletti atteso che le liste, in quanto tali, sono prive di soggettività giuridica) (Cons. St. V, n. 1058/2012).

Anche per le sentenze rese nell'ambito del rito elettorale trova applicazione il rimedio della revocazione (nei casi e nei modi previsti dagli artt. 395 e 396 del c.p.c.), disciplinato dagli artt. 106 e ss. del Codice (Gigli, 1240; De Nictolis,Proc. amm., 2566).

Analogamente, nel caso di revocazione, trovano applicazione i termini ordinari e le modalità procedurali propri del giudizio cui pertiene la sentenza di cui si domanda la revocazione (dovendosi, come visto, distinguere il rito di primo grado da quello in fase di appello) (cfr. Cons. St. V, n. 2727/2011; Cons. St. V, n. 547/1988).