Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 5 - Formazione e tenuta dei fascicoli di parte e d'ufficio. Surrogazione di copie agli originali mancanti e ricostituzione di attiFormazione e tenuta dei fascicoli di parte e d'ufficio. Surrogazione di copie agli originali mancanti e ricostituzione di atti
[ 1. Ciascuna parte, all'atto della propria costituzione in giudizio, consegna il proprio fascicolo, contenente gli originali degli atti ed i documenti di cui intende avvalersi nonché il relativo indice. 2. Gli atti devono essere depositati in numero di copie corrispondente ai componenti del collegio e alle altre parti costituite. Se il fascicolo di parte e i depositi successivi non contengono le copie degli atti di cui al presente comma gli atti depositati sono trattenuti in segreteria e il giudice non ne può tenere conto prima che la parte abbia provveduto all'integrazione del numero di copie richieste ] 1. 3. Allorché riceve il deposito dell'atto introduttivo del giudizio, il segretario forma il fascicolo d'ufficio in formato digitale, corredato di indice cronologico degli atti e documenti delle parti, dei verbali di udienza per estratto, di ogni atto e provvedimento del giudice, dei suoi ausiliari e della segreteria 2. 3-bis. Nei casi in cui è previsto il deposito di atti e documenti in forma cartacea, il segretario forma un fascicolo cartaceo recante i dati identificativi del procedimento; nel fascicolo cartaceo, che si considera parte integrante del fascicolo d'ufficio, sono inseriti l'indice dei documenti depositati, gli atti legittimanti il deposito in forma cartacea e i documenti depositati. L'aggiornamento dell'indice è curato dal segretario ai sensi del comma 4 3. 4. Il segretario, dopo aver controllato la regolarità anche fiscale degli atti e dei documenti depositati da ciascuna parte, data e sottoscrive l'indice del fascicolo ogni qualvolta viene inserito in esso un atto o un documento. 5. In caso di smarrimento, furto o distruzione del fascicolo d'ufficio o di singoli atti il presidente del tribunale o della sezione, ovvero, se la questione sorge in udienza, il collegio, ne dà comunicazione al segretario e alle parti al fine, rispettivamente, di ricerca o deposito di copia autentica, che tiene luogo dell'originale. Qualora non si rinvenga copia autentica il presidente, con decreto, fissa una camera di consiglio, di cui è dato avviso alle parti, per la ricostruzione degli atti o del fascicolo. Il collegio, con ordinanza, accerta il contenuto dell'atto mancante e stabilisce se, e in quale tenore, esso debba essere ricostituito; se non è possibile accertare il contenuto dell'atto il collegio ne ordina la rinnovazione, se necessario e possibile, prescrivendone il modo. [1] Comma abrogato dall' articolo 20, comma 1-bis, lettera d), del D.L. 27 giugno 2015 n. 83 , convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2015, n. 132 , a decorrere dall'entrata in vigore del processo amministrativo telematico. Per l'applicazione delle suddette modifiche vedi i commi 3-5 dell'articolo 7 del D.L. 31 agosto 2016, n. 168. [2] Comma sostituito dall' articolo 20, comma 1-bis, lettera e), del D.L. 27 giugno 2015 n. 83 , convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2015, n. 132 , a decorrere dall'entrata in vigore del processo amministrativo telematico. Per l'applicazione delle suddette modifiche vedi i commi 3-5 dell'articolo 7 del D.L. 31 agosto 2016, n. 168. [3] Comma inserito dall'articolo 7, comma 2, lettera c) del D.L. 31 agosto 2016, n. 168, convertito con modificazioni dalla Legge 25 ottobre 2016, n. 197, a decorrere dal 1° gennaio 2017. Per l'applicazione vedi i commi da 3 a 5 del medesimo articolo. InquadramentoL' art. 5, disp. att. c.p.a, nella sua formulazione originaria, regolava la tradizionale formazione del fascicolo con modalità «cartacee», introducendo nel processo amministrativo e adeguandole alla specificità di questo, le regole proprie del processo civile (artt. 165,166 e 168 c.p.c. e artt. 72,73 e 74 disp. att. c.p.c.), in coerenza con le indicazioni della legge di delega. A tal fine, la norma attribuiva alla segreteria dell'ufficio giudiziario il compito (e la responsabilità) di formare il fascicolo d'ufficio, sulla base degli atti e dei documenti di parte «fisicamente» depositati dai difensori all'atto della costituzione in giudizio, corredati dal relativo indice. Con l'entrata in vigore del Pat, per i ricorsi depositati in giudizio dalla data del 1° gennaio 2017, la disposizione ha avuto una radicale riscrittura. La prima grande novità è costituita, per i ricorsi depositati a decorrere dall'entrata in vigore del Pat, dall'abrogazione della prescrizione normativa della c.d. «copia di cortesia» di cui all' art. 5, comma 2, disp. att. c.p.a., che tradizionalmente doveva essere depositata in un numero corrispondente ai componenti del collegio e alle altre parti costituite. La messa a disposizione del giudice delle copie di cortesia, ad opera delle parti o degli ausiliari, costituisce soluzione o prassi organizzativa sovente adottata a livello locale e non può essere oggetto di statuizioni imperative, né, in generale, di eterodeterminazione. Tale prassi, libera da qualsiasi vincolo di forma, costituisce una modalità pratica di messa a disposizione del giudice di atti processuali trasposti su carta che, a rigore, non dovrebbero essere formalmente inseriti nel fascicolo processuale (Pisano). La seconda, rilevante, novità è costituita dal fatto che, dalla data del 1° gennaio 2017, ai sensi dell' art.5, comma 3, disp. att. c.p.a. la formazione del fascicolo, per i ricorsi depositati dalla data del 1° gennaio 2017, avviene, con modalità telematiche. L’art. 5 dell’All.1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021, in proposito, prevede che il fascicolo processuale, tenuto sotto forma di fascicolo informatico, contiene tutti gli atti, gli allegati, i documenti e i provvedimenti del processo amministrativo in forma di documento informatico, ovvero le copie per immagine su supporto informatico dei medesimi atti. Esso inoltre reca l'indicazione: a) dell'ufficio titolare del ricorso, che sovrintende alla gestione del fascicolo medesimo e cura la correttezza e l'aggiornamento dei dati ivi inseriti; b) del numero del ricorso; c) dell'oggetto sintetico del ricorso; d) dei dati identificativi delle parti e dei difensori; e) dell'elenco dei documenti contenuti, anche depositati in forma cartacea. In esso sono inserite, altresì, informazioni riguardanti: a) i componenti del Collegio e i suoi ausiliari, le parti e i difensori (tipologia di parte; data di costituzione, data di rinuncia; partita IVA/codice fiscale); b) l'oggetto del ricorso per esteso, consistente nella precisa indicazione dei provvedimenti impugnati e/o dell'oggetto della domanda proposta nonché l'indicazione della materia del ricorso; c) le comunicazioni di Segreteria nonché le relative ricevute di PEC; d) le camere di consiglio e le udienze; e) i ricorsi collegati; f) il link al contenuto integrale del fascicolo informatico di provenienza, in caso di appello, regolamento di competenza, revocazione e negli altri casi previsti; g) i provvedimenti impugnati; h) le spese di giustizia; i) il patrocinio a spese dello Stato. Il fascicolo informatico costituisce il fascicolo di ufficio ed è formato in modo da garantire la facile reperibilità ed il collegamento degli atti ivi contenuti in relazione alla data di deposito, al contenuto ed alle finalità dei singoli documenti. Il Segretario dell’ufficio giudiziario competente controlla la regolarità anche fiscale degli atti e dei documenti secondo quanto indicato dalle specifiche tecniche di cui all’articolo 19 dell’All.1 al d.P.C.S 28 luglio 2021. Più precisamente, stando alla formulazione delle norme richiamate, anche dopo l'avvio del Pat è ancora precisa responsabilità della segreteria quella di formare il fascicolo d'ufficio in «formato digitale» — espressione atecnica che, in realtà, è più idonea ad identificare il formato degli atti inseriti nel fascicolo, che la modalità telematica di formazione del fascicolo- corredato di indice cronologico degli atti e documenti delle parti, dei verbali di udienza per estratto, di ogni atto e provvedimento del giudice, dei suoi ausiliari e della segreteria, nonché di controllare la regolarità fiscale degli atti e dei documenti ivi inseriti Malgrado la formulazione letterale dell' art. 5, comma 3, disp. att. c.p.a., diverso orientamento è assunto nelle FAQ pubblicate su sito istituzionale della Giustizia Amministrativa volte da un lato ad attribuire al difensore la totale responsabilità della compilazione, anche erronea, dei Moduli di deposito senza alcun potere/dovere della Segreteria né di modificare le informazioni fornite (anche quando esattamente riportate negli atti allegati al Modulo), né di evidenziare l'erroneità della documentazione allegata allo stesso (ad esempio, una memoria palesemente riferita ad altro ricorso introduttivo); dall'altro ad onerare il Collegio giudicante della soluzione di questioni, in realtà estranee al processo, riguardanti le informazioni del fascicolo processuale gestito con modalità informatica L'unica eccezione, secondo la FAQ n.24, è costituita dalla possibilità per il difensore di richiedere la cancellazione del c.d. “deposito multiplo”, purché entro 24 ore dal primo deposito. È da ritenere, quindi, che decorse 24 ore dal deposito, il fascicolo “duplicato” ove iscritto a ruolo dovrà essere oggetto anche di decisione da parte del Giudice. In particolare, la FAQ n. 21 alla domanda “Che tipo di controllo deve essere effettuato dalla segreteria sugli scritti e atti trasmessi dalle parti? “ risponde: Occorre premettere che il modello con il quale le parti trasmettono scritti e documenti è sempre firmato digitalmente. Con tale firma la parte si assume la responsabilità di ciò che ha scritto sul modello (ad es. che il ricorso non è accompagnato da istanza cautelare) e di ciò che trasmette. Non sussiste l'obbligo degli Uffici di controllare l'effettiva conformità del digitale con il cartaceo dichiarata dall'avvocato. Peraltro, può accadere che la segreteria si avveda di una svista evidente nel quale è incorsa la parte, quale ad es. che nel ricorso c'è l'istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato mentre il ricorrente o l'appellante ha dichiarato il contrario. Verificandosi questa evenienza la Segreteria trasmette alla parte la c.d. “comunicazione di cortesia” Secondo parte della giurisprudenza, il ricorso iscritto a seguito di deposito erroneo (c.d. “duplicato”) va dichiarato inammissibile: così T.A.R. Lazio (Roma) II-ter, n. 568/2017; T.a.r.. Lazio (Roma), II-bis, ha invece disposto la mera cancellazione, senza esprimersi con formule in rito (decr. n. 771/2017); T.a.r. Lazio (Roma) III-quater ritiene invece che il deposito vada “annullato” con conferimento di tutti gli atti nel primo fascicolo informatico (sent. n. 7492/2017). Il nuovo comma 3-bis dell' art. 5, disp. att. c.p.a. riconosce, tuttavia, ancora spazio al fascicolo cartaceo. In particolare, nei casi- eccezionali- in cui anche dopo l'entrata in vigore del Pat è previsto il deposito di atti e documenti in forma cartacea, il segretario dovrà formare e curare l'aggiornamento di un fascicolo cartaceo recante i dati identificativi del procedimento formato con modalità telematiche. In tale fascicolo cartaceo, che si considera parte integrante del fascicolo d'ufficio tenuto in modalità informatica, sono inseriti l'indice dei documenti depositati, gli atti legittimanti il deposito in forma cartacea e i documenti depositati. L' art. 5, comma 4, disp. att. c.p.a. non subisce, invece, apparenti abrogazioni o modifiche nella parte in cui dispone che il segretario, dopo aver controllato la regolarità anche fiscale degli atti e dei documenti depositati da ciascuna parte, data e sottoscrive l'indice del fascicolo ogni qualvolta viene inserito in esso un atto o un documento. È evidente, tuttavia, che l'apposizione della data e la sottoscrizione di cui trattasi possono essere apposte solo ad un fascicolo cartaceo, mentre per quanto riguarda gli adempimenti inerenti ai controlli della segreteria sui fascicoli telematici, essi non potranno che essere effettuati con modalità telematica, secondo quanto in via generale prescritto dall' art. 13, comma 1-ter, disp. att. c.p.a., inserito dalla l. n. 197/2016. La FAQ n. 30, pubblicata nella sezione FAQ del Processo amministrativo telematico del sito istituzionale giustizia-amministrativa.it, per il caso in cui vengano erroneamente depositati ricorsi introduttivi multipli stabilisce che, “Nel caso siano effettuati depositi multipli di un identico atto difensivo, la Segreteria, qualora si accorga dell'anomalia, invia all'avvocato una "comunicazione di cortesia", segnalandogli l'accaduto per le sue successive determinazioni.. La Segreteria, quindi, non avrebbe alcun obbligo di verificare eventuali anomalie inerenti a depositi plurimi di identici “atti o scritti difensivi”, ma una mera facoltà. Nel caso in cui, invece, l'errore consista nel deposito di una memoria difensiva o di un documento (ma può trattarsi anche di motivi aggiunti) in un fascicolo diverso da quello al quale lo scritto o l'atto si riferisce, stando alla FAQ n. 31 il deposito – secondo la FAQ in questione - avrebbe validità legale, essendo stato determinato dal difensore che ha indicato nel «Modulo atto» il numero di RG del ricorso nel quale l'atto o il documento doveva essere inserito ed ha espresso la sua volontà attraverso la firma digitale del modulo (il condizionale e d'obbligo, in quanto si tratta di valutazione giuridica che compete esclusivamente al Giudice). L'avvocato può tuttavia chiedere formalmente alla segreteria di annullare il deposito effettuato nel fascicolo erroneamente indicato e può comunque effettuare un nuovo deposito, con una nuova data e un nuovo numero di protocollo. Se è la Segreteria che si avvede dell'errore invia all'avvocato una «comunicazione di cortesia». Secondo quanto indicato nella FAQ, la Segreteria non può procedere, né d'ufficio né su richiesta di parte, al trasferimento dell'atto difensivo o del documento in altro fascicolo. La ricostruzione del fascicoloL' art. 5, comma 5, disp. att. c.p.a. — introducendo, nel processo amministrativo la disposizione dell' art. 113 c.p.p., relativa alla «ricostituzione di atti- disciplina gli adempimenti in tema di smarrimento, furto o distruzione del fascicolo d'ufficio o di singoli atti e conseguente ricostruzione del fascicolo o ricostituzione del singolo atto sicuramente con riferimento ai tradizionali fascicoli formati in modalità cartacea. In via residuale, per quanto riguarda i fascicoli post Pat, la norma può esser applicata tuttavia anche ai casi di cui al comma 3-bis dell' art. 5 disp. att. c.p.a. La disposizione dell' art. 113 c.p.p., relativa alla «ricostituzione di atti» — applicabile per analogia al rito civile, nel quale mancano specifiche norme che disciplinino la materia — prevede l'emissione di un provvedimento di natura amministrativa (o ordinatoria), assolutamente privo di contenuto decisorio, che non realizza una statuizione sostitutiva di quella già contenuta nel provvedimento mancante, ma interviene a riprodurlo nella sua materialità e secondo il decisum che a quell'atto già apparteneva, restando libero il giudice di individuare le modalità utili alla fedele ricostruzione dell'originario contenuto dell'atto mancante, sia nella sua veste formale che nel suo contenuto decisorio (Cass. sez. lav., n. 9240/2009). Per quanto riguarda i fascicoli informatici, invece, nella sua tradizionale formulazione la norma appare di difficile applicazione, e dovrà essere necessariamente adattata alle peculiarità del sistema informativo. In particolare, per quanto riguarda il fascicolo informatico pare difficilmente ipotizzabile la distruzione o il furto di un singolo atto o documento informatico, mentre alla totale distruzione del fascicolo informatico — ipotizzabile, ad esempio, in caso di crash del sistema- tranne il caso di misure organizzative volte ad assicurare la conservazione di una copia cartacea autentica dell'intero fascicolo processuale (e non soltanto del ricorso e degli scritti difensivi), difficilmente potrà ovviarsi adottando le soluzioni attualmente descritte con riferimento alle tradizionali modalità cartacee. Il fascicolo informaticoL’art. 5 dell’All.1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021, per i ricorsi depositati dopo l'avvio del Pat, precisa che il fascicolo processuale — che costituisce il fascicolo di ufficio — è tenuto sotto forma di fascicolo informatico. Esso contiene tutti gli atti, gli allegati, i documenti e i provvedimenti del processo amministrativo in forma di documento informatico, ovvero le copie per immagine su supporto informatico dei medesimi atti. Il fascicolo informatico reca l'indicazione: a) dell'ufficio titolare del ricorso, che sovrintende alla gestione del fascicolo medesimo e cura la correttezza e l'aggiornamento dei dati ivi inseriti; b) del numero del ricorso; c) dell'oggetto sintetico del ricorso; d) dei dati identificativi delle parti e dei difensori; e) dell'elenco dei documenti contenuti, anche depositati in forma cartacea, ai sensi dell'articolo 9, comma 8; in esso sono inserite inoltre le informazioni riguardanti: a) i componenti del Collegio e i suoi ausiliari, le parti e i difensori (tipologia di parte; data di costituzione, data di rinuncia; partita Iva/codice fiscale); b) l'oggetto del ricorso per esteso, consistente nella precisa indicazione dei provvedimenti impugnati e/o dell'oggetto della domanda proposta nonché l'indicazione della materia del ricorso; c) le comunicazioni di Segreteria e le relative ricevute di Pec; d) le camere di consiglio e le udienze; e) i ricorsi collegati; f) il link al contenuto integrale del fascicolo informatico di provenienza, in caso di appello, regolamento di competenza, revocazione e negli altri casi previsti; g) i provvedimenti impugnati; h) le spese di giustizia; i) il patrocinio a spese dello Stato (comma 4). L’abrogazione dell’obbligo di deposito della a copia cartacea del ricorso e degli altri scritti difensivi «d'obbligo»L' art. 7, comma 4, del d.l. n. 168/2016, conv., con modif., in l. n. 197/2016, per i giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, con modalità telematiche nel periodo transitorio dell'entrata in vigore del Pat — cioè, tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2017 — prevedeva l’obbligo del deposito di almeno una copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi.
La disposizione non indicava espressamente chi fossero i soggetti processuali tenuti dal deposito della copia d'obbligo, ma ciò si evinceva a contrariis, considerando che tale obbligo si riferiva solo al ricorso e agli scritti difensivi. Ne conseguiva, quindi, che tale onere era posto a carico esclusivamente dei soli difensori e non delle c.d. “parti non rituali” (amministrazioni in proprio; consulenti tecnici, commissari ad acta).
Per effetto dell'art. 1, comma 1150, della l. n. 205/2017 (legge di Bilancio 2018), che aveva modificato l'art. 7, comma 4, d.l. n. 168/2016, al dichiarato fine di agevolare il lavoro dei magistrati neo-assunti e completare la transizione di tutta la giustizia amministrativa verso un elevato standard tecnologico, l'obbligo del deposito della copia cartacea del ricorso e degli altri atti difensivi era stato prorogato al 1° gennaio 2019. A seguito delle modifiche inserite in sede di conversione dell'art.15 comma del d.l. n.113/2018 (c.d. “Decreto sicurezza”), conv. con mod. in l.n.132/2018 (il cui comma 1-bis ha soppresso dall'art. 7, comma 4, d.l. n. 168/2016, convertito, con modificazioni, dalla l.n. 197/2016, le parole "e sino al 1° gennaio 2019"), il deposito della copia d'obbligo del ricorso e degli scritti difensivi era quindi stata introdotta “a regime”. Tale copia poteva essere depositata anche a mezzo del servizio postale e doveva contenere l'attestazione di conformità, da parte del difensore, al relativo deposito telematico. Per effetto delle modifiche introdotte dall’art, 84, comma 10 del d.l. n.18/2020, pertanto, l'obbligo era stato sospeso per tutto il periodo dell’emergenza Covid-19. Accogliendo le reiterate istanze del Foro - che lamentavano l’irragionevolezza della disposizione relativa all'obbligo del deposito delle copie cartacee dopo l’entrata in vigore del PAT, peraltro limitato solo al deposito dell’atto introduttivo e degli altri scritti difensivi con esclusione dunque della documentazione di causa - il legislatore, con la l. n. 70/2020, di conversione del d.l. 28/2020, ha approfittato della emergenza Covid-19 per inserire una rilevante modifica “a regime” ed eliminare, una volta per tutte, l’obbligo del deposito della copia cartacea dell’atto introduttivo del giudizio e delle memorie. La legge modifica, in particolare l'art. 4 (Disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia amministrativa del d.l. n. 28/2020, introducendo l'abrogazione in toto del comma 4 dell'art. 7 d.l. 168/2016. La disposizione che prevedeva l’obbligo di depositare la copia cartacea — evidentemente tesa a garantire un passaggio il meno doloroso possibile dal «vecchio» processo cartaceo al «nuovo» processo telematico, sia con riferimento all'approccio allo studio degli atti di causa, sia in caso di inevitabili malfunzionamenti del sistema — mostra di non aver fatto tesoro delle critiche mosse al «vecchio» art. 136, comma 2, c.p.a nella parte in cui poneva l'obbligo del deposito delle copie «in via informatica» degli atti di causa (e solo ove possibile anche dei documenti) esclusivamente a carico dei soli difensori e non delle altre parti processuali. Inoltre, la norma evidenzia una vistosa lacuna nella parte in cui da un lato, contempla il deposito di copia analogica «del ricorso e degli scritti difensivi», ma non dei documenti allegati (ivi comprese procura è prova della notifica) (PISANO). Con alcune decisioni innovative, il T.a.r. Sicilia, II, ord. n. 1188/2017 e n. 1171/2017, pur a fronte della lacuna normativa di cui sopra, aveva onerato direttamente l'amministrazione non costituita in giudizio (nei casi in esame, un Comune e la Direzione Generale della pesca marittima e dell'acquacoltura) di depositare in giudizio, oltre alla copia informatica, la copia cartacea di cortesia della documentazione di causa rilevante ai fini della decisione), È opportuno chiarire che le copie cartacee di cui trattasi nulla avevano a che vedere con le c.d. «copie di cortesia» che nel sistema ante PAT trovavano la propria regolamentazione nell' art. 5, comma 2, disp.att. c.p.a. Tuttavia, con la nota prot.10397 del 3.07.2020, il Segretario Generale della G.A. ha previsto, come misura organizzativa, che con il venir meno della copia cartacea degli scritti difensivi in formato digitale depositati dagli avvocati, le Segreterie degli uffici giudiziari sopperiscano stampando, all'atto del deposito, in primo grado, una copia del fascicolo digitale e, in secondo grado, del fascicolo di appello. Solo in questo modo, infatti, nei casi di gravi malfunzionamenti del SIGA-PAT, potrà essere assicurato lo svolgimento delle udienze, camerali e pubbliche, garantendo la disponibilità di almeno un fascicolo cartaceo. Tale circolare, sospesa nel regime derogatorio dell’emergenza Covid 19 con nota 30160 del 15 settembre 2021, ha ripreso efficacia a seguito della recentissima circolare del Segretario generale della Giustizia Amministrativa prot. 14453 del 14 aprile 2022 con conseguente ripresa dell’obbligo per le segreterie di procedere alla stampa, all’atto del deposito, in primo grado, di una copia del fascicolo digitale e, in secondo grado, del fascicolo di appello.
BibliografiaChieppa, Il processo amministrativo dopo il correttivo al codice, Milano, 2012; Pisano, Il processo amministrativo telematico, Roma, 2017, 21,22. |
