Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 8 - Ordine di fissazione dei ricorsi

Le deroghe ex lege al criterio cronologico di fissazione

Nella categoria delle derogheex lege al criterio cronologico di fissazione rientra, innanzitutto, il caso — contemplato dallo stesso art. 8 disp. att. c.p.a. — in cui il Consiglio di Stato abbia annullato la sentenza o l'ordinanza cautelare e rinviato la causa al giudice di primo grado, che sarà in tal caso tenuto a fissare la trattazione della causa in via prioritaria.

Una seconda ipotesi di «sollecita» fissazione dell'udienza per la trattazione del merito viene indicata dall' art. 55, comma 11, c.p.a., in cui si dispone che in caso di accoglimento di istanza cautelare l'ordinanza con cui è disposta la misura fissa la data di discussione del ricorso nel merito. Ciò comporta che tutti i ricorsi con provvedimento cautelare di accoglimento siano fissati con criteri di priorità su quelli con provvedimento di reiezione o privi di domanda cautelare.

In caso di mancata fissazione dell'udienza, il Consiglio di Stato, se conferma in appello la misura cautelare, dispone che il Tar provveda alla fissazione della stessa con priorità.

Secondo la giurisprudenza del giudice di appello, l'appello cautelare può essere accolto anche ai soli fini della fissazione del merito in primo grado, lasciando ferma sino ad allora la sospensione dell'esecuzione dell'atto (Cons. St. III, n. 138/2012). Di tale strumento la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha fatto, di recente, frequente utilizzo. In un recente caso, il Cons. St. dopo aver accolto l'istanza cautelare ai soli fini della sollecita trattazione del merito (Cons. St., ord. n. 3097/2016), con successiva ord. 4612/2016 ha dichiarato inammissibile una ulteriore domanda di pronuncia cautelare, volta ad ottenere la sospensione dell'esecutività della sentenza impugnata.

Ulteriore criterio di priorità è statuito nell' art. 72 c.p.a. con riferimento ai ricorsi vertenti su un'unica questione di diritto (anche a seguito di rinuncia a tutti i motivi o eccezioni), e se le parti concordano sui fatti di causa.

Altre specifiche ipotesi, con riferimento alla materia trattata che esige una trattazione prioritaria in considerazione degli interessi coinvolti, sono stabilite negli artt. 119, comma 3 (Rito abbreviato comune a determinate materie) e nell'art. 120, commi 6 e 6-bis in tema di appalti pubblici, negli artt. 129, comma 5, c.p.a. e nell' art. 130, comma 2, lett. a) c.p.a. in materia di rito elettorale.

La procedura disciplinata dall' art. 129 c.p.a., in considerazione delle esigenze di certezza e di celerità immanenti all'assetto d'interesse sostanziale connotante gli atti di esclusione dal procedimento per le elezioni comunali, provinciali e regionali, è incompatibile con qualsiasi tipo di fase incidentale (tra cui la rimessione all'adunanza plenaria ex art. 99 c.p.a) che possa comportare il differimento dell'udienza o la sospensione del giudizio, poiché ogni esplicazione piena delle garanzie difensive connesse ad eventuali fasi incidentali resta riservata alle impugnazioni degli atti successivi, secondo il rito disciplinato dagli artt. 130 ss., la cui proposizione è rimessa alla scelta processuale della parte interessata (T.A.R. Sicilia (Catania), I,  n. 2393/2017; Cons. St. V, n. 2369/2015, Cons. St., Ad.Plen., n. 22 del 09/10/2013).

Va inoltre rammentato che l' art. 53 c.p.a. attribuisce, nei casi d'urgenza, al presidente del tribunale il potere, su istanza di parte, di abbreviare fino alla metà i termini previsti dal c.p.a. per la fissazione di udienze o di camere di consiglio. Conseguentemente sono ridotti proporzionalmente i termini per le difese della relativa fase.

Il decreto di abbreviazione del termine, redatto in calce alla domanda, è notificato, a cura della parte che lo ha richiesto, all'amministrazione intimata e ai controinteressati; il termine abbreviato comincia a decorrere dall'avvenuta notificazione del decreto.

L' art. 8 disp. att. c.p.a. — salvo quanto previsto da specifiche disposizioni (ad. es. 119 comma 3  c.p.a.che impone un termine di fissazione di 30 giorni dell'udienza pubblica; 129, comma 5 che per il giudizio avverso gli atti di esclusione dal procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali prevede che l'udienza di discussione si celebri, senza possibilità di rinvio anche in presenza di ricorso incidentale, nel termine di tre giorni dal deposito del ricorso, senza avvisi) non prevede, in caso di plurime istanze di prelievo per ricorsi tutti parimenti «urgenti», criteri vincolanti: in tal casoe rimesso quindi al presidente il potere, discrezionale, di individuare i ricorsi da fissare con priorità sugli altri.

Le deroghe discrezionali al criterio cronologico di fissazione

L' art. 8, comma 2 disp. att. c.p.a. attribuisce al presidente (da intendersi come presidente di sezione, anche interna) il potere di derogare al criterio cronologico nella fissazione della trattazione del merito innanzitutto per ragioni d'urgenza, anche tenendo conto delle istanze di prelievo presentate ai sensi dell' art. 71, comma 2, c.p.a.

Normalmente si tratterà di ragioni di urgenza rappresentati dalla parte mediante l'istanza di prelievo di cui all' art. 71, comma 2, c.p.a. ma l'espressione “anche” inserita nella formulazione della norma lascia intendere che le ragioni di urgenza possano essere valutate dal presidente anche d'ufficio, con riferimento ad altri fattori (per esempio, la necessità di definire in via prioritaria ricorsi legati a questioni di interesse pubblico impellenti).

Tra le ragioni che consentono una deroga, rientrano anche quelle connesse ad esigenze di funzionalità dell'ufficio, ovvero alla connessione di materia (ad esempio, mediante la fissazione di udienze tematiche).

Il potere di fissazione di udienza viene esercitato — analogamente a quanto avviene per l'abbreviazione - con decreto, la cui natura giuridica, data la finalità organizzativa è non giurisdizionale, è sostanzialmente amministrativa.

Ulteriore ipotesi in cui è consentito — in tal caso non al presidente, ma al tribunale in composizione collegiale- di valutare la sussistenza dei presupposti che giustificano una trattazione prioritaria nel merito è prevista dall'art. 55, comma 10, c.p.a. ai sensi del quale in sede cautelare il T.A.R. se ritiene che le esigenze del ricorrente siano apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, fissa con ordinanza collegiale la data della discussione del ricorso nel merito.

Nello stesso senso può provvedere il Consiglio di Stato, motivando sulle ragioni per cui ritiene di riformare l'ordinanza cautelare di primo grado: in tal caso, la pronuncia di appello è trasmessa al presidente di sezione competente del T.A.R. per la sollecita fissazione dell'udienza di merito, che in tal caso dovrà essere tempestivamente fissata, senza alcuna valutazione discrezionale.

La disposizione non chiarisce entro quale termine l'udienza deve essere fissata né quali siano le conseguenze della mancata fissazione da parte del T.A.R.

Deve ritenersi, quindi, che quantomeno sotto il profilo processuale la mancata fissazione sia di fatto priva di conseguenze.

Le Linee-guida per lo smaltimento dell’arretrato adottate con d.P.C.S. 28 luglio 2021

 Nel prescrivere misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni e per l'efficientamento della giustizia, il d.l. 9 giugno 2021, n. 80 ha previsto, con specifico riferimento alla giustizia amministrativa, un rafforzamento degli uffici per il processo di otto uffici giudiziari (sezioni II, III, IV, V, VI e VII del Consiglio di Stato; TAR Lazio, sede di Roma; TAR Lombardia, sede di Milano; TAR Veneto; TAR Campania, sede di Napoli; TAR Campania, sezione staccata di Salerno; TAR  Sicilia, sede di Palermo; TAR Sicilia, sezione staccata di Catania) nei quali l'arretrato pendente al 31 dicembre 2019 è risultato più significativo che rispetto alle altre sedi altri uffici giudiziari della giustizia amministrativa, affinché agli stessi siano assegnati funzionari amministrativi e assistenti informatici specificatamente assunti all'esito di una procedura selettiva, bandita ad hoc dal Segretario generale della giustizia amministrativa. 

Le linee guida adottate dal Presidente del Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 17 del d.l. n. 80/2021, individuano i principi cardini dell'attività degli UpP istituiti presso tutte le sezioni del Consiglio di Stato, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, nonché presso tutti i tribunali amministrativi regionali e relative sezioni staccate e dettano le istruzioni fondamentali per il loro funzionamento.

Esse si applicano a tutti gli UpP istituiti negli uffici giudiziari della giustizia amministrativa - sia quelli ex art. 53-ter della l. n. 186/1986, inserito dall'art. 8, comma 1, del d.l. n. 168/2016, conv., con modif., dalla l.n. 197/2016, sia quelli «rafforzati» ex art. 12 del d.l. n. 80/2021 - essendo tutti chiamati a realizzare l'obiettivo dell'abbattimento dell'arretrato, nei termini indicati nel progetto ricompreso nel Piano nazionale per la ripresa e la resilienza (PNRR): come chiarito, infatti, nelle premesse, l'UpP ex art. 12, del d.l. n. 80/2021 non è, infatti, una struttura diversa da quella introdotta con il decreto-legge n. 168/2016, ma è solo «rafforzata» con l'inserimento di nuovo personale amministrativo, assunto a tempo determinato negli uffici giudiziari dove maggiore è l'arretrato, rilevato alla data del 31 dicembre 2019.

Come chiarito dal d.P.C.S., resta ferma comunque  l'autonomia dei presidenti degli uffici giudiziari nell'organizzazione dell'attività giudiziaria, mentre le linee guida individuano la disciplina base comune a tutti gli UpP, al fine di armonizzarne l'attività e renderla in tal modo più efficiente per il raggiungimento dell'obiettivo dello smaltimento dell'arretrato.

L'UpP - diretto dal presidente dell'ufficio giudiziario,  per tale intendendosi ai fini delle presenti linee guida anche la sezione interna di un tribunale amministrativo regionale, che può delegare tale attività ad un magistrato in servizio presso il medesimo ufficio - esamina quotidianamente i ricorsi depositati al fine di accertare: a) se sussistano profili che ne rendano immediata la definizione, o perché presentano prima facie un vizio in rito, rilevabile d'ufficio dal Collegio, o reiterano questioni affrontate dall'ufficio con giurisprudenza consolidata; b) se occorra acquisire documentazione istruttoria; c) se sia necessario disporre l'integrazione del contraddittorio.

Detti adempimenti   sono effettuati anche in relazione ai ricorsi pendenti alla data di entrata in vigore delle linee guida, in relazione ai quali l'UpP verifica altresì se siano necessari adempimenti connessi a vicende che abbiano determinato la sospensione o l'interruzione del giudizio, per accertare se la causa della sospensione o della interruzione sia ancora attuale.

L'UpP segnala, altresì, i ricorsi per i quali sia possibile la definizione in rito, con provvedimento monocratico o collegiale, nonché la necessità di disporre la sospensione o l'interruzione del giudizio e quelli più risalenti nel tempo e per i quali sia stato disposto il rinvio per più di una volta.

L'UpP svolge, inoltre, i seguenti compiti:

a) analisi delle pendenze e dei flussi delle sopravvenienze;

b) organizzazione delle udienze tematiche e per cause seriali;

e) compilazione della scheda del fascicolo di causa, indicante anche l'esistenza di eventuali precedenti specifici; la compilazione della scheda può essere limitata a determinate tipologie di affari, individuate per materia o per anno di iscrizione dell'affare, secondo i criteri fissati dal presidente o suo delegato;

d) assistenza ai magistrati nelle attività preparatorie relative ai provvedimenti giurisdizionali, quali ricerche di giurisprudenza, di legislazione, di dottrina e di documentazione;

e) individuazione di questioni su cui si siano delineati o possano delinearsi contrasti di giurisprudenza;

f) ogni altro compito, rientrante in quelli per legge assegnabili ai tirocinanti, utile al perseguimento del primario obiettivo di smaltimento dell'arretrato.

Le segnalazioni, da parte dell'UpP, sono effettuate settimanalmente al presidente dell'ufficio giudiziario, il quale fissa i ricorsi più risalenti nel tempo - per i quali non sia stata già individuata una Camera di consiglio o una udienza ordinarie - alle udienze straordinarie di smaltimento dell'arretrato, in occasione delle quali sono decisi anche i ricorsi «seriali».

Onde concorrere al raggiungimento degli obiettivi, intermedi e finali, di smaltimento dell'arretrato e al fine di ricondurre la durata media dei processi agli standard temporali stabiliti dal diritto convenzionale umanitario, presso tutti gli uffici giudiziari della giustizia amministrativa i ricorsi iscritti fino al 31 dicembre 2019 sono fissati per la trattazione prioritaria, secondo l'ordine cronologico, iniziando da quelli più risalenti, anche in occasione delle predisposizione dei ruoli delle udienze ordinarie, in misura nettamente prevalente rispetto ai ricorsi iscritti a decorrere dal 1° gennaio 2020.

I presidenti dispongono che i ricorsi per i quali sia possibile una immediata definizione in rito siano decisi, con sentenza in forma semplificata, in occasione della prima Camera di consiglio o pubblica udienza utile. Al di fuori dei casi previsti dal progetto ricompreso nel PNRR, l'UpP non effettua attività di massimazione delle decisioni dell'ufficio. Non svolgono attività di massimazione gli UpP costituiti presso il Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa programma annualmente le udienze straordinarie per trattare i ricorsi di cui all'art. 11, comma 1, dello stesso decreto-legge, in un numero necessario e sufficiente al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi stabiliti, per la giustizia amministrativa, dal PNRR. Tali udienze straordinarie si aggiungono a quelle straordinarie già previste per lo smaltimento dell'arretrato.

La partecipazione a tutte le udienze straordinarie è su base volontaria. Le udienze sono svolte da remoto in camera di consiglio,  e non è previsto il trattamento di missione.

Il presidente dell'ufficio giudiziario, entro il 20 gennaio di ogni anno, trasmette al Presidente del Consiglio di Stato e al Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa il programma di abbattimento dell'arretrato, con la stima delle pendenze e dei ricorsi che si stima di definire entro l'anno e delle eventuali «migliori pratiche» (best practices) poste, o che si intendano porre, in essere.

A decorrere dal mese di gennaio 2023 il presidente dell'ufficio giudiziario acclude al programma di cui al precedente paragrafo anche una relazione consuntiva sull'attuazione del programma nell'anno precedente, indicando le cause degli eventali scostamenti (in diminuzione) dagli obiettivi programmati. Il Segretariato generale della giustizia amministrativa è responsabile del monitoraggio sui risultati raggiunti da ciascuno degli uffici giudiziari.

Il Segretario generale della giustizia amministrativa, qualora nel corso dell'attività di monitoraggio rilevi, presso un qualunque ufficio giudiziario, uno scostamento notevole tra le statistiche quadrimestrali e il cronoprogramma elaborato per raggiungere gli obiettivi programmati, informa immediatamente il Presidente del Consiglio di Stato e il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa per le iniziative di rispettiva competenza.