Atto di citazione per il risarcimento dei danni derivante da condotte soggette a sanzioni amministrative

L'intervento legislativo di depenalizzazione. Il D.lgs. n. 8 del 2016.

I due decreti legislativi n. 7 e 8 del 15 gennaio 2016 attuano la Legge Delega n. 67/2014 ed introducono una serie di incisive modifiche nel sistema penale e civile italiano con l'obiettivo, il primo, di deflazionare il carico giudiziario del giudice penale, trasferendo la trattazione delle cause in capo al giudice civile e, secondariamente, assicurare una maggiore efficacia della sanzione e del risarcimento del danno, ed il secondo di assicurare la effettività della sanzione, corrispondendo, in considerazione della scarsa offensività degli illeciti colpiti dalla novella, una punizione che potesse determinare un effetto dissuasivo maggiore rispetto alla minaccia di una pena conseguente ad un processo penale di lunga durata.

I due interventi si muovono in due direzioni diverse ma complementari: da un lato, la cd. depenalizzazione pura ( D.lgs. n. 8 del 2016) e dall'altro ( D.lgs. n. 7 del 2016), la trasformazione di illeciti penali in illeciti civili con facoltà di applicazione della sanzione amministrativa in caso di esito positivo del giudizio civile.

In particolare, il primo intervento con efficacia dal 6 febbraio 2016 ha determinato la trasformazione in illeciti amministrativi di tutti i reati per i quali è prevista la sola pena della multa o dell'ammenda, compresi quelli che nelle ipotesi aggravate prevedono la pena detentiva, sola o congiunta a quella pecuniaria - dovendosi in tale caso considerare come fattispecie autonome di reato - ad eccezione:

- dei reati puniti con la sola pena pecuniaria, previsti dal codice penale (è il caso ad es. del vilipendio alla nazione italiana o alla bandiera, ex artt. 291 e 292 c.p., che rimane configurato come reato), con la sola eccezione degli atti contrari alla pubblica decenza ex art. 726 c.p.;

- dei reati puniti con la sola pecuniaria, previsti dal t.u. immigrazione (resta configurata come reato, ad es., l'inosservanza dell'ordine di allontanamento del questore, ex art. 14, comma 5 ter, come anche il reato di clandestinità ex art. 10 bis);

- dei reati puniti con la sola pecuniaria, previsti da una serie di provvedimenti normativi indicati espressamente in un allegato del d.lgs. e ivi ordinati per materia (edilizia e urbanistica, ambiente, territorio e paesaggio; alimenti e bevande; salute e sicurezza nei luoghi di lavoro; sicurezza pubblica; giochi d'azzardo e scommesse; armi ed esplosivi; elezioni e finanziamento dei partiti; proprietà intellettuale e industriale). Tra i provvedimenti sottratti alla depenalizzazione: il t.u. in materia di salute e sicurezza sul lavoro; il t.u. ambientale; il t.u.l.p.s; il t.u. edilizia.

Tra le ipotesi codicistiche depenalizzate: l'art. 527 c.p. (Atti osceni), la cui ipotesi aggravata del comma 2, quando il fatto è commesso all'interno o nelle immediate vicinanze di luoghi frequentati da minori, ha una nuova pena edittale; l'art. 528 c.p. (Pubblicazioni e spettacoli osceni) ove la rilevanza penale rimane solo nelle ipotesi di cui al comma 3; art. 652 c.p. (Rifiuto di prestare la propria opera in occasione di un tumulto);art. 661 c.p. (Abuso della credulità popolare); art. 668 c.p. (Rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive); art. 726 c.p. (Atti contrari alla pubblica decenza).

Vengono previsti i parametri edittali per la pena pecuniaria amministrativa rispetto a quelli dell'originale multa od ammenda, con dei limiti in caso di pena pecuniaria proporzionale (non inferiore a Euro 5.000 né superiore ad Euro 50.000).

Il procedimento per l'applicazione delle suddette sanzioni amministrative è quello previsto dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, e vengono altresì determinate le autorità competenti ad irrogare le suddette sanzioni (artt. 6 e 7), delineando l'iter per la trasmissione degli atti all'autorità amministrativa (art. 9).

Gli illeciti civili sottoposti a sanzione amministrativa. Le ipotesi e la regolamentazione (d.lgs. n. 7/2016)

Le modalità di intervento del decreto legislativo gemello (d.lgs. n. 7/16) – che maggiore incidenza ha sotto il profilo civilistico di maggiore interesse per il presente lavoro – sono differenti e si sostanziano, innanzitutto nell'abrogazione di alcune fattispecie penalmente rilevanti quali l' art. 485 c.p. (Falsità in scrittura privata);l' art. 486 c.p. (Falsità in foglio firmato in bianco);l' art. 594 c.p. (Ingiuria);l' art. 627 c.p. (Sottrazione di cose comuni); l'art. 647 c.p. (Appropriazione di cose smarrite, del tesoro e di cose avute per errore o caso fortuito); nonché nella modifica o sostituzione di altre (art. 488 c.p. (Altre falsità del foglio firmato in bianco- Applicabilità delle disposizioni sulle falsità materiali);art. 489 c.p. (Uso di atto falso);art. 490 c.p. (Soppressione, distruzione e occultamento di atti veri);art. 491 c.p. (Documenti equiparati agli atti pubblici agli effetti della pena);art. 491 bis c.p. (Documenti informatici);art. 493 bis c.p. (Casi di perseguibilità a querela);art. 596 c.p. (Esclusione della prova liberatoria);art. 597 c.p. (Querela della persona offesa ed estinzione del reato);art. 599 c.p. (Ritorsione e provocazione);art. 635 c.p. (Danneggiamento);art. 635 bis c.p. (Danneggiamento di informazioni, dati e programmi informatici);art. 635 ter c.p. (Danneggiamento di informazioni, dati e programmi informatici utilizzati dallo Stato o da altro ente pubblico o comunque di pubblica utilità);art. 635 quater c.p. (Danneggiamento di sistemi informatici o telematici);art. 635 quinquies c.p. (Danneggiamento di sistemi informatici o telematici di pubblica utilità).

La cifra caratteristica di tale tipo di intervento, però, è quella dell'introduzione di una sanzione amministrativa connessa e subordinata all'accoglimento da parte del Giudice della domanda risarcitoria derivante dal previo accertamento della lesione di un diritto della persona di natura patrimoniale o non patrimoniale e dalla condanna del convenuto al pagamento di una somma avente funzione riparatrice.

Invero, le predette fattispecie, espunte dal codice penale perché abrogate, vengono riprodotte nell'art. 4 d.lgs. n. 7/2016, rubricato "Illeciti civili sottoposti a sanzioni pecuniarie".

Il precedente art. 3 dello stesso decreto, infatti, prevede che quei fatti illeciti, "se dolosi, obbligano, oltre che alle restituzioni e al risarcimento del danno secondo le leggi civili, anche al pagamento della sanzione pecuniaria civile ivi stabilita" (ad es., da 100 a 8.000 euro per l'ingiuria, che nella nuova formulazione è estesa anche all'ipotesi del fatto commesso "mediante comunicazione informatica o telematica").

Sono stati disciplinati diversi e determinanti aspetti quale l'applicazione dell'art. 2947 c.c. quanto al termine quinquennale di prescrizione della pretesa relativa all'inflizione della sanzione pecuniaria ( art. 3); l'esenzione dall'applicazione della sanzione in caso di condotte integranti l'illecito civile nello stato d'ira determinato da un fatto ingiusto altrui, e subito dopo di esso ( art. 4 comma 3) o la facoltà del Giudice di non applicare la sanzione in caso di offese reciproche, all'uno o all'altro trasgressore ( art. 4 comma 2); la regolamentazione della recidiva ( art. 6) che prevede un aggravamento della sanzione nel caso in cui sia commesso un illecito civile della stessa indole nei quattro anni successivi all'applicazione della sanzione civile; la disciplina del concorso di persone, ricalcata sull'art. 110 c.p.; l'intrasmissibilità della sanzione agli eredi ( art. 9).

Sono specificati in analogia alla disciplina della l. n. 689/1981 anche i criteri di commisurazione della sanzione ( art. 5) quali: la gravità della violazione; reiterazione dell'illecito; arricchimento del soggetto responsabile; opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze dell'illecito; personalità dell'agente; condizioni economiche dell'agente.

Quanto al procedimento di irrogazione della sanzione l'art. 8 dispone che la disciplina processuale, applicabile, in quanto compatibile, è quella del codice di procedura civile, con espressa indicazione del giudice competente in quello che conosce dell'azione per il risarcimento del danno, nonché – e questo è come detto l'aspetto maggiormente innovativo - la sanzione punitiva civile può essere infatti irrogata solo sul presupposto che il giudice civile accolga la domanda di risarcimento del danno.

Quanto al pagamento della sanzione (artt. 9 e 10), la disciplina specifica è demandata a un decreto ministeriale, fermo restando che la somma è devoluta alla cassa delle ammende, che è possibile il pagamento rateizzato e non è ammessa alcuna forma di copertura assicurativa.

Poiché nel processo penale la stessa l. n. 67/2014, poi, ha introdotto norme che consentono di giungere alla condanna solo laddove l'imputato abbia avuto conoscenza del procedimento a suo carico, al fine di assicurare analoghe garanzie nell'ambito della tutela sanzionatoria civile si è escluso che il giudice possa irrogare la sanzione, laddove la notifica dell'atto introduttivo sia avvenuta nelle forme di cui all'art. 143 c.p.c. riguardante le modalità di notificazione a persona irreperibile.

Una questione dibattuta riguarda la possibilità, per il giudice penale, contestualmente alla sentenza di proscioglimento perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, di provvedere sul risarcimento del danno a favore della parte civile e sulle nuove sanzioni pecuniarie civili, per non costringere la parte civile a coltivare una nuova, defatigante azione davanti al giudice civile, con quanto ne consegue anche in termini di pericolo di prescrizione dell'illecito civile medesimo.

La Suprema Corte di Cassazione ha risposto positivamente nel senso che “La trasformazione del reato di ingiuria in illecito civile, a opera del d.lgs. n. 7/2016, non comporta che il danneggiato non debba essere risarcito sul fronte civile e né che debba essere instaurato un altro giudizio in sede civile. La Corte, interpretando le disposizioni del primo decreto sulla cosiddetta "depenalizzazione", sostiene che il giudice penale è legittimato a riconoscere il risarcimento del danno per gli illeciti civili commessi prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 7 del 2016, salvo che il processo sia stato definito. In sostanza, "le statuizioni civili pronunciate nel giudizio di merito sopravvivono all'intervenuta abrogazione della rilevanza penale del fatto il cui accertamento le ha giustificate"( Cass. pen. V, n. 25062/2016).

Superamento del ripudio dei cd. punitive damages

Dall'assetto della normativa degli illeciti civili sottoposti all'applicazione di una sanzione pecuniaria così illustrato si può ritenere, almeno in via di principio, superata la resistenza della giurisprudenza di legittimità verso l'introduzione nel nostro ordinamento dei cd. punitive damages così come sintetizzato dalla Suprema Corte di Cassazione civile sin dal 2007 (Cass. III, n. 1183/2007) per la quale “Ritenuto che nell'ordinamento italiano alla responsabilità civile è estranea l'idea della punizione, fondandosi il risarcimento del danno sull'esistenza di una lesione e sulla prova delle conseguenze negative sofferte dal danneggiato, e rimanendo irrilevanti, ai fini del risarcimento, la condotta del danneggiante, lo stato di bisogno del danneggiato e la capacità patrimoniale dell'obbligato”, l'istituto in parola non trovava albergo nella nostra giurisdizione ( cfr. sul punto anche Cass. I, n. 1781/2012 che ribadisce l'incompatibilità con il nostro ordinamento l'istituto dei danni punitivi non essendo previsto l'arricchimento, se non sussista una causa giustificatrice dello spostamento patrimoniale da un soggetto all'altro, ed ancora Trib. Modena, I, 8 febbraio 2012, n. 277 per cui “Nel nostro ordinamento, a differenza di quanto avviene nei sistemi di common law, il diritto al risarcimento del danno conseguente all'ingiusta lesione di un diritto soggettivo non è riconosciuto con caratteristiche e finalità punitive - c.d. punitive (o exemplary) damages - ma esclusivamente in relazione all'effettivo pregiudizio subito dal titolare del diritto leso”).

Con l'introduzione espressa, invece, di una sanzione aggiuntiva al risarcimento dei danni nei casi previsti dall'art. 4 del d.lgs. 7/2016, si infrange il tabù dell'impossibilità di ingiungere il pagamento di somma sproporzionata al danno effettivamente subito dal e liquidato al creditore.

Pervero, la giurisprudenza di merito aveva già ravvisato alcune fattispecie codicistiche integranti forme di danno punitivo, così avviando l'evoluzione oggi concretantesi nell'applicazione di una sanzione pecuniaria ad ipotesi di illecito civile ( cfr. Tribunale Piacenza, 7 dicembre 2010, “L'istituto della condanna ex art. 96 comma 3 c.p.c., che per la sua natura ibrida, sembra avvicinarsi all'istituto tipico dei sistemi giuridici di common law, in particolare inglese e statunitense, dei punitive (o exemplary) damages (danni punitivi o esemplari, per i quali in caso di responsabilità extracontrattuale, al danneggiato viene liquidata una somma maggiore rispetto a quella necessaria per ristorare il danno subito, ove si accerti che il danneggiante abbia agito con malice; Tribunale Messina, I, 05 aprile 2007, n. 597 per cui “Il risarcimento dei danni previsto dai n. 2 e 3 dell'art. 709 ter c.p.c. rientra nel novero dei “punitive damages”, aventi natura eminentemente sanzionatoria e non è quindi riconducibile agli art. 2043 e 2059 c.c.”).

Il diritto intertemporale. Gli effetti sulle statuizioni civili della sentenza penale di condanna revocata per sopravvenuta “abolitio criminis”: la sentenza della Cassazione Penale a Sezioni Unite n. 46688/2016.

L'art. 12 del d.lgs. n. 7/2016 ( ed analogamente l'art. 8 del d.lgs. n. 8/2016) prevede, in deroga al principio generale di irretroattività ex art. 11 disp. prel. c.c., che le sanzioni pecuniarie civili si applicano anche per i fatti commessi anteriormente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 7/2016 (cioè il 6 febbraio 2016), "salvo che il procedimento penale sia stato definito con sentenza o con decreto divenuti irrevocabili", mentre al secondo comma, viene regolamentata l'ipotesi in cui invece, prima dell'entrata in vigore della riforma, si sia già formato il giudicato penale di condanna in relazione ai reati abrogati (si pensi all'ingiuria): anche in questo caso, analogamente a quanto prevede il d.lgs. n. 8/2015 per i reati trasformati in illeciti amministrativi, il giudice dell'esecuzione dovrà revocare la sentenza o il decreto penale di condanna, osservando l'art. 667, comma 4 c.p.p.

L'applicazione concreta della norma relativa al d.lgs. n. 7/2016, però, sin da subito ha dato luogo a contrastanti interpretazioni in ordine alla sorte delle statuizioni civili della sentenza penale di condanna, laddove, medio tempore, nel corso del giudizio di impugnazione dovesse darsi atto della sopravvenuta “abolitio criminis” del reato.

Un primo orientamento della Suprema Corte di Cassazione Penale aveva sul punto statuito che “In tema di giudizio di cassazione, in sede di annullamento senza rinvio di una sentenza di condanna relativa ad uno dei reati abrogati dal Decreto Legislativo 15 gennaio 2016, n. 7, la Corte è comunque tenuta a decidere sulle collegate statuizioni civili, in quanto, in applicazione del principio stabilito dall'art. 11 delle preleggi - secondo cui "la legge non dispone che per l'avvenire" -, il diritto al risarcimento permane anche a seguito di "abolitio criminis", non rilevando le successive modifiche legislative che non abbiano espressamente disposto sui diritti quesiti” (cfr. così Cass. pen. II, n. 29603/2016; nello stesso senso Cass. pen. II, n. 14529/2016).

Viceversa un secondo filone di legittimità, sulla scorta dell'assunto per cui seguendo la regola generale del collegamento necessario tra condanna e statuizioni civili del giudice penale e della tassatività della previsione di deroga contenuta nell'art. 578 c.p.p. nonché della diversa disciplina sancita dall'art. 9 del Decreto Legislativo n. 8 del 2016 per gli illeciti oggetto di depenalizzazione, non prevista per le ipotesi di "abolitio criminis" dal d.lgs. n. 7/2016, né ad esso applicabile in via analogica), doveva giungersi alla conclusione per cui “In tema di giudizio di cassazione, l'annullamento senza rinvio della sentenza di condanna nella parte relativa ad una delle fattispecie criminose abrogate dal Decreto Legislativo 15 gennaio 2016, n. 7, determina la preclusione a decidere in merito ai collegati effetti civili” (cfr. Cass. pen. II, n. 15634/2016).

Una terza soluzione di compromesso è stata, poi, coltivata dalla Cass. pen. II, n. 26091/16 per la quale la revoca delle statuizioni civili a seguito di depenalizzazione, non preclude la strada del giudizio civile per l'applicazione della sanzione civilistica prevista dall'art. 4 del d.lgs. n. 7/2016 ( “In tema di giudizio di cassazione, l'annullamento senza rinvio della sentenza di condanna per una delle fattispecie criminose abrogate dal Decreto Legislativo 15 gennaio 2016, n. 7, determina la revoca delle statuizioni civili, cui potrà seguire, per effetto della eventuale azione risarcitoria davanti al giudice civile competente per valore, il giudizio civile per l'accertamento dell'illecito depenalizzato, l'irrogazione della sanzione pecuniaria ed il risarcimento del danno”).

È, allora, intervenuta la Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite che con la decisione n. 46688 del 2016 ha sostanzialmente aderito alla seconda soluzione, affermando che "In caso di sentenza di condanna relativa a un reato successivamente abrogato e qualificato come illecito civile, sottoposto a sanzione pecuniaria civile, ai sensi del Decreto Legislativo 15 gennaio 2016, n. 7, il giudice della impugnazione, nel dichiarare che il fatto non è più previsto dalla legge come reato, deve revocare anche i capi della sentenza che concernono gli interessi civili. Il giudice della esecuzione, viceversa, revoca, con la stessa formula, la sentenza di condanna o il decreto irrevocabili, lasciando ferme le disposizioni e i capi che concernono gli interessi civili", ovvero differenziando la posizione del Giudice dell'impugnazione e del Giudice dell'esecuzione penale.

A convincere i Giudici del Supremo consesso sono stati sia argomenti di analisi letterale del testo (la mancanza nella norma relativa al diritto intertemporale – art. 12 - di qualsiasi riferimento all'eventuale potere del giudice dell'impugnazione di decidere l'appello o il ricorso con riferimento ai capi concernenti le statuizioni civili; il potere di irrogare le sanzioni civili anche per fatti anteriori alla entrata in vigore del decreto n. 7/16 da parte del solo Giudice competente, ovvero il Giudice civile), sia argomenti di natura sistematica ( la previsione nel coevo d.lgs. n. 8/2016 della permanenza del Giudice dell'impugnazione, in caso di abolitio criminis, del potere di decidere sulle statuizioni civili delle sentenze dei gradi precedenti).

Inoltre, è stato affermato e argomentato che non vi fosse nessuna ragione logica e/o sistematica che impedisse anche ai giudizi di impugnazione l'applicazione dell'art. 538 c.p.p.

Infine, tale scelta ermeneutica ha ricevuto anche l'avallo della Corte Costituzionale che “La mancata previsione, nel dettato normativo dell'art. 538 c.p.p., della possibilità per il giudice di pronunciarsi sulla domanda per le restituzioni e il risarcimento del danno, di cui agli artt. 74 ss. c.p.p., nell'ipotesi in cui sia emessa sentenza di assoluzione dell'imputato perché non imputabile per essere, nel momento di commissione del reato, in stato di mente tale da escludere la capacità di intendere e di volere non contrasta con i principi costituzionale di cui agli artt. 3, 24 e 111. L'inserimento dell'azione civile nel processo penale pone in essere una situazione differente rispetto a quella esercitata dall'esercizio dell'azione civile nel processo civile, in quanto assume carattere accessorio e subordinato rispetto all'azione penale e, pertanto, è destinata a subire le conseguenze e gli adattamenti che conseguono dalla struttura e dalla funzione del processo penale: esigenze di interesse pubblico connesse all'accertamento dei reati e alla rapida definizione dei processi” (Corte cost. n. 12/2016).

Prime applicazioni civilistiche

A quanto consta dalle ancora scarse applicazioni dell'istituto, è stato affermato in un giudizio di risarcimento del danno e sanzioni civili in materia di falsità in scrittura privata, che “È configurabile il risarcimento del danno non patrimoniale nel caso di commissione di illeciti sottoposti a sanzioni pecuniarie civili” (Trib. Verona, 10 novembre 2016), nel senso della compatibilità di entrambi gli istituti.