Legge - 27/07/2000 - n. 212 art. 19 - Attuazione del diritto di interpello del contribuente.

Attuazione del diritto di interpello del contribuente

Come noto, l'art. 57 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, ha previsto l'istituzione delle Agenzie fiscali per la gestione delle funzioni già esercitate dai vari dipartimenti e di quelle connesse svolte da altri uffici del Ministero delle finanze. Invero il citato articolo, al comma 1, dispone che, per la gestione delle funzioni esercitate dai dipartimenti delle entrate, delle dogane, del territorio e di quelle connesse svolte da altri uffici del Ministero, sono istituite l'Agenzia delle entrate, l'Agenzia delle dogane e dei monopoli e l'Agenzia del demanio, di seguito denominate Agenzie fiscali.

Alle Agenzie fiscali sono trasferiti i relativi rapporti giuridici, poteri e competenze, che vengono esercitate secondo la disciplina dell'organizzazione interna di ciascuna agenzia.

Ne consegue che le Agenzie fiscali hanno personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria.

Quanto alle rispettive competenze, all'Agenzia delle entrate, in particolare, sono attribuite tutte le funzioni concernenti le entrate tributarie erariali che non sono assegnate alla competenza di altre Agenzie, enti od organi, con il compito di perseguire il massimo livello di adempimento degli obblighi fiscali, sia attraverso l'assistenza ai contribuenti, sia attraverso i controlli diretti a contrastare gli inadempimenti e l'evasione fiscale. Peraltro, al di là delle specificità di ciascuna, tale compito è assegnato a tutte le Agenzie fiscali, né potrebbe essere diversamente (Buttus, 871).

In forza dell'autonomia – segnatamente organizzativa – dell'Agenzia delle entrate, l'organizzazione interna delle strutture di vertice e delle relative posizioni dirigenziali è stabilita con provvedimento direttoriale, che disciplina il duplice livello centrale e regionale.

Il Provv. 23 febbraio 2001, n. 36122, del Direttore dell'Agenzia delle entrate, dunque, aveva previsto l'istituzione della Direzione Centrale Normativa e Contenzioso: tale organo curava, per i tributi di competenza dell'Agenzia, l'interpretazione delle norme, la formulazione di pareri sulla loro corretta applicazione e le risposte a istanze di interpello, nonché la definizione degli indirizzi per la gestione del contenzioso tributario; le competenze erano state distribuite per tipologia di contribuente e per settori di attività; era, infine, prevista l'assegnazione di cinque dirigenti con funzione di esperti tributari.

Per effetto del Provv. del 6 novembre 2009, in conformità al parere reso dal Comitato di gestione con delibera 5 novembre 2009, n. 41, con il quale il Direttore dell'Agenzia delle Entrate ha istituito la Direzione Centrale Normativa, a decorrere dal 9 novembre 2009, le competenze in tema di trattazione delle istanze di interpello e di consulenza giuridica, prima attribuite alla Direzione Centrale Normativa e Contenzioso, sono attualmente attribuite alla Direzione Centrale Normativa, ridenominata, successivamente, in Direzione  Centrale Coordinamento Normativo. Risulta così accentrata in quest'ultima Direzione la peculiare funzione di interpretazione delle norme che disciplinano i tributi gestiti dall'Agenzia delle Entrate.

Infine, secondo il Provv. del 31 maggio 2018 dell'Agenzia delle Entrate, la Direzione Centrale Coordinamento Normativo è competente per gli interpelli di maggiore rilevanza, relativi a norme di recente introduzione. Per tali si intendono quelle entrate in vigore da non oltre 12 mesi rispetto al momento di presentazione dell'istanza, comprese quelle modificative di istituti già esistenti. Per tutte le restanti tipologie di interpello (di cui all'art. 11, commi 1 e 2, Stat. dei diritti del contribuente; di cui all'art. 2, d.lgs. n. 147/2015; di cui all'art. 24-bis, comma 3, TUIR; nonché di quelle presentate ai sensi dell'art. 6, comma 2, d.lgs. n. 128/2015), competente è la Divisione Contribuenti e le Direzioni Centrali in cui la stessa si articola.

Similmente, a livello regionale, pur con la doverosa distinzione tra realtà più e meno grandi, la competenza sulle risposte a istanze di interpello è affidata a strutture impegnate anche sul versante del contenzioso.

Brevissime riflessioni critiche

A fronte di una vocazione generalizzante dell' interpello, due sono gli spunti di riflessione che sorgono spontanei.

In primo luogo, con riferimento all'organizzazione dell'Agenzia delle entrate, l'allocazione della materia degli interpelli nell'area del contenzioso, per quanto non irragionevole, rischia tuttavia di far perdere di vista l'attitudine dell' interpello a fungere da snodo polivalente di tutta l'attività dell'A.F.: a partire dall'approfondimento teorico, rimessa agli uffici di diretta collaborazione direttoriale, sino alla difesa in giudizio, passando però anche per l'attività amministrativa per così dire minuta, viepiù in relazione, non già solo a singoli contribuenti, ma a intere classi di contribuenti omogenei o anche solo parzialmente omogenei. Talché, forse, per la risposta agli interpelli, potrebbe più proficuamente percorrersi la strada della creazione di un organo ad hoc, dotato di spiccata autorevolezza scientifica e proiettato intersettorialmente sull'intera attività dell'A.F.; inoltre l'agilità della relativa struttura, ad evitare una destinazione fissa di personale sottratto ad altri compiti, potrebbe essere garantita da una regolamentazione rigida di tale organo solo sul piano funzionale, in guisa da descriverlo come una sorta di unità di pronto intervento, alimentata in organico da una frazione minima di personale stabile e, per la parte maggioritaria rimanente, da personale di per sé assegnato alle specifiche aree di competenza e prestato ad essa in funzione del contenuto delle varie istanze (tale soluzione, peraltro, avrebbe concretamente il pregio di consentire quella «riqualificazione del personale in servizio» – di cui ragiona il comma 2 dell'art. 19 in commento – in proiezione dinamica, quale avanzamento di carriera). Ciò detto, abbandonando il piano della speculazione per ancorare il discorso all'attuale realtà organizzativa dell'Agenzia delle entrate, il provvedimento n. 36122 del 2001, richiamato al paragrafo precedente, per un verso, lascia eccessivi ambiti di autonomia a livello regionale e per altro verso è inspiegabilmente carente di alcun meccanismo di raccordo tra detto livello e quello centrale, con l'effetto, non solo che i due livelli non dialogano, come invece dovrebbero in un'ottica oltretutto intersettoriale, ma che quello centrale rinuncia ad esercitare le prerogative di un organo superiore con competenza sull'intero territorio nazionale.

Il secondo spunto di riflessione che sorge spontaneo è, se si vuole, più sottile, giacché muove dalla constatazione a termini della quale lo stesso art. 19 in commento, nel far principiare il comma 1 con obblighi di «opportuni adeguamenti» solo in capo all'«Amministrazione Finanziaria», contiene in sé il germe di un'inaccettabile autolimitazione, per effetto della quale resta testualmente escluso dall'ambito di operatività dell'art. 11 St. l'universo, sempre più rilevante in termini di gettito, dei tributi locali (su tale questione, Uricchio, 1353). Premesso che, con risoluzione 29 gennaio 2002, n. 1, il MEF-Dipartimento per le Politiche Fiscali ha ricordato l'ovvio, ossia che la competenza a rispondere alle istanze di interpello concernenti i tributi locali spetta esclusivamente alle Amministrazioni comunali e provinciali, in quanto titolari della corrispondente potestà impositiva, la chiave per risolvere l'enigma che ne occupa ed altri parimenti complessi, che impediscono adeguate forme di controllo della (gestione della) finanza locale, potrebbe consistere nell'elaborazione, in chiave sistemica, di un concetto di A.F. così esteso da comprendere in essa, non solo, tradizionalmente, le strutture dello Stato, ma anche gli apparati degli enti locali e, per vero, di qualunque ente comunque attributario di poteri impositivi; tuttavia, su tale fronte, la strada da percorrere sembra ancora lunga.

Pertanto non resta che fare i conti con una realtà di fatto in cui gli enti locali, che di per sé hanno, eufemisticamente, scarsa alcuna dimestichezza con lo Statuto, men che meno prevedono «adeguamenti» struttural-organizzativi di sorta al fine di garantire l'attuazione della perla dello Statuto, ossia il diritto di interpello.

Nel frattempo il rischio di una babele interpretativa è solo minimamente mitigato dalla possibilità, per il contribuente ma anche per l'ente locale interessati dal rapporto controverso, di rivolgersi all'Amministrazione centrale per il tramite dei suoi organi periferici onde ottenere dagli stessi una «consulenza giuridica» (alla stregua di quanto previsto dalla datata Circ. 18 maggio 2000, n. 99, del MEF-Direzione Centrale Normativa e Contenzioso, che, tuttavia, in parte qua, non v'è ragione di non ritenere tutt'ora vigente).