Decreto ministeriale - 26/04/2012 - n. 60213 art. 1 - Definizioni

Natura giuridica e ratio legis

Il Decreto n. 60213/2012 è un «decreto ministeriale non avente natura regolamentare» ed è pertanto una delle fonti del diritto atipiche divenute progressivamente più frequenti nel corso degli anni, di pari passo con un maggiore utilizzo da parte del Governo di provvedimenti non aventi contenuto regolamentare per disciplinare materie di valenza normativa.

Tale prassi, collocabile nella c.d. «fuga dal regolamento», è stata oggetto di ampio dibattito da parte dei Costituzionalisti, circa effetti normativi e potenziali ricadute di legittimità (MOSCARINI, Sui Decreti del governo di natura non regolamentare che producono effetti normativi, in Giurisprudenza Costituzionale 2008 fasc. 6), in quanto il ricorso a tali strumenti, pur risultando in una maggiore celerità, è effettivamente in grado di suscitare non poche problematiche sistemiche nel quadro generale delle fonti dell'ordinamento.

Circa le finalità del provvedimento, la lettura dell'articolo coordinata con il Preambolo del Decreto consente di inquadrare i principi ispiratori, le linee guida e le scelte di merito sottostanti, riconducibili alla necessità di fornire il Processo Tributario (previo parere positivo del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria e di DigitPA in oggi AgID) di una dotazione sistematica e normativa in grado di svolgere, come demandato dall'art 39 comma 8 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 convertito dalla l. 15 luglio 2011, n. 111 ed attraverso strumenti informatici e telematici come la Posta Elettronica Certificata di cui al d.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68 (Regolamento recante disposizioni per l'utilizzo della Posta Elettronica Certificata – Regolamento PEC), le comunicazioni previste dall'art. 16 comma 1bis (in oggi art. 16-bis) del d.lgs. 23 dicembre 1992 n. 546, in maniera corrispondente alle esigenze di semplificazione, dematerializzazione e conferimento di validità giuridica ed efficacia probatoria al documento informatico (rif. d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 – CAD), efficacia (rif. d.P.R. 13 febbraio 2001 n. 123), riduzione della spesa pubblica ed economicità (rif. agli artt. 16 e 16 bis del decreto legge 29 dicembre 2008, n. 185 convertito con modificazioni dalla l. 28 gennaio 2009, n. 2 recante misure urgenti anti-crisi), ferma restando l'importanza di assicurare la tutela e sicurezza dei dati personali (rif. d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196).

In particolare in dottrina (Chindemi-Parente, Guida pratica al Processo Tributario Telematico, 10) è stato osservato come il d.l. n. 98/2011 all'art. 39, in cui veniva espressamente previsto che con Decreto del MEF si sarebbero fissate le regole tecniche per l'utilizzo dell'ICT nelle procedure di comunicazione dell'art. 16 del d.lgs. n. 546/1992, abbia precorso, legittimandolo, il presente Decreto e così abbia consentito alle Segreterie delle Commissioni Tributarie la possibilità di effettuare le comunicazioni per via telematica, aprendo il passaggio alle successive fasi di informatizzazione del Processo Tributario.

Interpretazione ed ambito applicativo: la necessità di operare un'interpretazione sistemica

Il testo si compone di un unico comma e si presenta come un'unica preposizione («agli effetti del presente decreto si intende per:») seguita dall'elencazione di dieci successive definizioni caratterizzate ciascuna da una distinta lettera dell'alfabeto.

La formula di apertura ha carattere normativo e consiste in una norma dichiarativa, statuisce come debbano intendersi i termini ed i concetti utilizzati, sancendo così l'interpretazione da seguire per correttamente inquadrare il testo, anche alla luce delle espressioni programmatiche espresse nel Preambolo.

Tale tecnica legislativa, consolidata nella prassi della scrittura normativa nazionale a partire dagli anni duemila, è connotata da esigenze di chiarezza espositiva e sistematica ed è tratto comune nella normazione relativa al Processo Telematico, ritrovabile, ad esempio nel d.lgs. n. 82/2005 (CAD), nel d.m. n. 163/2013 (Regolamento PTT) e nel DD 04 agosto 2015 (Specifiche Tecniche PTT).

Il testo del Decreto opera una precisa delimitazione del confine interpretativo, enunciando espressamente che le definizioni rese sono da intendersi riferite unicamente al testo stesso.

In ragione di ciò, a prima vista parrebbe attribuirsi prevalenza a quanto espressamente codificato nell'articolo a discapito di definizioni parzialmente difformi enucleate in altri provvedimenti ovvero oggetto di formulazione dottrinale; si postulerebbe, pertanto, una sorta di preminenza della ratio legis rispetto all'interpretazione sistemica.

In dottrina, tuttavia, (Martines, Diritto Costituzionale) è stato osservato come la norma, una volta immessa nell'ordinamento, consegua vita propria; per tale motivazione, la ratio legis viene slegata dall'intento originario di coloro i quali ne avevano formulato il testo e di conseguenza la disposizione deve essere colta non come un'entità isolata, ma come elemento interconnesso alle altre norme, cui deve necessariamente armonizzarsi, secondo i principi dell'interpretazione sistemica.

Si può pertanto osservare che, malgrado la dichiarata delimitazione dell'ambito applicativo, l'interprete non di meno non possa effettuare un approccio limitativo e trascurare il quadro complessivo della materia ICT, bensì occorre che rivolga l'attenzione anche alle possibili prossime evoluzioni e differenti rappresentazioni dei concetti retrostanti alle presenti definizioni, come verranno in futuro elaborate in ulteriori approfondimenti da parte della Dottrina e dalla Giurisprudenza.

Elenco delle definizioni

Il corpo dell'articolo recante le definizioni consiste essenzialmente in un elenco di dieci voci, relative a terminologie ricorrenti nel Decreto.

Sin da una prima lettura, si riscontra una particolare predominanza del richiamo al d.lgs. n. 82/2005 (C.A.D.) ed al d.P.R. n. 68/2005 (Regolamento per l'utilizzo della PEC), già espressamente menzionati nel Preambolo stesso, come elementi fondanti il Decreto e presi in considerazione nella redazione dello stesso.

La priorità del CAD è di tutta evidenza: viene citato nelle clausole di rinvio (di cui alle lettere b, c, d) ed inserito come prima definizione di cui alla lettera a), in cui testualmente si osserva che il codice dell'amministrazione digitale, o CAD, è da intendersi come il Codice di cui al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82.

Si tratta dunque di una norma «in bianco», in cui la definizione viene mutuata con riferimento diretto al testo oggetto del rinvio; sebbene ciò possa sembrare in una certa misura tautologico, non di meno si potrebbero verificare difficoltà di interpretazione, coordinamento ed armonizzazione tra le norme, laddove il CAD venisse radicalmente modificato e riformulato in altro e distinto provvedimento.

Una tecnica di redazione affine viene parzialmente utilizzata per fornire le definizioni di «documento informatico», «gestore di Posta Elettronica Certificata» e «Posta Elettronica Certificata» (di cui alle successive lettere b, c, d); tali voci vengono rese attraverso il rinvio al CAD previa riproposizione pressoché integrale della terminologia impiegata nella medesima normativa di riferimento.

Il «documento informatico» sub b) viene indicato come «la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti di cui al CAD»; la medesima definizione infatti viene resa all'art. 1 lettera p) del d.lgs. n. 82/2005, senza variazioni significative.

Il «gestore di PEC» sub c) viene individuato come «il soggetto che presta servizi di trasmissione dei documenti informatici mediante la PEC di cui al CAD»; la definizione ripercorre senza modifiche quella presente all'art. 1 lettera u-bis del d.l. n. 82/2005, come integrata dall'art. 1 comma 1 lettera h) del d.lgs. n. 235/2010.

La «PEC» sub d) viene descritta come «sistema di comunicazione in grado di attestare l'invio e l'avvenuta consegna di un messaggio di posta elettronica e di fornire ricevute opponibili ai terzi di cui al CAD»; tale descrizione è mutuata dall'art. 1 comma 1 lettera v-bis) del d.lgs. n. 82/2005, così come aggiunto dall'art. 1 comma 1 lettera i del d.lgs. n. 235/2010.

Seguono dunque due definizioni riprese dall'art. 6 d.P.R. n. 68/2005 (Regolamento PEC).

La «ricevuta di accettazione (RDA)» viene descritta sub e) come «la ricevuta rilasciata al mittente dal proprio gestore di posta elettronica certificata, contenente i dati di certificazione che costituiscono prova dell'avvenuta spedizione di un messaggio di posta elettronica certificata di cui al d.P.R. n. 68/2005»; la definizione analoga è reperibile all'art. 6 punto 1 del d.P.R. n. 68/2005 in cui si indica «il gestore di PEC utilizzato dal mittente fornisce al mittente stesso la ricevuta di accettazione nella quale sono contenuti i dati di certificazione che costituiscono prova dell'avvenuta spedizione di un messaggio di PEC».

La «ricevuta di avvenuta consegna (RAC)» viene trattata sub f) quale «ricevuta che fornisce al mittente prova che il suo messaggio di PEC è effettivamente pervenuto all'indirizzo elettronico dichiarato dal destinatario e certifica il momento della consegna tramite un testo, leggibile dal mittente contenente i dati di certificazione di cui al DPR 68/2005»; tale definizione è mutuata senza particolari modifiche dall'art. 6 punto del d.P.R. n. 68/2005, che dedica alla ricevuta di avvenuta consegna altresì i punti 2, 4, 5, 6 e 7, che ne trattano in dettaglio alcuni aspetti di grande interesse.

Seguono dunque tre voci dell'elenco, trattate, invece, senza formulare rinvii ad altra normativa.

La lettera g) indica cosa si intenda per S.I.Co.T. (sistema informativo del contenzioso tributario), ovvero il «sistema costituito dall'insieme delle risorse hardware e software mediante il quale viene trattato in via informatica e telematica qualsiasi tipo di attività, di dato, di servizio, di comunicazione e di procedura, relativi all'amministrazione della Giustizia Tributaria», ossia alla gestione interna dell'amministrazione.

Il termine SICOT tuttavia oggi non viene più utilizzato essendo prevalso il SIGIT (Sistema Informativo della Giustizia Tributaria), che include oltre al sistema di gestione interna alla Giustizia Tributaria, anche il servizio di interazione esterna.

La lettera h) indica il sistema documentale come il «sistema informatico in uso presso gli Uffici di Segreteria delle CT che consente l'archiviazione e il richiamo dei documenti e delle ricevute trasmesse». Tale tematica è particolarmente sentita in quanto strettamente connesse alle esigenze di dematerializzazione su cui si fonda il CAD ed è oggetto del «Manuale di Gestione Documentale rilasciato dal MEF per gli uffici di Segreteria delle CT in data 11 maggio 2016», nonché delle direttive dell'Agenzia per l'Italia Digitale (AGID) in precedenza DigitPA.

La lettera i) precisa che la SOGEI (Società Generale d'Informatica Spa) è «partner tecnologico del MEF»; la Sogei è una Società Per Azioni «in house» (per approfondimenti, Fanizzi «La natura giuridica della società in house», pubblicato su DeJure) controllata dal MEF operante nel settore dell'ICT; Sogei ha una storia trentennale ed è comunemente associata alla realizzazione dei programmi e dei servizi informatici per la Pubblica Amministrazione (si pensi ad es. ai programmi Nota ed Unimod, comunemente utilizzati per le note di Conservatoria; ai programmi utilizzati per le dichiarazioni dei redditi precompilati ed i programmi utilizzati dagli Uffici Finanziari per verifiche e accertamenti fiscali), nonché alla gestione dell'anagrafe tributaria ed il sistema dei codici fiscali, essendo altresì il soggetto demandato al rilascio della Tessera Sanitaria/Codice Fiscale.

In chiusura, la lettera j) indica che gli Uffici di Segreteria delle Commissioni Tributarie sono gli Uffici delle CT. Provinciali e Regionali nonché quelle di I e II Grado di Bolzano e Trento.

La definizione non opera un richiamo espresso, ma è da intendersi riferibile agli artt. 30,31,32,33,34 e 35 del d.lgs. n. 545/1992 ed artt. 1,6 del d.lgs. n. 546/1992, indicando gli Uffici che svolgono funzioni di carattere amministrativo ed organizzativo, coadiuvando alla stregua delle cancellerie nell'ambito del processo civile, le funzioni dei Giudici Tributari; da notare che oltre alla suddivisione delle Commissioni Tributarie in Provinciali e Regionali, troviamo anche quella in I e II grado, reminiscenza della vecchia suddivisione degli organi di giustizia tributaria ante riforma introdotta dal d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, che distingue i due gradi di giudizio nelle commissioni delle province autonome di Trento e Bolzano, le quali, nell'ambito di quanto per esse stabilito dagli artt. 116 e 117 della Costituzione, hanno deciso di mantenere tale definizione.

Rinvio al «CAD» (d.lgs. n. 82/2005) e al «Regolamento PEC» (d.P.R. n. 68/2005)

Pare opportuno evidenziare come l'articolo si ponga intensamente in correlazione con il dettato del CAD (d.lgs. n. 82/2005) e del Regolamento PEC (d.P.R. n. 68/2005).

Tali provvedimenti assumono particolare rilevanza per l'intero Decreto, in quanto, come si evince dall'inserimento nel Preambolo, gli stessi vanno individuati come principi ispiratori e fondanti dello stesso e devono essere considerati tanto per inquadrare la ratio legis, quanto per operare l'interpretazione sistemica delle norme ivi contenute.

L'articolo 1 riprende tale preminenza e la sottolinea, attribuendo espressamente al CAD la prima voce dell'elenco ed operando il rinvio ad esso nelle prime quattro voci; tale scelta intende suggerire all'interprete di svolgere un'attenta disamina di tale provvedimento e di tenerlo in debita considerazione nell'esegesi del testo del Decreto.

Parimenti viene evidenziata l'importanza del Regolamento PEC, oggetto di rinvio in tre voci dell'elenco, di cui due di fondamentale importanza, Ricevuta di Accettazione e Ricevuta di Avvenuta Consegna, argomenti di primario interesse non soltanto per ragioni di studio, ma anche per le concrete implicazioni quotidiane connesse all'uso concreto della Posta Elettronica Certificata per le notifiche, le quali si considerano perfezionate proprio in presenza delle due anzidette ricevute, correttamente rilasciate dai gestori del mittente e del destinatario.

Come osservato, anche di recente, dalla Corte di Cassazione, la diffusione della PEC e la normativa vigente in materia sono da ritenersi aspetti consolidati e comuni nella quotidianità, la cui sussistenza comporta in capo alla parte, anche avvalendosi dell'operato di terzi, «l'onere di manutenere correttamente e gestire con attenzione l'account», non potendosi invocare a propria discolpa la mancata consultazione e l'incuria nella gestione della propria casella. (Cass. IV, n. 13917/2016)

Il riferimento è, in particolare, al principio di diritto di celerità del processo, già affermato da precedenti decisioni (Cass. I, n. 22352/2015) ossia che ai fini del perfezionamento della notifica telematica del ricorso occorre aver riguardo unicamente alla sequenza procedimentale stabilita dalla legge e, quindi, dal lato del mittente, alla ricevuta di accettazione che prova l'avvenuta spedizione di un messaggio di PEC, e, dal lato del destinatario, alla ricevuta di avvenuta consegna, la quale, a sua volta, dimostra che il messaggio di Posta Elettronica Certificata è pervenuto all'indirizzo elettronico dichiarato dal destinatario.

Con l'ultima sentenza la Suprema Corte ribadisce che è onere della parte che eserciti l'attività d'impresa munirsi di un indirizzo PEC e ad assicurarsi del corretto funzionamento della propria casella postale certificata, anche delegando il controllo, manutenzione o assistenza a persone esperte del ramo.

Viene quindi censurato il mancato controllo del contenuto delle e-mail pervenute nella casella della PEC, sia pure fra quelle considerate dal programma gestionale come «posta indesiderata», essendo forma di diligenza eseguire anche tale controllo.