Decreto ministeriale - 23/12/2013 - n. 163 art. 2 - Ambito di applicazione

Natura giuridica e ratio legis

L'articolo in commento effettua nei quattro commi che lo compongono una trattazione dell'ambito applicativo del d.m. n. 163/2013.

La norma di cui al primo comma attribuisce la facoltà alle parti di utilizzare nel Processo Tributario documenti informatici sottoscritti con firma digitale.  A partire dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 119/2018 tale facoltà è rimasta utilizzabile unicamente dai soggetti che stanno in giudizio senza assistenza tecnica, ai sensi dell'art. 12, comma 2, d.lgs. n. 546/1992.

A differenza di quanto accade ordinariamente per le norme imperative, non viene fissato in capo alle parti un obbligo inderogabile, ma si attribuisce alle parti la facoltà di scegliere il canale telematico, laddove preferito a quello cartaceo, fissando le norme applicabili per tale evenienza.

Nei limiti anzidetti, essendo la scelta del PTT di natura facoltativa, la norma assume una sfumatura di natura dispositiva – permissiva, essendo autorizzata, in assenza di divieti e preclusioni, la scelta in deroga del privato che abbia interesse a mantenere il Processo Tributario in forma cartacea.

Il punto assume particolare delicatezza, poiché la «non obbligatorietà» deve essere adeguatamente coordinata con gli aspetti di carattere sanzionatorio processuale inerenti l'inosservanza delle disposizioni. Tale eventualità propone due plausibili soluzioni, una di carattere restrittivo per cui la scelta del canale informatico presuppone l'utilizzo dell'intero impianto normativo retrostante ivi compreso il carattere sanzionatorio (secondo il principio electa una via, non datur recurus ad alteram anche in ragione del contenuto del successivo comma terzo) ed un'altra per la quale, essendo la sanzione processuale espressamente prevista per legge, non potrà essere comminata in ragione della facoltatività della stessa.

Pare opportuno valutare una soluzione intermedia, effettuando un'attenta valutazione circa il raggiungimento o meno dello scopo dell'atto prima di elevare una sanzione processuale, affinché, come osservato dalla dottrina (Chindemi-Parente, 15) non si creino distorsioni del diritto tali da creare statuizioni di carattere meramente processuale oppure utilizzi strumentali del diritto di difesa che comportino mere digressioni su formalità superflue.

Quanto ai successivi commi, secondo, terzo e quarto, paiono realizzare disposizioni di natura prescrittiva, individuando i comportamenti che devono essere tenuti dalle parti in seguito alla selezione del canale telematico, in applicazione con quanto previsto dal CAD, la cui centralità viene nuovamente evidenziata attraverso la clausola di rinvio di carattere generale di cui al comma quarto.

Il comma terzo, in particolare, prescrive l'irreversibilità della scelta telematica (in applicazione con il già citato principio electa una via, non datur recurus ad alteram), che non potrà essere oggetto di mutamento, neppure in caso di appello. Viene tuttavia riconosciuta una clausola, che assume natura suppletiva, essendo riaperta la facoltà di utilizzare un diverso strumento in caso di sostituzione del difensore.

La ratio della norma viene colta attraverso la lettura della medesima rispetto all'Epigrafe ed all'ordinamento vigente; si tratta del momento storico di prima applicazione degli strumenti informatici al Processo Tributario, dando così apertura all'utilizzo del PTT in maniera progressivamente crescente sino al conseguimento della copertura dell'intero territorio nazionale, avvenuta in data 15 luglio 2017 (in ilprocessotelematico.it).

Modalità di formazione dei documenti del processo tributario

Il primo comma stabilisce che tutti gli atti e provvedimenti del processo tributario, compresi quindi quelli relativi al procedimento attivato con l'istanza di reclamo e mediazione, possono essere formati con modalità informatiche e sotto forma di documenti informatici.

La norma dispone che la parte processuale ha facoltà e non obbligo di formare gli atti e documenti da depositare sotto forma di documenti informatici, in quanto uno dei principi del regolamento del Processo Tributario Telematico è che con le disposizioni in esso attuate non si debba incidere in alcun modo sulle disposizioni sostanziali processuali (adempimenti, termini, contenuto di atti, produzioni ecc.), nonché sulla tutela dei contribuenti che si difendono in giudizio personalmente (Melis-Salvini, 59).

I documenti informatici che è consentito utilizzare non sono però tutti, ma solo quelli sottoscritti con firma elettronica qualificata o firma digitale e si comprende la ratio di tale restrizione dal generale rinvio che il successivo quarto comma del medesimo articolo effettua alle generali disposizioni del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (CAD); per quanto al valore in giudizio quest'ultimo dispone, difatti, che tra gli strumenti indispensabili per l'utilizzo a fini giuridici del documento digitale vi è la firma elettronica, nello specifico quella elettronica qualificata e quella digitale. Le nozioni di firma elettronica qualificata e di firma digitale si evincono dalle definizioni introdotte nel nostro ordinamento dal già citato CAD, nonché dal Regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno (denominato anche «eIDAS») entrato in vigore il 1 luglio 2016, anche se occorre precisare che, in esito alle modifiche introdotte dal d.lgs. 26 agosto 2016, n. 179 «Modifiche ed integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale, di cui al d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'art. 1 l. 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», l'unica definizione che rimane in vigore è quella di firma digitale, intesa come un particolare tipo di firma elettronica qualificata, la quale utilizzando un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, consente al titolare e al destinatario, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l'integrità di un documento informatico.

Il documento informatico risulta essere, per definizione contenutistica di cui all'art. 1, comma 1, lett. p), del CAD, la «rappresentazione informatica di atti, fatti, dati giuridicamente rilevanti» e come tale è questa la «forma» che dovranno assumere gli atti processuali per essere gestiti dal Processo Tributario Telematico attraverso il S.I.Gi.T. (il novello Sistema Informativo della giustizia Tributaria). Tale ampia definizione comporta che possano rientrare nella nozione di «documenti informatici» elementi di vario genere: a titolo meramente esemplificativo da una immagine fotografica digitale ad una scansione di un documento analogico, da una comunicazione e-mail ad un log di sistema.

L'esclusivo utilizzo della firma digitale per consentire la validità dei documenti informatici in campo processuale trova riscontro nell'art. 21 del CAD, ove si dispone che il documento informatico, cui è apposta una firma elettronica, da un lato soddisfa il requisito della forma scritta e sul piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità, e dall'altro, se formato nel rispetto delle regole tecniche di cui all'articolo 20, comma 3, ha altresì l'efficacia prevista dall'articolo 2702 c.c.; è necessario, pertanto, che i sistemi digitali utilizzati per la firma siano idonei a garantire la paternità, o provenienza, e l'integrità del documento informatico a cui venga apposta.

Il richiamo alla fine del comma in esame alla disciplina del regolamento cui appartiene, intende indicare alla parte processuale che se vuole che i documenti informatici prodotti possano essere validamente acquisiti al fascicolo processuale, dovrà attenersi alle specifiche modalità di formazione degli stessi, ove per esse, oltre al richiamato uso della firma digitale, si vedrà che il successivo articolo 3, comma 3, rinvia anche ad una serie di decreti ministeriali per stabilire le regole tecniche-operative che hanno influenza' tra l'altro, sulla tipologia del documento informatico da utilizzare ed il cui mancato rispetto può portare alla nullità del deposito telematico del ricorso.

Utilizzo delle modalità informatiche

Gli atti e provvedimenti processuali per poter essere trasmessi, comunicati, notificati e depositati, compresi quelli relativi al procedimento attivato con l'istanza di reclamo e mediazione, dovranno rispettare le modalità informatiche stabilite dal regolamento negli articoli che seguono quello in esame.

In particolare il secondo comma rinvia, oltre che, in via generale, alle regole tecniche-operative di cui ai decreti ministeriali da adottare ai sensi del successivo articolo 3, comma 3, a quelle stabilite dall'art. 5 e dall'art. 9, comma 1, per l'utilizzo della posta elettronica certificata (PEC) quale unico strumento informatico per l'esecuzione delle comunicazioni e notifiche telematiche, sempre dall'articolo 9, secondo comma, e del 10 ed 11, per quanto all'utilizzo del S.I.Gi.T come unico canale per il deposito telematico presso la segreteria della Commissione Tributaria del ricorso e degli altri atti processuali, sia ai fini della costituzione in giudizio che del deposito degli atti successivi.

La lettura comparata degli articoli citati lascia comprendere la filosofia gestionale che sottende al Processo Tributario Telematico, ossia l'utilizzo della PEC unicamente per veicolare i documenti informatici che debbano essere comunicati o notificati, attesa l'idoneità specifica di essa a tali procedure, come disciplinato dal d.P.R.11 febbraio 2005, n. 68 e dal d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156; invece per la veicolazione verso il fascicolo informatico dei documenti digitali ai fini della costituzione del fascicolo informatico processuale è obbligatorio il canale telematico costituito dal S.I.Gi.T.

Il legislatore nel definire le modalità informatiche da utilizzare non ha fatto distinzione tra i gradi di giudizio ed è da intendersi, pertanto, che anche per il ricorso in appello valgano identiche disposizioni; ciò anche avendo riguardo al successivo art. 13 del regolamento, il quale stabilisce per l'appunto che anche per il giudizio d'appello valgono le medesime modalità di costituzione e deposito indicate negli artt. 10, 11 e 12.

Obbligo di utilizzo del Processo Tributario Telematico

Al fine di evitare un «processo misto», in parte cartaceo e in parte telematico, con l'inevitabile conseguenza di un inutile aggravio di lavoro a carico del personale delle segreterie e in contrasto con le finalità del regolamento in esame, ispirato a garantire maggiore trasparenza, efficienza ed economicità dell'attività amministrativa delle Commissioni tributarie, è stato previsto che la modalità, scelta nel primo grado di giudizio dal contribuente o dal suo difensore, debba obbligatoriamente essere seguita fino alla definizione del giudizio in appello.

Il comma 3 precisa che la scelta delle modalità telematiche effettuata nel primo grado diventa obbligatoria per tutto l'iter processuale, compreso il grado di appello del giudizio, con l'unica eccezione della sostituzione del difensore. La «ratio» di tale eccezione per i casi in cui il ricorrente sia munito di difensore, per scelta o per l'obbligo stabilito dall'art. 12 d.lgs. 31 dicembre 1992, n.546, sta proprio nella modalità con cui si concretizza la preferenza del canale telematico, ossia nella notificazione alla controparte del ricorso, ovvero dell'istanza di reclamo e mediazione, a mezzo di un sistema di posta elettronica certificata: la scelta anzidetta viene effettuata, in modo irreversibile, dal difensore e non può tale obbligo assunto essere fatto ricadere su altro soggetto (il nuovo difensore) che non ha partecipato alla formazione della decisione stessa.

Per completezza precisiamo che il regolamento chiarisce le modalità con cui avviene la scelta del canale telematico quando, nei successivi articoli 9 e 10, dispone che la costituzione in giudizio del ricorrente avviene con il deposito del ricorso mediante il S.I.Gi.T. nel caso di notifica dello stesso alla controparte avvenuto a mezzo di PEC (Chindemi-Parente, 14).

Nel caso di sostituzione del difensore e non opzione da parte del sostituto per la modalità telematica, occorrerà che di tale scelta ne sia data menzione nel fascicolo informatico e, sempre al fine di non creare un fascicolo misto, cartaceo e informatico, sarà la segreteria della commissione che, ai sensi del successivo articolo 12, comma 1, provvederà ad acquisire i documenti analogici nel dovuto formato digitale, con attestazione di conformità agli originali da parte del segretario della sezione competente mediante l'apposizione della propria firma digitale; per agevolare tale onere, la parte che ha deciso di mantenere l'utilizzo di documenti cartacei sarà tenuta a rispettare per il loro deposito le modalità di cui al decreto delle regole tecnico-operative, previsto dell'art. 3, comma 3.

Come rammentato in premessa, la facoltà di scegliere o meno il canale telematico è rimasta utilizzabile fino al 1 luglio 2019, data di entrata in vigore del d.l. 23 ottobre 2018, n. 119; invero l'articolo 16 di tale norma è intervenuta a modificare il comma 3 dell'art. 16-bis d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ma avendo stabilito che dal 1 luglio 2019 le parti, i consulenti e gli organi tecnici utilizzano esclusivamente le modalità telematiche nella notifica e deposito degli atti e documenti processuali, secondo le disposizioni contenute nel presente d.m. n. 163/2013, ha indirettamente abrogato da tale data le disposizioni inerenti la facoltatività di cui all'articolo in commento.

Anche l'eccezione possibile è cambiata dal 1 luglio 2019, in quanto con l'obbligatorietà del telematico per tutti gli attori processuali ed in tutti i gradi di giudizio, non ha avuto più rilievo neanche il cambio del difensore; sono invece state introdotte nuove figure di temporanea o eccezionale deroga.

Il comma 1, lettera a), dell'art. 16 d.l. n. 119/2018, nella modifica del comma 3 dell'art. 16-bis d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ha, difatti, stabilito che in casi eccezionali il Presidente della Commissione tributaria o il Presidente di sezione, se il ricorso è già iscritto a ruolo, ovvero il collegio se la questione sorge in udienza, con provvedimento motivato possono autorizzare il deposito con modalità diverse da quelle telematiche. La possibile deroga trae spunto dalla già biennale esperienza dell'utilizzo del processo telematico alla data di emanazione della norma che la introduce, durante il quale si è preso atto che possono presentarsi situazioni nelle quali rimane impossibile produrre un certo documento processuale nella sua forma elettronica, nei limiti imposti dalle regole tecniche stabilite dal DM 4 agosto 2015, oppure che ci si può trovare in presenza di limitazioni al funzionamento del canale trasmissivo o del Si.Gi.T. tali da renderne impossibile il deposito nei termini.

E' stato inoltre lasciata ancora possibile la facoltà di scegliere la modalità telematica ai soggetti che stanno in giudizio senza assistenza tecnica, ai sensi dell'art. 12, comma 2, d.lgs. n. 546/1992.

Rinvio al Codice dell'amministrazione digitale

Analogamente a quanto stabilito dall'art. 1 del d.lgs. n. 546/1992 per l'applicazione a quest'ultimo delle norme del codice di procedura civile, per quanto in esso non disposto e compatibile, anche per il regolamento del decreto 163/2013 trovano applicazione, ove in esso non diversamente stabilito, le norme generali in tema di amministrazione digitale contenute nel d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 – Codice dell'Amministrazione Digitale.

Diversamente non poteva essere, stante la medesima correlazione esistente tra il codice di procedura civile ed il decreto 546/92 e quella tra il Codice dell'Amministrazione Digitale ed il decreto 163/2013, nella misura in cui quest'ultimo dà applicazione nello specifico campo del processo tributario alle regole generali di formazione ed utilizzo dei documenti informatici nella pubblica amministrazione; sempre dal CAD discendono poi tutte le regole per la validità giuridica e probatoria di documenti formati in modalità informatica, oltre che dell'utilizzo della posta certificata e della firma digitale in campo processuale.

A rafforzare tale legame indissolubile tra i due decreti hanno provveduto le recenti modifiche introdotte nel decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 dal decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, il quale prevede specifiche salvaguardie delle disposizioni generali nei confronti delle regole dettate per il processo telematico, mediante il rinvio a quanto per esso regolamentato; in particolare, dopo le modifiche anzidette, troviamo tali rinvii nell'art. 2, comma 6, ove in via generale si esplicita che le disposizioni del Codice si applicano al processo civile, penale, amministrativo, contabile e tributario, in quanto compatibili e salvo che non sia diversamente disposto dalle disposizioni in materia di processo telematico, nell'art. 21, comma 2, per il deposito degli atti e dei documenti in via telematica, e nell'art. 64, comma 2-septies, per le eccezioni all'utilizzo del sistema di identificazione SPID per un soggetto che ponga in essere un atto giuridico.