Decreto ministeriale - 4/08/2015 - n. 88267 art. 12 - Fascicolo informatico (art. 14 del regolamento)

Natura giuridica e ratio legis

L'articolo in commento si sviluppa su cinque commi, caratterizzati da formule di rinvio e norme di dettaglio.

Il titolo pone il contenuto della norma in stretto contatto con l'art. 14 del Regolamento PTT, fonte primaria circa il fascicolo telematico e svolge la normativa tecnico-operativa di dettaglio.

I successivi comma inquadrano sotto il profilo attuativo il contenuto del fascicolo telematico, le modalità di accesso, gestione e consultazione del medesimo; tali ultimi adempimenti vengono associati, attraverso rinvio, alla normativa dettata nel d.lgs. n. 82/2005 (CAD) fonte primaria relativa alle modalità di gestione e conservazione dei documenti informatici.

La ratio dell'articolo in commento viene espressa nel comma terzo, in cui si evidenzia come tutte le operazioni inerenti il fascicolo debbano essere registrate e conservate in maniera tale da consentire integrità e sicurezza dei dati oggetto del fascicolo; quanto alle operazioni effettuate dai soggetti autorizzati viene altresì espresso lo scopo di conservare un registro, inalterabile ed integro per un periodo di cinque anni successivi alla pubblicazione della sentenza, da cui risultino tutti gli accessi effettuati.

Il rinvio al CAD per le modalità di gestione e conservazione del fascicolo processuale informatico

Come specificato dal quarto e quinto comma dell'art. 12, le regole per la gestione e conservazione del fascicolo informatico in uso nel Processo Tributario Telematico sono quelle contenute negli articoli 41,43 e 44 del CAD e, per esplicito rinvio da parte di questi ultimi, nelle corrispondenti regole tecniche di cui al Capo IV del d.P.C.M. 13 novembre 2014; secondo il combinato disposto delle definizioni in esse contenute, si evince che l'aggregazione dei documenti in fascicoli deve essere:

a) strutturata, ossia deve basarsi su tecnologie, infrastrutture e soluzioni concepite e realizzate a tale scopo;

b) governata da precise regole e criteri in grado di assicurare uniformità nella gestione dei documenti informatici;

c) idonea a garantire l'organicità, le funzioni e le finalità dell'archivio.

Il S.I.Gi.T., come complessivamente definito dal D.M. n. 163/2013 e dal presente decreto, soddisfa pienamente i requisiti di cui alla precedente lettera a), assicurando la piena corrispondenza ad essi della infrastruttura realizzata per gestire il completo iter del Processo Tributario Telematico; le regole dettate dai richiamati decreti soddisfano anche i criteri di cui alla lettera b), assicurando l'uniformità di gestione dei documenti informatici, secondo le regole più generali del CAD e quelle specifiche del d.m. n. 163/2013, oltre ad ulteriormente correlare la gestione dei documenti al sistema di gestione del protocollo informatico degli uffici di Segreteria delle Corte di giustizia tributaria, correlazione imprescindibile e obbligatoria.

Da ultimo, proprio la ricordata interconnessione tra la gestione dei documenti ai fini processuali ed ai fini del protocollo informatico, assicura anche l'aderenza ai criteri della lettera c) per quanto alla conservazione documentale.

Conservare documenti è una funzione essenziale insita nella produzione documentale stessa.

La produzione di documenti implica infatti la conservazione degli stessi nel tempo. Lo storico Jacques Le Goff ha definito il documento come «una cosa che resta», cioè è prodotta proprio per essere conservata nel tempo e resa disponibile a chi ha interesse a conoscere l'atto o il fatto rappresentato nel documento. Nella normativa italiana tale concetto fondamentale è declinato e normato in maniera differente per documenti prodotti o acquisiti dalla pubblica amministrazione, rispetto a documenti prodotti o acquisiti da privati. La conservazione dei documenti rappresenta per le pubbliche amministrazioni una funzione di carattere istituzionale. Esse sono infatti tenute per legge a conservare i propri documenti e archivi sia come testimonianza diretta delle loro azioni al servizio della collettività che come memoria storica, in quanto gli archivi e i documenti degli enti pubblici sono beni culturali.

L'art. 43 del CAD stabilisce che i documenti informatici di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento sono conservati «in modo permanente con modalità digitali» nel rispetto delle regole tecniche. Pertanto la produzione di documenti informatici implica anche la loro conservazione in modalità informatica e pone in evidenza la necessità di evolvere la tradizionale funzione conservativa dei documenti in modalità idonee a conservare i documenti informatici con sistemi informatici.

La conservazione costituisce un fattore fondamentale per la sostenibilità del processo di dematerializzazione, a garanzia che documenti e informazioni in formato digitale siano conservati nel lungo periodo, in modo autentico e accessibile, come avviene per i documenti cartacei.

In estrema sintesi si può ricordare che nel caso dei documenti informatici il contenuto non può essere letto e compreso direttamente ma — essendo rappresentato da simboli digitali – deve essere decodificato mediante specifiche risorse di calcolo (hardware e software). Tali risorse sono determinate da una costante evoluzione tecnologica che può ostacolare la conservazione dei documenti elettronici rendendone difficile la leggibilità nel tempo. Cambia inoltre il rapporto tradizionale tra contenuto e supporto, non più legati da un nesso fisico, ma collegati solo logicamente. Il supporto per quanto piccolo deve sempre essere presente ma può mutare senza incidere sul contenuto. Se la conservazione dei documenti tradizionali (cartacei o su altro supporto: tavolette di argilla, papiro, pergamena, pietra ecc.) si basa essenzialmente sul mantenimento inalterato nel tempo del supporto e dei segni su di esso apposti, organizzati in modo da poterne comprendere il contenuto in relazione al contesto giuridico-amministrativo di produzione, la conservazione dei documenti informatici deve affrontare la sfida di mantenere nel tempo oggetti che richiedono una molteplicità di strumenti e risorse tecniche di mediazione per essere letti e compresi dall'uomo, ma anche da altri sistemi. Sono inoltre necessarie informazioni ulteriori per ricostruirne la provenienza e valutarne l'autenticità e l'integrità. Le risorse digitali per loro natura sono soggette a un continuo, più o meno frequente, ma comunque inevitabile processo di trasformazione che ne consente l'accesso nel tempo, ma implica rischi gravi di perdite e manipolazioni.

Si può quindi dire che in ambiente digitale l'attenzione della conservazione deve spostarsi dal supporto al contenuto e sono necessarie attive politiche ed efficienti pratiche per conservare e tramandare documenti informatici garantendo nel lungo termine il mantenimento del valore giuridico, delle caratteristiche di integrità ed autenticità e nel contempo il loro accesso, la loro leggibilità e intelligibilità nel contesto di relazioni e vincoli originari.

La conservazione in ambiente digitale è dunque una funzione attiva e continua nel tempo che deve iniziare fin dalla nascita stessa dei documenti. La conservazione deve prevedere sia la cosiddetta conservazione dei bit (Bit preservation), cioè la capacità di accedere ai bit come erano stati originariamente registrati, anche in caso di degrado del supporto, di obsolescenza dell'hardware e/o disastri di sistema, ma soprattutto la conservazione logica (Logical preservation) intesa come la capacità di comprendere e utilizzare l'informazione in futuro, conservando il contenuto intellettuale anche in presenza di futuri cambiamenti tecnologici e di conoscenza.

Deve supportare il tracciamento della provenienza dei documenti e la garanzia della loro autenticità e integrità.

La sfida è garantire che in un futuro anche lontano i documenti informatici prodotti oggi possono continuare ad essere letti e utilizzati assicurando il loro valore giuridico e la loro corretta collocazione nell'ambito dell'archivio dei soggetti produttori.

Le caratteristiche sopra riportate sono definite nel glossario allegato alle regole tecniche emanate con i d.P.C.M. 3 dicembre 2013 e 13 novembre 2014.

Per riassumere in breve si può dire che:

• Autenticità: è la caratteristica di un documento informatico che fornisce la garanzia che il documento sia ciò che dichiara di essere, senza avere subito alterazioni o modifiche. Insieme di identità (identificazione e provenienza) e integrità;

• Integrità: è la qualità di un documento di essere completo e inalterato, cioè non avere subito modifiche non autorizzate;

• Affidabilità: esprime il livello di fiducia che l'utente, cioè colui che legge il documento ripone, o può riporre nel documento informatico, in particolare nella sua visualizzazione leggibile allo stesso;

• Leggibilità: è la caratteristica che definisce il mantenimento della fruibilità delle informazioni contenute nel documento durante l'intero ciclo di gestione dei documenti, cioè al momento della sua formazione o produzione, nella sue forme di diffusione, nella sua memorizzazione e archiviazione e nella sua conservazione; in certi casi si può distinguere tra leggibilità da parte di sistemi informatici o leggibilità da parte di un essere umano;

• Reperibilità: esprime la capacità di reperire ed esibire il documento con le caratteristiche sopra riportate.

Quindi un documento correttamente conservato deve essere reperibile ed avere le caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità e leggibilità (AgID – Presidenza del Consiglio dei Ministri «Linee guida sulla conservazione dei documenti informatici», Ver. 1.0 Dicembre 2015, da 43 a 48).

Tali inderogabili funzioni sono svolte nel Processo Tributario Telematico dall'utilizzo degli specifici formati documentali, di cui ai precedenti articoli del presente decreto, e dall'obbligo di apposizione della firma elettronica qualificata o digitale, oltre che alla rispondenza più generale dei formati alle regole del protocollo informatico, assicurando al fascicolo informatico processuale tutte le caratteristiche per la sua corretta formazione e conservazione.

Cessazione della necessità di chiedere copie e di conservare i documenti negli archivi privati delle parti

La gestione del fascicolo informatico processuale nel rispetto ed applicazione delle norme dianzi richiamate consente due ulteriori vantaggi, uno esplicitato dai decreti regolamentari di esonero dalla richiesta di copie degli atti e documenti depositati e l'altro, invece, conseguenza delle disposizioni di carattere tecnico-operativo e consistente nella cessata necessità di conservare i documenti depositati nei propri archivi.

Il primo dei vantaggi elencati discende, come detto, dalle espresse previsioni di cui al quarto comma dell'art. 14 del d.m. 23 dicembre 2013, n. 163, secondo il quale le parti processuali, correttamente abilitate all'accesso e consultazione del fascicolo processuale cui hanno titolo, non devono più chiedere alle segreterie delle Corte di giustizia tributaria il rilascio di copie su supporto cartaceo degli atti e dei documenti informatici contenuti nel fascicolo informatico, avendo libero accesso a quest'ultimo; in effetti la validità dei documenti liberamente estratti dal fascicolo informatico discende anche dalle caratteristiche che essi rappresentano, come definite dal primo comma del citato art. 43 CAD, secondo il quale i documenti degli archivi ed ogni atto o documento di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, ove riprodotti su supporti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge, se la riproduzione e la conservazione nel tempo sono effettuate in modo da garantire la conformità dei documenti agli originali e la loro conservazione nel tempo, come, difatti garantito dalle norme in esame.

La cessazione della necessità di conservare i documenti prodotti per il deposito effettuato a mezzo del S.I.Gi.T. nel fascicolo processuale discende, invece, dalle regole sugli accorgimenti tecnologici da mettere a punto da parte delle Pubbliche Amministrazioni al fine di assicurare nel tempo la conservazione degli archivi custoditi.

In particolare l'art. 50-bis del CAD, preoccupandosi di prevenire i possibili scenari di rischio correlati alla crescente complessità dell'attività istituzionale caratterizzata da un intenso utilizzo della tecnologia dell'informazione, impone alle pubbliche amministrazioni di predisporre appositi piani di emergenza in grado di assicurare la continuità delle operazioni indispensabili per il servizio e il ritorno alla normale operatività, tra cui il piano di disaster recovery, il quale stabilisce le misure tecniche e organizzative per garantire il funzionamento dei centri di elaborazione dati e delle procedure informatiche rilevanti in siti alternativi a quelli di produzione; in conseguenza, quindi, della assoluta garanzia di reperibilità nel tempo dei documenti custoditi negli archivi pubblici, compresi quelli del S.I.Gi.T. per i fascicoli informatici processuali, il comma 1-bis dell'art. 43 CAD esonera i cittadini e le imprese dall'obbligo di conservazione dei documenti in essi conferiti, attesa la possibilità per gli stessi di poter accedere in ogni momento ad essi ed estrarne copia valida ad ogni effetto di legge.