Giusto processo e oralità: il “contraddittorio cartolare coatto” nell’emergenza da COVID-19

“L'art. 84, co. 5, d.l. n. 18/2020 convertito con modificazioni con la l. n. 27/2020 che prevede, nel periodo tra il 15 aprile 2020 e il 31 luglio 2020, che le controversie fissate per la trattazione, sia in camera di consiglio che in udienza pubblica passino in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, pur compromettendo una delle facoltà processuali delle parti, non incide in modo irrimediabile ed irreparabile sulla garanzia del contraddittorio e sulla possibilità di accesso e contatto con il Giudice”.

L'occasione della pronuncia in rassegna è rappresentata da un giudizio instaurato nel gennaio 2020 da una società risultata seconda classificata in una procedura indetta per l'affidamento di un appalto relativo al trattamento del percolato prodotto da una discarica.

Respinta l'istanza cautelare proposta dalla ricorrente, il giudizio è stato assegnato all'udienza pubblica del 13 maggio 2020 in vigenza della sopraggiunta legislazione processuale emergenziale che prevedeva l'eliminazione della discussione orale in favore del così detto “contraddittorio cartolare coatto”.

Con il decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, infatti, il legislatore ha istituito un regime processuale emergenziale in virtù del quale, successivamente al 15 aprile e sino al 31 luglio, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, le controversie fissate per la trattazione passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, fatta salva la facoltà per le parti di depositare brevi note sino a due giorni prima della data fissata per la trattazione.

A seguito dell'adozione dell'ordinanza n. 2539/2020 della VI Sezione del Consiglio di Stato e sulla base delle argomentazioni svolte in merito all'interpretazione delle disposizioni processuali relative al contraddittorio (esclusivamente) scritto, il ricorrente ha dunque provveduto al deposito di un'istanza di rinvio poi respinta con decreto presidenziale.

All'udienza pubblica, il Collegio è stato incidentalmente chiamato a pronunciarsi anche sulla compatibilità dell'art. 84, co. 5, d.l. n. 18/2020 con le garanzie ordinamentali vigenti in materia.

La sentenza in commento, ripercorrendo le argomentazioni già esposte nell'anzidetto provvedimento monocratico, ha infine definitivamente escluso la sussistenza dei dedotti dubbi, concludendo per l'infondatezza delle censure in merito esposte dal ricorrente.

La questione posta all'attenzione del Giudice amministrativo origina dall'adozione delle menzionate disposizioni emergenziali recanti le misure di contenimento e contrasto alla diffusione del SARS-CoV-2 in materia di giustizia amministrativa, fondate essenzialmente sulla eliminazione delle fasi processuali tipicamente caratterizzate da un confronto de visu tra le parti e con il Giudice.

Superata una prima fase di sostanziale sospensione dell'attività giurisdizionale amministrativa, il legislatore ha approntato una serie di disposizioni volte a consentire il contemperamento (rectius: assicurare la convivenza) tra i diritti – entrambi di rango costituzionale – alla salute ed alla tutela giurisdizionale, in ragione dello stato di emergenza sanitaria dichiarato con la deliberazione del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020.

Con particolare riferimento alle disposizioni vagliate dalla sentenza in commento, è opportuno prendere le mosse dalla citata ordinanza n. 2539/2020 della VI Sezione del Consiglio di Stato.

Con questo provvedimento, infatti, il Consiglio ha offerto una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata dell'art. 84, co. 5, d.l. n. 18/2020 intesa a consentire alle parti di richiedere ed ottenere il differimento dell'udienza a data successiva al termine della fase emergenziale laddove il Collegio ritenga che da ciò non derivi un pregiudizio per il diritto alla ragionevole durata del processo e qualora non risultino prevalere, in ragione della particolare semplicità della causa, esigenze di economia processuale.

Segnatamente, la Sezione ha precisato che il processo amministrativo, pur non essendo improntato al principio di oralità in senso “forte”, non consente l'imposizione tout court di un contraddittorio esclusivamente scritto, dovendo alla disposizione essere ascritto un significato che possa risultare conforme ai canoni costituzionali e convenzionali compendiati nel principio del “giusto processo”.

Alla luce di ciò, chiarendo che l'interpretazione conforme a costituzione rappresenta una vera e propria regola esegetica, al fine di salvaguardare la disposizione emergenziale dai dubbi di compatibilità con le menzionate fonti sovraordinate, il Consiglio ha accolto l'interpretazione di cui si è dato conto.

Nella suddetta cornice ermeneutica si colloca la vicenda processuale esaminata dalla sentenza in commento.

Il provvedimento in rassegna esamina la questione sollevata dal ricorrente osservando che, nel caso di specie, il principio della ragionevole durata del processo merita di essere vagliato con riferimento alla specifica esigenza di rapidità nella definizione dei giudizi assoggettati al rito accelerato e speciale di cui all'art. 120, c.p.a., anche in considerazione della mancata adesione della controparte all'istanza di differimento e della mole di memorie e note d'udienza versate in atti, tali da assicurare la soddisfazione del diritto di difesa di ciascuna parte.

Inoltre, il Collegio ha affrontato quattro ulteriori tematiche volte a corroborare le argomentazioni sollevate dal ricorrente sulla base dell'ordinanza n. 2539/2020 del Consiglio di Stato.

In primo luogo, è stato osservato come la Giustizia amministrativa, già caratterizzata da una gestione ampiamente informatizzata, sia stata in grado di assicurare, anche nella fase emergenziale, un accettabile standard di efficienza.

Dal punto di vista delle garanzie del contraddittorio, inoltre, il Collegio – chiarita la non sovrapponibilità dei concetti di “contraddittorio” e “oralità”, potendo al secondo essere attribuito valore recessivo rispetto agli interessi sottesi alle transitorie contingenze emergenziali – ha ritenuto soddisfacente la contrapposta previsione della facoltà di avvalersi delle note d'udienza.

Infine, con riferimento ai dedotti dubbi di compatibilità convenzionale, la Sezione ha richiamato l'art. 15, CEDU rubricato “Deroga in caso di stato d'urgenza”, a mente del quale «In caso di guerra o in caso di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, ogni Alta Parte contraente può adottare delle misure in deroga agli obblighi previsti dalla presente Convenzione, nella stretta misura in cui la situazione lo richieda e a condizione che tali misure non siano in conflitto con gli altri obblighi derivanti dal diritto internazionale».

Conclusivamente, sulla base delle considerazioni sin qui compendiate, il Giudice ha ritenuto che il modello processuale delineato dall'art. 84, co. 5, d.l. n. 18/2020 sia giustificato dalla situazione emergenziale e «non intacchi in modo irrimediabile ed irreparabile» le garanzie costituzionali e convenzionali poste a tutela del principio del contraddittorio e del diritto all'accesso ed al contatto con il Giudice precostituito.

Sulla tematica qui sommariamente esposta si sono registrati numerosi ed autorevoli commenti, espressione delle complesse questioni sottese, declinabili sotto molteplici punti di vista.

Si segnala, peraltro, che sull'apparato processuale emergenziale è tornato ad intervenire il legislatore: con l'art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, infatti, è stato introdotto un nuovo modello di rito che, a partire dal 30 maggio, si è aggiunto a quello preesistente.

In particolare, sino al 31 luglio 2020, la regola generale del passaggio in decisione “allo stato degli atti” è stata mitigata dalla possibilità di procedere alla discussione orale da remoto, mediante strumenti telematici. Alla discussione in videoconferenza si procede su istanza congiunta di tutte le parti costituite o previa positiva valutazione, da parte del Presidente del Collegio, dell'istanza in tal senso depositata anche da una sola delle parti ovvero qualora la discussione orale sia comunque ritenuta necessaria.

Sembrerebbe, insomma, che quest'ultimo intervento del legislatore, consentendo la discussione da remoto, abbia attenuato i profili critici del modello processuale d'emergenza delineato dall'art. 84, co. 5, d.l. n. 18/2020, temperandone la rigidità e consentendo una riespansione delle facoltà processuali senza pregiudizio per le esigenze di protezione del diritto alla salute.

A tal fine, è stato inoltre adottato il decreto del Presidente del Consiglio di Stato 22 maggio 2020, n. 134 (G.U., Serie generale, n. 135 del 27 maggio 2020) recante «Regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti» che, a far data dal quinto giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, ha abrogato, per effetto dell'art. 4, co. 3, d.l. n. 28/2020, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 gennaio 2016, n. 40.

Le nuove Regole tecnico-operative sono state peraltro seguite da un protocollo d'intesa tra gli Organi della Giustizia amministrativa, l'Avvocatura dello Stato, il Consiglio Nazionale Forense, il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Roma e le Associazioni specialistiche degli avvocati amministrativisti, volto a «responsabilizzare le Parti verso un'applicazione dell'art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28 e delle relative “terze linee guida” del Presidente del Consiglio di Stato, informata ai principi di cooperazione e lealtà processuale, nell'ambito di un percorso teso a stimolare le migliori pratiche, diffondere l'informazione e l'invito alla leale collaborazione tra magistrati amministrativi e avvocati e tra gli avvocati, raccogliere l'adesione delle Parti ad alcune soluzioni di buon senso e valorizzare il contributo partecipativo e fattivo di tutte le componenti della Giustizia amministrativa, in uno sforzo comune che consenta di affrontare al meglio e con il giusto spirito questa fase processuale “emergenziale”».

Con riferimento a quest'ultima novella legislativa, giova segnalare il recente decreto 3 giugno 2020, n. 881 con il quale il Consiglio di Stato (Sez. V, Pres. Barra Caracciolo) ha accolto l'opposizione alla richiesta di discussione orale ritenendo che «valutato anzitutto il contesto circostanziale e normativo speciale relativo alla svolgimento dell'udienza mediante modalità telematiche ed essendo fatta salva l'integrità del contraddittorio comunque pienamente garantita, l'opposizione sopra menzionata risulta fondata su elementi di meritevolezza, non emergendo una obiettiva peculiarità della causa tale da superare il principio della concorde convergenza delle parti nel richiedere la discussione orale nelle modalità attualmente previste». Per tali motivi, ai sensi dell'art. 4, co. 1, d.l. n. 28/2020 la richiesta di discussione è stata respinta, con conseguente passaggio in decisione della causa ai sensi dell'art. 84, co. 5, d.l. n. 18/2020.

• C. Volpe, Pandemia, processo amministrativo e affinità elettive, in Giustizia Amministrativa;
• C. Volpe, Pronti, partenza, via! Il nuovo processo amministrativo da remoto ai nastri di partenza, in Giustizia Amministrativa;
• N. Durante, Il procedimento cautelare ai tempi dell'emergenza, in Giustizia Amministrativa;
• G. Veltri, Il processo amministrativo. L'oralità e le sue modalità in fase emergenziale: “tutto andrà bene”, in Giustizia Amministrativa;
• N. Durante, Il lockdown del processo amministrativo, in Giustizia Amministrativa.