Sulle modalità di affidamento di attività di ricerca da parte di fondazioni

Se di regola nel contenzioso in materia di gara pubblica la legittimazione al ricorso è correlata ad una situazione differenziata conseguente alla partecipazione alla stessa, nondimeno tale regola subisce deroghe nei casi in cui un operatore economico di settore contesti un affidamento diretto e tale più ampia legittimazione, riguardante la contestazione degli affidamenti diretti, trova fondamento e giustificazione nel giudizio di assoluto disvalore del diritto eurocomunitario nei confronti di atti contrastanti con il principio della concorrenza.

Resta irrilevante la circostanza che la ricorrente, nel contattare il Policlinico, non abbia proposto un accordo di collaborazione scientifica, ma abbia offerto prodotti già definiti nella loro consistenza, poiché ciò non intacca il suo interesse e la sua legittimazione ad impugnare in qualità di operatore del settore.

L'accordo stipulato tra il Policlinico e il soggetto privato non rientra tra quelli disciplinati dall'art. 8, comma, 5 d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288 perché non è diretto a consentire la produzione su scala industriale di un risultato scientifico conseguito dal Policlinico nell'ambito della sua attività di ricerca interna ed istituzionale. Si tratta di una convenzione con la quale l'amministrazione si è obbligata ad effettuare prestazioni di diverso contenuto, tese alla creazione di prodotti nuovi da riservare alla disponibilità esclusiva del privato. A tale fine il Policlinico ha messo a disposizione del soggetto privato una specifica e composita utilità, dotata di valore economico e propria del Policlinico, consistente in un insieme di beni mobili, materiali e immateriali, quali conoscenze scientifiche e pratiche, tecnologie, laboratori, professionalità, personale, mezzi e strumenti; utilità, che nella sua variegata composizione, integra un complesso aziendale.

Il diritto interno ed eurounitario impone ai soggetti pubblici e, più in generale agli organismi di diritto pubblico, di attivare procedure trasparenti e non discriminatorie di selezione della controparte contrattuale ogni qual volta decidano, come nel caso di specie, di offrire un'utilità suscettibile di trasformarsi in un'occasione di guadagno per gli operatori di un certo settore.

Il TAR Milano con sentenza in forma semplificata, in esito alla trattazione della domanda cautelare, ha dichiarato l'inefficacia dell'accordo quadro di collaborazione scientifica avvenuto con affidamento diretto tra una società privata e un Policlinico, struttura pubblica, avente ad oggetto la validazione la valutazione di test sierologici e molecolari per la diagnosi di infezione da SARS-Cov-2.

In dettaglio la ricorrente, un altro operatore economico del settore, ha chiesto e ottenuto l'annullamento della determinazione dirigenziale del Policlinico che ha accettato la proposta di collaborazione avanzata dalla società privata per la valutazione di test sierologici e molecolari riguardanti la diagnosi di infezione da SARS-Cov-2, nonchè l'accordo ad essa connesso. Inoltre il TAR Milano ha disposto la trasmissione degli atti alla Procura presso la Corte dei conti.

Le censure della ricorrente si articolarono in tre aspetti.

Il primo aspetto riguarda la violazione della disciplina interna ed eurounitaria in materia di affidamento dei contratti pubblici, per non essere stata indetta e svolta una procedura ad evidenza pubblica, in violazione dei canoni di trasparenza, parità di trattamento e divieto di discriminazione.

Il secondo aspetto si riferisce all'alterazione della concorrenza, in quanto la società privata avrebbe conseguito un particolare, specifico ed indebito vantaggio rispetto agli altri operatori, derivante dalla collaborazione offerta, dietro corrispettivo, dalla struttura pubblica in vista dell'elaborazione di prodotti da immettere sul mercato.

Il terzo aspetto palesa la violazione della disciplina in tema di aiuti di Stato, in quanto la struttura pubblica avrebbe illecitamente messo a disposizione di un soggetto privato delle utilità di valore economico.

La ricorrente aveva inizialmente promosso domanda cautelare ex art. 56 c.p.a e il Presidente del TAR, con decreto TAR Milano, I, 22. 4. 2020, n. 596, pur rilevando la presenza del fumus boni iuris aveva respinto il ricorso per assenza del periculum in mora in quanto difettava il requisito dell'estrema gravità e urgenza non avendo la ricorrente evidenziato un pregiudizio riconducibile ai presupposti di cui all'art. 56 c.p.a.

Il Consiglio di Stato, Cons. St., sez. III, dec., 23 aprile 2020, n. 2129, ha ritenuto inammissibile l'appello avverso decreto presidenziale del TAR in quanto non è stato dimostrato il pericolo concreto di irreversibile perdita di un “bene della vita” tutelato da norme costituzionali.

La sentenza che si commenta è stata oggetto dell'ordinanza Cons. St., sez. III, ord., 16 luglio 2020, n. 4270 che ne ha sospeso l'esecutività sotto il profilo del periculum in mora e del bilanciamento degli interessi ritenendo recessivo l'interesse dell'originario ricorrente volto a tutelare porzioni di “mercato” acquisite nel settore in cui già opera con propri strumenti diagnostici brevettati rispetto all'attività di ricerca che il Policlinico sta conducendo in ambiti attinenti alla diffusione epidemiologica in atto che è da considerarsi maggiormente rilevante e pregnante sul piano cautelare.

Nello specifico il TAR, nell'accogliere il ricorso, con un'articolata sentenza ha affrontato la controversia sotto vari profili emersi anche a seguito di plurime eccezioni avanzate dalle resistenti. In particolare, la decisione affronta la questione della natura giuridica e della capacità contrattuale del Policlinico, quella dell'inquadramento giuridico e del contenuto dell'accordo di collaborazione scientifica e, inoltre, è trattata la questione sulle condizioni dell'azione in termini di interesse e di legittimazione ad agire.

La sentenza affronta il rapporto contrattuale creatosi con un Policlinico la cui natura giuridica e strumenti convenzionali in senso ampio sono disciplinati dal d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288 sul riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico. Il Policlinico in questione è un Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) che in base al d.lgs. n. 288/2003 è stato trasformato in Fondazione. La citata disciplina normativa delinea un procedimento innovativo che opera con riferimento ad un nuovo tipo di soggetto giuridico caratterizzato da un rinnovato modello organizzativo destinato a soddisfare le esigenze di funzionamento a rete: la Fondazione IRCCS di diritto pubblico (in tal senso Corte cost. n. 270/2005; Corte cost. n. 124/2015). La trasformazione degli IRCCS in Fondazioni ha innescato una privatizzazione che però è da considerarsi solo formale. In effetti, se da un lato l'ente persegue le proprie finalità istituzionali mediante un'attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto privato, dall'altro lato non ne è alterata la natura propria di soggetto pubblico. L'attività di queste figure si identifica nello svolgimento di un pubblico servizio e di una pubblica funzione, integrati da attività assistenziali di ricovero e cura degli infermi e da ricerca scientifica bio-medica. Inoltre, considerata la natura pubblica delle risorse finanziarie di cui il soggetto si avvale, sussiste la giurisdizione e il potere di controllo della Corte dei conti (cfr. in argomento Cass. Civ., sez. un., 22 dicembre 2003, n. 19667; Tar Lazio, sez. III, 26 novembre 2007, n. 11749).

L'altro aspetto del contenzioso riguarda il contenuto e la natura giuridica dell'accordo che le parti hanno inquadrato nell'art. 8, comma 5, del citato d.lgs. n. 288/2003. L'art. 8, in sostanza, disciplina le attività di ricerca e di assistenza che integrano le funzioni proprie delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico. La norma prevede forme di collaborazione tra gli enti e strutture di ricerca e di assistenza sanitaria, pubbliche e private, comprese le Università, gli istituti di riabilitazione e analoghe strutture a decrescente intensità di cura. In tale contesto, si inserisce la previsione del comma 5, che introduce la possibilità per le Fondazioni IRCCS e gli Istituti di stipulare accordi anche con soggetti privati “al fine di trasferire i risultati della ricerca in ambito industriale”.

Il TAR accoglie la censura della ricorrente sia in ordine ai contenuti che alla qualificazione giuridica dell'accordo intercorso tra il Policlinico e l'operatore privato. La sentenza nega la riconducibilità dell'accordo alla fattispecie di cui all'art. 8, c. 5, d.lgs.n. 288/2003, in quanto la convenzione avrebbe un contenuto del tutto diverso che esula dalla fattispecie normativa ora richiamata. Secondo il TAR l'accordo non è diretto a consentire la produzione su scala industriale di un risultato scientifico conseguito dal Policlinico nell'ambito della sua attività di ricerca interna ed istituzionale. Invece, il Policlinico, a fronte della fornitura di prototipi da parte del contraente privato, si è impegnato, dietro pagamento di un corrispettivo, a mettere a disposizione dell'operatore privato le sue conoscenze scientifiche, i suoi laboratori, il suo personale, dipendente e non, il suo know how al fine di conseguire, anche attraverso l'elaborazione di test innovativi, nuovi risultati, nuovi prodotti e nuove invenzioni, la cui titolarità resta riservata al privato. Di conseguenza l'accordo in esame non è sussumibile nel paradigma normativo indicato, perché non è diretto a consentire la produzione su scala industriale di un risultato scientifico conseguito dal Policlinico nell'ambito della sua attività di ricerca interna e istituzionale.

L'altra questione affrontata dal Collegio riguarda la legittimazione e l'interesse ad agire del ricorrente. L'aspetto è stato dapprima trattato nelle eccezioni preliminari per affermare, sulla scia della consolidata giurisprudenza, che l'impresa del settore, che intende contestare un affidamento diretto o senza gara, è dotata di legittimazione ed interesse ad agire, perché è portatrice di una situazione giuridica soggettiva meritevole di tutela e lesa dall'affidamento senza gara. Successivamente la questione è stata ripresa nella parte finale della sentenza dopo aver il Collegio inquadrato la fattispecie convenzionale e la natura giuridica del Policlinico palesando che vi sia stata un'alterazione della concorrenza in quanto l'intervento del soggetto pubblico ha consentito ad un particolare operatore di utilizzare conoscenze, esperienze e mezzi che non sono accessibili a chiunque, con conseguente determinazione di un illegittimo vantaggio competitivo. Anche sulla base di tale assunto il TAR ha attestato la sussistenza delle condizioni dell'azione.

Vanno affrontati due aspetti della sentenza che sono da ritenersi principali. Il primo riguarda le condizioni dell'azione e il secondo riguarda la natura e tipologia dell'accordo.

Riguardo alle condizioni dell'azione il TAR riconosce la legittimazione del ricorrente sul presupposto che i principi eurounitari, emergenti dal Trattato e dalla giurisprudenza della Corte UE si applicano ogni qual volta un'amministrazione, intesa in senso lato, offra sul mercato un bene o un'utilità, o un complesso di beni e utilità, nella sua esclusiva disponibilità, che si traducano in un'occasione di guadagno per gli operatori economici e che, pertanto, devono essere assegnati sulla base di procedure competitive, che garantiscano la tutela della concorrenza, la parità di trattamento tra gli operatori stessi e la non discriminazione.

Il TAR identifica l'interesse a contestare il contenuto dell'affidamento diretto nel mero presupposto che il ricorrente sia un imprenditore del settore ed abbia assolto l'onere documentale dimostrando di operare nel settore della produzione e della commercializzazione di reagenti, nonché dell'applicazione di tecnologie biomediche in campo diagnostico e terapeutico, oltre che della produzione e commercializzazione di apparecchiature medicali e di prodotti ottenuti mediante tecniche di ingegneria genetica.

Il TAR sul punto afferma che l'operatore non deve dimostrare l'esistenza di una posizione giuridica differenziata rispetto all'oggetto dell'invocata gara pubblica. Egli è tenuto solo a comprovare la propria condizione di “operatore economico dello specifico settore”, che fonda il suo interesse a contestare in sede giurisdizionale detto affidamento diretto.

La posizione così assunta richiama la decisione dell'Adunanza Plenaria (Cons. St., ad. Plen. 7 aprile 2011 n. 4) che, nell'enunciare la regola generale che la legittimazione al ricorso spetta ai soli soggetti partecipanti alla gara, ha rammentato che questa regola subisce alcune deroghe. In particolare è prevista la legittimazione dell'operatore economico “di settore” che intenda contestare un affidamento diretto o senza gara. Secondo l'Adunanza tale legittimazione più ampia si spiega nel giudizio di assoluto disvalore manifestato dal diritto eurocomunitario nei confronti di atti contrastanti con il principio della concorrenza (cfr. il par. 39 della sentenza).

Su tale presupposto il Collegio considera irrilevante la circostanza che il ricorrente, nel contattare il Policlinico, abbia soltanto offerto prodotti già definiti nella loro consistenza e non abbia proposto un accordo di collaborazione scientifica. Da qui la conclusione che ciò non intacca il suo interesse e la sua legittimazione ad impugnare in qualità di operatore del settore.

Inoltre in punto di giurisdizione il Collegio ritiene che nella fattispecie in esame, la controversia riguarda interessi legittimi in quanto ha ad oggetto la scelta dell'amministrazione di procedere all'affidamento, senza il previo svolgimento di una procedura ad evidenza pubblica.

E ancora il TAR non accoglie l'eccezione dell'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse per avvenuta realizzazione attraverso la marcatura del prodotto oggetto dell'accordo in quanto è dell'avviso che l'interesse della ricorrente permane indipendentemente dal conseguimento della marcatura, poichè non è centrato sull'impedire il conseguimento della marcatura del prodotto, ma si fonda sulla lesione subita per effetto dell'assegnazione diretta di utilità alla controinteressata da parte dell'amministrazione resistente.

Da qui la constatazione che la legittimazione si fonda sulla asserita lesione delle regole sull'evidenza pubblica.

Il secondo aspetto riguarda la natura e l'inquadramento dell'accordo stipulato. Il TAR effettua un'indagine intrinseca affidandosi alle regole ermeneutiche fissate dal codice civile in tema di interpretazione del contratto. Nel caso il TAR, infatti, procedere con l'indagare la reale intenzione delle parti, senza limitarsi al senso letterale delle parole utilizzate, e tiene conto del comportamento complessivo delle parti, anche posteriore alla conclusione dell'accordo, secondo la previsione dell'art. 1362 c.c..

In sintesi il TAR ritiene che l'accordo non possa inquadrarsi nella fattispecie astratta dell'art. 8, c. 5, d.lgs. n. 288/2003 poiché non è diretto a consentire la produzione su scala industriale di un risultato scientifico conseguito dal Policlinico nell'ambito della sua attività di ricerca interna ed istituzionale, ma per contro sono previste molteplici prestazioni che esulano dalle attività istituzionali del Policlinico.

Sul punto il TAR sostiene la non coerenza di detto accordo con la regola che la ricerca scientifica svolta da Fondazioni IRCSS deve essere coerente con gli obiettivi fissati dal piano sanitario nazionale e con il programma di ricerca sanitaria di cui all'art. 12 bis del d.lgs 30 dicembre 1992, n. 502, perché resta ferma la finalizzazione della ricerca stessa all'obiettivo “di garantire al paziente le migliori condizioni assistenziali e le terapie più avanzate”.

La non computabilità dell'accordo con l'art. 8, c. 5, del d.lgs. n. 288/2003 si individua nei seguenti aspetti.

a) L'accordo quadro stipulato tra il Policlinico e il ricorrente privato non si esaurisce in un puro accordo di collaborazione scientifica. Secondo il TAR siffatta operazione pertanto non si sostanzia nell'esercizio in senso stretto delle funzioni istituzionali della Fondazione IRCCS, ex art. 1 del d.l.vo 2003 n. 288, quali, da un lato, la ricerca, prevalentemente clinica e traslazionale, nel campo biomedico e in quello dell'organizzazione, dall'altro, la gestione dei servizi sanitari e l'effettuazione di prestazioni di ricovero e cura di alta specialità, nonchè lo svolgimento di altre attività aventi i caratteri di eccellenza, individuate, ex art. 13, comma 3, lett. d), in “attività di ricovero e cura di alta specialità direttamente svolta negli ultimi tre anni, ovvero del contributo tecnico-scientifico fornito, nell'ambito di un'attività di ricerca biomedica riconosciuta a livello nazionale e internazionale, al fine di assicurare una più alta qualità dell'attività assistenziale, attestata da strutture pubbliche del Servizio sanitario nazionale”.

b) L'accordo presenta contenuti sinallagmatici con precisi vantaggi economici e conseguente valore di mercato sottratto al confronto concorrenziale.

c) L'accordo non è finalizzato alla valutazione clinica di un dispositivo diagnostico già pronto, ma all'elaborazione di nuovi test molecolari e sierologici per la diagnosi di infezione da SARS-Cov-2, sulla base di un prototipo della società privata contraente, da sottoporre a sviluppo e implementazione in esecuzione dell'accordo. A questo aspetto depone il riconoscimento dei diritti economici riguardanti la titolarità dell'invenzione. In tale contesto il soggetto privato assume il rischio dell'operazione, atteso che è tenuto a pagare un corrispettivo al Policlinico, mentre la sua remunerazione dipende dalla misura delle vendite che riuscirà a realizzare sul mercato, in favore di acquirenti che pagheranno un prezzo, sostenendo così il costo finale dell'operazione stessa.

Tuttavia anche a voler escludere l'accordo di cui trattasi dal novero delle ipotesi di collaborazione delineate dall'art. 8, c. 5, d.lgs. n. 288/2003, resta fermo che: a) non significa che si tratti di un rapporto sottratto alla capacità negoziale del Policlinico e b) tale dato non sottrae l'accordo stesso al rispetto dei principi interni ed eurounitari in materia di contratti pubblici.

Secondo il TAR trova, infatti, applicazione l'art. 9, d.lgs. n. 288/2003, che consente alle Fondazioni IRCCS di esercitare attività diverse da quelle istituzionali, purché compatibili con le finalità proprie dell'ente. A riguardo in tale ambito l'art. 9 prevede la possibilità di stipulare accordi e convenzioni con soggetti pubblici e privati o costituire con essi degli altri soggetti, come consorzi e società, con la precisazione che la controparte deve essere scelta “nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria”.

Pertanto alla fattispecie si applicano l'art. 4 del d.l.gs. 2016, n. 50 in materia di contratti esclusi e l'art. 3 del r.d. 2440 del 1923 in materia di contratti attivi. Infatti, il TAR qualifica l'accordo in ogni caso tra i contratti attivi non sottratti alla capacità negoziale del Policlinico.

Il TAR sviluppa un ulteriore ragionamento che trova alla base l'applicabilità agli enti pubblici dell'art. 828, c. 2, c.c., ove si prevede che i beni degli enti pubblici non territoriali, che sono destinati ad un pubblico servizio fanno parte del patrimonio indisponibile dell'ente e, quindi, non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Tali beni sono identificati dalla sentenza in strumenti, apparecchiature, laboratori, materiali impiegati, conoscenze scientifiche, tecnologie, professionalità di cui l'Ente dispone e che deve riservare al raggiungimento dei suoi scopi istituzionali. Beni che, però, nel caso di specie, non sono utilizzati per il servizio pubblico istituzionalmente svolto dal Policlinico, ma per soddisfare un interesse particolare, di cui il soggetto privato contraente è portatore, e che consiste nello sviluppo e nella realizzazione di prodotti e kit di cui il privato stesso acquisterà la proprietà esclusiva, conservando il diritto di brevettare le invenzioni realizzate e di procedere alla relativa commercializzazione. In tale contesto il TAR arriva alla conclusione che il Policlinico ha messo a disposizione del soggetto privato una serie di utilità, che nella sua variegata composizione, integra “un complesso aziendale”.

Sulla base di questa premessa la sentenza specifica ulteriormente la fattispecie individuandone in essa la struttura concessoria attiva del rapporto avente ad oggetto un complesso aziendale, sottratta alla disciplina puntuale del Codice dei contratti pubblici (tranne l'art. 4 del Codice e l'art. 3 r.d. n. 2440/23) che, complessivamente inteso, assume una struttura trilaterale coinvolgendo l'amministrazione, il soggetto privato cui viene assegnata una determinata utilità e gli utilizzatori finali, ossia coloro che acquisteranno i prodotti creati in esecuzione dell'accordo e destinati alla vendita.

Da qui la considerazione che l'individuazione del concessionario di un bene patrimoniale indisponibile soggiace ai principi eurocomunitari, sicché deve avvenire all'esito di una procedura ad evidenza pubblica, che garantisca l'apertura al mercato e il confronto competitivo tra gli operatori del settore al fine di scongiurare l'acquisto di illegittimi vantaggi competitivi che permettono l'uso esclusivo sull'apporto di mezzi, strutture, laboratori, professionalità, tecnologie e conoscenze scientifiche messe a sua esclusiva disposizione del Policlinico.

La decisione del TAR pone in rilievo alcuni aspetti attinenti all'interesse e alla legittimazione ad impugnare e alla qualificazione del contratto posto in essere sia in termini di riconducibilità o meno al modello istituzionale delle IRCCS e sia alla fattispecie concessoria.

In ordine al primo punto va evidenziato che l'interesse del ricorrente non è competere sull'attività di sperimentazione e ricerca messa a disposizione dall'Istituto, ma a tutelare porzioni di “mercato” acquisite nel settore in cui già opera con propri strumenti diagnostici brevettati. Sul punto, come notato, il TAR ritiene del tutto irrilevante il fatto che la ricorrente non abbia proposto un accordo di collaborazione scientifica, ma abbia offerto prodotti già definiti nella loro consistenza. Ritiene, infatti, che ciò non intacca il suo interesse e la sua legittimazione ad impugnare in qualità di operatore del settore.

In tale contesto pare svilupparsi l'idea di un modello in cui la legittimazione si inserisca in un giudizio da qualificare in termini di giurisdizione tendenzialmente di tipo oggettivo assimilabile più a una funzione amministrativa di controllo che ad una funzione giurisdizionale. È ben noto che nel settore dei contratti vi sia un modello differenziato volto a tutelare un interesse particolarmente sensibile quale la concorrenza in un contesto proconcorrenziale delle regole dell'evidenza pubblica dove il bando di gara e il procedimento di scelta delimitano un mercato specifico nel più ampio mercato di riferimento. Sul punto la giurisprudenza eurounitaria ha assunto posizioni ben specifiche e nel nostro ordinamento è altresì prevista la legittimazione dell'Autorità per la Concorrenza ed il Mercato. Da qui la considerazione del TAR che per la sussistenza della legittimazione a ricorrere basta la qualificazione dell'operatore economico che giustifica la pretesa a far valere la legalità dell'azione della stazione appaltante e impedire illegittimi vantaggi competitivi a favore dei concorrenti. Da qui l'assunto che gli operatori economici che non siano diretti concorrenti nella gara ovvero nel rapporto con la stazione appaltante, ma in qualità di operatori del settore in concorrenza con l'altro operatore economico, sono legittimati a chiedere e ottenere tutela contro asseriti comportamenti anticoncorrenziali. Nel caso in particolare, dalla lettura della sentenza e dell'ordinanza di sospensione della stessa, emerge però l'espressa (e presumibilmente dichiarata) assenza di interesse a competere sull'attività di sperimentazione e ricerca messa a disposizione dal Policlinico, in quanto il ricorrente ha: a) contattato la Fondazione; b) non ha proposto un accordo di collaborazione scientifica; ma c) ha offerto prodotti già definiti nella loro consistenza e d) secondo l'obiezione difensiva anche altri operatori avrebbero potuto concludere analoghi accordi con il Policlinico. Il ricorrente, per altro, pare non avere l'interesse alla caducazione dell'affidamento al fine di poter presentare la propria offerta in ipotesi di riedizione della nuova gara, ma di preservare il proprio prodotto già sviluppato. Pertanto si può ipotizzare che il ricorrente non avrebbe partecipato alla gara ove il Policlinico l'avesse indetta perché, appunto, priva dell'interesse a competere, in quanto già dotata del prodotto.

È da considerare inoltre la difficile coniugabilità del principio di concorrenzialità e del relativo corollario dell'evidenza pubblica, con le sperimentazioni e le validazioni condotte dall'IRCCS su iniziativa del privato, aventi ad oggetto “invenzioni” suscettibili di tutela brevettuale.

Il secondo aspetto riguarda l'esatta qualificazione giuridica dell'accordo quadro, ricostruito dal TAR quale “concessione del compendio aziendale”, pur in assenza del requisito di esclusività che ordinariamente caratterizza il rapporto concessorio. Per questo aspetto si rinvia a un successivo commento in quanto l'ordinanza di sospensione di efficacia della sentenza commentata (Cons. St. n. 4270/2020) ha ritenuto utile, in vista della decisione nel merito della complessa controversia, acquisire, per il tramite del Ministero dell'Università e Ricerca scientifica più ampi elementi conoscitivi circa le prassi operative seguite dagli IRCCS nell'applicazione dell'articolo 8, c. 5, del d.lgs. n. 288/2003, con particolare riferimento alla provenienza (privata/pubblica) della proposta delle linee di ricerca attivate.