La Corte di giustizia UE “rimanda” al Consiglio di Stato la decisione sulla qualificazione delle federazioni sportive come organismi di diritto pubblico

Con la sentenza 3 febbraio 2021, resa sulle cause C-155/19 e C-156/19, la Corte di giustizia UE, IV Sezione, si è pronunciata in sede di rinvio pregiudiziale, ex art. 267 T.F.U.E., sulla questione relativa al possibile inquadramento della F.I.G.C. (Federazione Italiana Giuoco Calcio) come organismo di diritto pubblico. Sulla natura delle federazioni sportive si sono susseguiti diversi orientamenti giurisprudenziali (tra i più recenti si segnala la sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. I-ter, 20 gennaio 2020, n. 713 (v. E. Tedeschi, Federazioni sportive nazionali devono essere qualificate “organismi di diritto pubblico” nell'affidamento di appalti di attività a valenza pubblicistica, L'Amministrativista.it), ma la questione non ha ancora trovato un approdo definitivo, tant'è vero che la C.G.U.E. ha sostanzialmente rimesso al giudice del rinvio la decisione in merito all'esistenza (o meno) di un controllo di gestione da parte dell'autorità pubblica tale da poter influire sulle decisioni delle federazioni sportive in materia di affidamento di appalti pubblici.

Il caso.

La vicenda trae origine dal ricorso proposto da un operatore economico avverso gli esiti della procedura negoziata indetta dalla F.I.G.C. per l'affidamento dei “servizi di facchinaggio”, da svolgere al seguito delle squadre nazionali e presso il magazzino federale di Roma. In particolare, l'impugnazione proposta in primo grado ha contestato le modalità di svolgimento della procedura di gara sotto il profilo della violazione dei principi di pubblicità delle selezione previsti dal Codice dei contratti pubblici. All'esito del giudizio di prime cure il TAR Lazio (Roma, sez. I n. 4101/2018), dopo aver qualificato la suddetta Federazione come “organismo di diritto pubblico”, ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di aggiudicazione (per il commento alla sentenza v. L. Nadir Sersale, L'affidamento della F.I.G.C. del contratto di trasporto deve avvenire nel rispetto delle regole di evidenza pubblica, essendo Organismo di diritto pubblico, L'Amministrativista.it).

Sia il consorzio aggiudicatario che la F.I.G.C. hanno proposto appello al Consiglio di Stato avverso la suddetta decisione, contestando la presupposta qualificazione come organismo di diritto pubblico. In particolare, la F.I.G.C. ha contestato “di essere soggetta all'influenza dominante del C.O.N.I. ed anzi sottolinea che attraverso la partecipazione agli organi di vertice di quest'ultimo, consiglio e giunta nazionali, secondo le norme della legge di riordino del Comitato Olimpico del 1999, il rapporto sarebbe rovesciato”.

Investito del gravame, il Consiglio di Stato ha disposto il rinvio alla Corte di Giustizia ai sensi dell'art. 267 T.F.U.E., individuando le seguenti questioni pregiudiziali di diritto sovranazionale:

i) se sulla base dei rapporti giuridici tra il C.O.N.I. e la F.I.G.C. - Federazione Italiana Giuoco Calcio il primo disponga nei confronti della seconda di un'influenza dominante alla luce dei poteri legali di riconoscimento ai fini sportivi della società, di approvazione dei bilanci annuali e di vigilanza sulla gestione e il corretto funzionamento degli organi e di commissariamento dell'ente;

ii) se per contro tali poteri non siano sufficienti a configurare il requisito dell'influenza pubblica dominante propria dell'organismo di diritto pubblico, in ragione della qualificata partecipazione dei presidenti e dei rappresentanti delle Federazioni sportive negli organi fondamentali del Comitato olimpico (per il commento all'ordinanza di rimessione v. S. Tranquilli, Alla CGUE la qualificazione della F.I.G.C. come organismo di diritto pubblico, L'Amministrativista.it).

Il requisito teleologico e l'indifferenza della veste giuridica ai fini della qualificazione della Federazione come O.D.P.

La C.G.U.E. muove le premesse dai criteri di definizione dell'organismo di diritto pubblico. L'articolo 2, paragrafo 1, punto 4, della direttiva 2014/24, dispone che un ente deve essere qualificato come organismo di diritto pubblico qualora esso: i) in primo luogo, sia istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale; ii) in secondo luogo, sia dotato di personalità giuridica; iii) in terzo luogo, sia finanziato in modo maggioritario dallo Stato, dalle autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la sua gestione sia posta sotto la vigilanza di tali autorità o organismi, oppure il suo organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, da autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico.

Nel ribadire che i suddetti requisiti sono cumulativi, fermo restando che i tre criteri menzionati nell'ambito del terzo requisito hanno, invece, carattere alternativo, la C.G.U.E. ritiene che la F.I.G.C. rispetti il c.d. requisito teleologico dell'organismo di diritto pubblico, dal momento che nell'ordinamento Italiano l'attività di interesse generale costituita dallo sport viene realizzata da ciascuna delle federazioni sportive nazionali, nell'ambito di compiti a carattere pubblico espressamente attribuiti dall'articolo 15, comma 1, del d.lgs. n. 242/1999, e tassativamente elencati all'articolo 23 dello Statuto del C.O.N.I., quali: il controllo del regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi, la prevenzione e la repressione del doping, la preparazione olimpica e di alto livello sportivo.

Le suddette esigenze sembrerebbero, secondo la Corte, prive di carattere industriale o commerciale, ferma restando la necessità che la valutazione definitiva venga resa, sul punto, dal Giudice del rinvio.

Per ciò che attiene al secondo requisito dell'organismo di diritto pubblico, rappresentato dalla personalità giuridica, la Corte ritiene parimenti irrilevante la circostanza per cui la F.I.G.C. sia costituita con veste di associazione di diritto privato e che la sua creazione non sia derivata da un atto formale istitutivo di un'amministrazione pubblica. Sul punto, la C.G.U.E. ribadisce che l'articolo 2, paragrafo 1, punto 4, della direttiva 2014/24, deve essere interpretato nel senso che un'entità investita di compiti a carattere pubblico tassativamente definiti dal diritto nazionale può considerarsi istituita per soddisfare specificatamente “esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale” quand'anche essa sia stata creata non già sotto forma di amministrazione pubblica, bensì di associazione di diritto privato, ancorché alcune delle sue attività, per le quali essa è dotata di una capacità di autofinanziamento, non abbiano carattere pubblico.

L'indagine sul criterio dell'influenza pubblica dominante.

La seconda questione sulla quale si sofferma la C.G.U.E. attiene al secondo dei criteri alternativi previsti dall'articolo 2, paragrafo 1, punto 4, lettera c), della direttiva 2014/24, relativo alla vigilanza dell'autorità pubblica sulla gestione dell'ente. In particolare, secondo la Corte è necessario verificare se si tratti di un controllo idoneo a creare un rapporto di dipendenza della Federazione nei confronti dei poteri pubblici, tale da consentire al C.O.N.I. di influire sulle decisioni adottate dal suddetto organismo in materia di appalti pubblici.

Nella ricostruzione operata dalla C.G.U.E., appare peculiare nell'ordinamento italiano l'autonomia di gestione conferita alle federazioni sportive nazionali che, in linea generale, sembra deporre in senso contrario all'esistenza di un controllo attivo da parte del C.O.N.I., esteso al punto che quest'ultimo potrebbe influire sulla gestione di una federazione sportiva nazionale, come la F.I.G.C., in materia di affidamento di appalti.

Secondo la sentenza, il C.O.N.I., quale autorità di disciplina, regolazione e gestione delle attività sportive, ha come compito principale l'organizzazione e il potenziamento dello sport nazionale, nell'ambito dell'autonomia dell'ordinamento sportivo e nel rispetto dei principi dell'ordinamento sportivo internazionale. In particolare, il C.O.N.I. è deputato a rivolgere alle federazioni sportive nazionali regole sportive, etiche e strutturali comuni, così da inquadrare la pratica sportiva in modo armonizzato in accordo con le norme internazionali, nel contesto delle competizioni e della preparazione ai Giochi olimpici, sotto gli aspetti della preparazione degli atleti, dell'adozione di misure antidoping, nonché per ciò che concerne la promozione della massima diffusione della pratica sportiva.

Per contro, prosegue la sentenza, non risulta che il C.O.N.I. abbia il compito di regolamentare i dettagli della pratica sportiva nel quotidiano o di ingerirsi nella gestione concreta delle federazioni sportive nazionali e nei rapporti che esse intrattengono, ad esempio, con le strutture di base costituite dai club, dalle associazioni e dalle altre entità pubbliche o private, nonché con qualsiasi individuo che desideri praticare lo sport. Ad eccezione dei settori nei quali il C.O.N.I. è legittimato a intervenire e ad esercitare un controllo, le federazioni sportive nazionali beneficiano, quindi, di ampia autonomia per quanto riguarda la gestione della propria organizzazione nonché dei diversi aspetti della disciplina sportiva di cui esse si occupano. Siffatta configurazione, conclude la C.G.U.E., non sembra attribuire al C.O.N.I. la natura di un organo gerarchico capace di controllare e dirigere la gestione delle federazioni sportive nazionali.

Ciò premesso, la Corte ritiene tuttavia che le suddette presunzioni possano essere rovesciate qualora il Giudice del rinvio ritenga, nei fatti, che i diversi poteri spettanti al C.O.N.I. nei confronti della F.I.G.C. determinino l'effetto di creare un rapporto di dipendenza tra le due istituzioni, tali per cui l'autorità pubblica (il C.O.N.I., per l'appunto) possa influire sulle decisioni della Federazione in materia di appalti pubblici.

Spetta dunque al giudice del rinvio verificare se i poteri spettanti al C.O.N.I. nei confronti della F.I.G.C. mostrino, nel complesso, l'esistenza di un rapporto di dipendenza della seconda nei confronti del primo, pur potendo la Corte, statuendo su un rinvio pregiudiziale, fornire delle precisazioni intese a guidare il giudice nazionale nella propria decisione. Il giudice del rinvio dovrà, quindi, operare una valutazione d'insieme dei vari poteri attribuiti al C.O.N.I., indagando soprattutto i seguenti aspetti:

i) in primo luogo, l'analisi dovrà concentrarsi sul potere del C.O.N.I. di concedere il riconoscimento delle federazioni nazionali ai fini sportivi, verificando se il riconoscimento contempli aspetti di gestione della federazione ovvero se sia limitato alla verifica sul rispetto da parte della stessa delle regole e di un nucleo di «principi fondamentali» (come il principio di democrazia interna o il principio di parità dei sessi e delle opportunità);

ii) in secondo luogo, è necessario verificare se il potere del C.O.N.I. di adottare nei confronti delle federazioni sportive italiane atti di indirizzo, deliberazioni, orientamenti e istruzioni concernenti l'esercizio dell'attività sportiva abbia consistenza tale da permettere al C.O.N.I. di intervenire attivamente nella gestione delle federazioni, al punto da influire sulle decisioni di queste ultime in materia di affidamento di appalti pubblici;

iii) in terzo luogo, il Giudice del rinvio dovrà verificare se il potere del C.O.N.I. di approvazione degli statuti delle federazioni sportive nazionali possa limitare l'autonomia gestionale della F.I.G.C., anche ed eventualmente imponendo comportamenti predeterminati in materia di gestione;

iv) in quarto luogo, s'impone una ricognizione sul potere del C.O.N.I. di approvazione dei bilanci consuntivi e dei bilanci di previsione annuali delle federazioni sportive nazionali, verificando anche l'incidenza dei contributi pubblici sulla gestione della F.I.G.C.;

v) in quinto luogo, occorrerà valutare il potere di nomina dei revisori dei conti nelle federazioni sportive nazionali, spettando al giudice del rinvio verificare l'incidenza di tali nomine disposte dal C.O.N.I. rispetto alla politica di gestione della federazione, segnatamente, in materia di appalti pubblici;

vi) in sesto luogo, il Giudice del rinvio dovrà analizzare il potere di controllo del C.O.N.I. sull'esercizio delle attività a valenza pubblicistica affidate alle federazioni sportive nazionali, verificando se esso si collochi soltanto nei settori del regolare svolgimento delle competizioni, della preparazione olimpica, ovvero se comprenda un controllo più attivo sulla gestione delle federazioni.

La questione torna all'esame del Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato, quindi, sarà chiamato a qualificare il rapporto esistente tra il C.O.N.I. la F.I.G.C., non avendo la C.G.U.E. definitivamente chiarito se l'autonomia gestionale vantata dalla Federazione rispetto all'autorità pubblica (il C.O.N.I., per l'appunto) assuma (o meno) un'intensità tale da escludere, in capo alla Federazione stessa, la possibilità di “conservare un controllo sulle proprie decisioni in materia di affidamento di appalti”: solo in esito a tale complessa indagine, secondo la Corte, sarà possibile fornire una risposta (auspicabilmente) definitiva sull'eventuale qualificazione delle federazioni sportive come organismi di diritto pubblico.