Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 13 quater - (Trattazione da remoto) 1

L’udienza da remoto nel periodo emergenziale

Proprio perché l'esigenza dell'udienza da remoto con modalità telematiche è stata imposta dal regime emergenziale da Covid 19, la sua introduzione è stata in gran parte effettuata con decretazione legislativa d'urgenza - peraltro specifica per le diverse magistrature (civile, amministrativa, tributaria e contabile) - avente carattere di provvisorietà.

In particolare l'udienza da remoto è stata introdotta (dopo la breve vigenza dell'art. 3 del d.l. n. 11/2020,  che prevedeva la sola decisione sulla base degli atti senza discussione) dall'art. 84 del d.l. n. 18/2020, conv., con modif., in l. n. 27/2020, che, temporaneamente sospendendo lo svolgimento della udienze in presenza, ha previsto un regime di decisione sulla base degli atti depositati dalle parti senza contraddittorio orale, e dall'art. 4 del d.l.n. 28/2020, conv., con modif., in l. n. 70/2020, che ha ammesso l'udienza in videoconferenza, con un regime venuto a scadere il 31 luglio 2020.

Scaduto tale periodo, c'è stato un breve lasso di tempo in cui si sono tenute le udienze in forma “tradizionale”. Tuttavia, in considerazione del prolungarsi dello stato di emergenza e, anzi, dell'aggravarsi della situazione epidemiologica, l'art. 25 del d.l. n. 137/2020 (cosiddetto Decreto Ristori) aveva eliminato nuovamente, per un  periodo temporaneo dal 9 novembre 2020 sino al 31 gennaio 2021, le udienze in presenza e ripristinato un regime emergenziale simile a quello introdotto dalla suindicata normativa precedente in base alla quale la decisione della causa avviene in base agli scritti depositati, senza discussione orale, con in alternativa la possibilità delle parti di chiedere o del giudice di disporre d'ufficio, la discussione della causa tramite udienza in videoconferenza .

In particolare, con riferimento alle udienze pubbliche e alle camere di consiglio di tutti gli organi di giustizia amministrativa veniva, da un lato, prevista, al comma 1 dell'art. 25, l'applicazione delle disposizioni dettate dall'articolo 4, comma 1, del decreto legge n. 28 del 2020, che prevedono la discussione orale delle cause nelle udienze camerali o pubbliche mediante collegamento da remoto in videoconferenza, a richiesta di tutte le parti costituite o su disposizione del giudice d'ufficio, fino al 31 luglio 2020; dall'altro veniva dettata, al comma 2 del medesimo art. 25, una disciplina sostanzialmente analoga a quella a suo tempo prevista in piena fase emergenziale dal comma 5 dell'art. 84, del d.l. n. 18/2020, secondo cui, salvo che non venga disposta la discussione da remoto, gli affari in trattazione passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati. L'art. 25 in questione ha, infatti, previsto al primo comma l'applicazione delle disposizioni dei periodi quarto e seguenti del comma 1 dell'articolo 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28 e al comma 2 una disciplina analoga a quella dell'art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, sulla decisione delle controversie allo stato degli atti.

In concreto, per il periodo dal 9 novembre 2020 sino al 31 gennaio 2021 - successivamente prorogato fino al 31 luglio 2021 dall'art. 1, comma 17, D.L. n. 183/2020, conv., con modif., dalla L. n. 21/2021, e, successivamente, dall'art. 6, comma 1, lett. e), D.L. 1 aprile 2021, n. 44, conv., con modif., dalla L. n. 76/2021 - non sono state più tenute le udienze nel senso tradizionale del termine e le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica verranno decise senza discussione sulla base degli scritti difensivi e ai documenti allegati al fascicolo, con la possibilità che su richiesta di parte o d'ufficio venga disposta la discussione orale delle controversie chiamate in udienza in modalità videoconferenza.

In tal modo è stato garantito  il valore dell'oralità nel processo amministrativo che, dopo essere stato momentaneamente abbandonato nell'inziale periodo emergenziale dall'art. 84 del d. l. n. 18/2020 - che aveva previsto tout court che le cause andassero in decisione senza discussione orale - era stato “recuperato” proprio dall'art. 4 del d.l. n. 28/2020, con l'introduzione della discussione in videoconferenza, dopo che diverse “voci” si erano espresse in ordine alla sua importanza (vedi Cons. St. VI, ord., 21 aprile 2020, nn. 2538 e 2539).

Malgrado le proteste degli avvocati amministrativisti, che avevano lamentato disparità di trattamento rispetto al regime del processo civile, penale e tributario, in sede di conversione dell'art. 7 del d.l. n. 105/2021, è stato inserito il comma 7 bis, che aveva prorogato per tutte le giurisdizioni, fatta eccezione per il processo amministrativo, una ulteriore proroga del regime emergenziale dettato dagli art. 25,26 e 27 del d.l. n. 137/2020 fino alla data del 31 dicembre 2021.

La trattazione da remoto “a regime”

Il d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla l. 6 agosto 2021 n. 113,  ha previsto, rispetto al tradizionale svolgimento dell'udienza e della camera di consiglio “in presenza”, che anche successivamente al termine dell'emergenza Covid-19, l'udienza da remoto continuerà ad essere celebrata  “a regime”, seppure limitatamente alle udienze di smaltimento dell'arretrato (art.87, comma 4-bis c.p.a.) e alle sedute relative alla fase procedimentale della Commissione per il gratuito patrocinio (nuovo art.14 allegato 2 c.p.a).

Al riguardo, l'art.17, comma 7, del d.l. n. 80/2021, che ha modificato in parte qua la disciplina dettata nell'art.87 c.p.a., ha stabilito, infatti che, per evitare la formazione di nuovo arretrato, è prevista la fissazione di apposite udienze straordinarie di smaltimento, la cui partecipazione da parte dei magistrati è fissata su base volontaria, le quali sono svolte con modalità da remoto.

In sede di conversione del decreto, il legislatore ha ritenuto di specificare che le udienze straordinarie dedicate allo smaltimento dell'arretrato sono svolte “in camera di consiglio”: la particolarità di tali udienze è dunque costituita dal fatto che, pur trattandosi di udienze di trattazione del merito, le stesse sono trattate in camera di consiglio e, dunque, non è consentita la presenza del pubblico né delle parti personalmente.

Tale specificazione, evidentemente introdotta “in extremis” allo scopo di evitare innumerevoli problematiche di tipo organizzativo oltre che giuridiche legate alle modalità di svolgimento da remoto di un udienza “pubblica” - con particolare riferimento agli innumerevoli vincoli posti dalla normativa in materi di trattamento dei dati personali-  mal si coordina, tuttavia, con la formulazione del nuovo art.13 quater dell'All.2 al c.p.a., con il quale il legislatore in sede di conversione del richiamato art.17, comma 17 del d.l. n. 80/2021  ha, altresì, ritenuto opportuno introdurre direttamente nel codice del processo amministrativo  la disciplina della  “Trattazione da remoto”.

 Il nuovo art.13 quater All. 2 c.p.a. stabilisce infatti che, fatto salvo quanto previsto dall'art.87 comma 4-bis, in tutti i casi di trattazione di cause da remoto la Segreteria comunichi, almeno tre giorni prima della trattazione, l'avviso dell'ora e delle modalità di collegamento.

La precisazione che tale disciplina si applichi “in tutti i casi” di trattazione di cause da remoto- possibilità che, come si è già evidenziato, il codice del processo amministrativo attualmente ammette, a regime, per le sole udienze di smaltimento dell'arretrato- induce a ritenere che in sede di conversione del decreto, salvo un difetto di coordinamento, non sia stata totalmente esclusa la possibilità di una eventuale proroga della disciplina eccezionale emergenziale della trattazione da remoto di qualsiasi tipologia di udienza (non limitata, quindi, al solo smaltimento dell'arretrato).Del resto, in sede di conversione del medesimo d.l. n.80/2021 il legislatore ha apportato una modifica all'art.13 comma 1, primo periodo, dell'allegato 2 c.p.a, recante le norme di attuazione del codice del processo amministrativo inserendo un espresso riferimento nel codice del processo amministrativo allo «svolgimento da remoto di udienze, camere di consiglio e adunanze».

La norma, peraltro - evidentemente, senza tenere adeguato conto del fatto che all'udienza da remoto in camera di consiglio possono partecipare, in ogni caso, esclusivamente i magistrati del collegio e i difensori - ancora dispone che “nel verbale di udienza dovrà darsi atto delle modalità con cui si accerta l'identità dei soggetti partecipanti e della libera volontà delle parti, anche ai fini della disciplina sulla protezione dei dati personali” e che i verbali e le decisioni deliberate all'esito “dell'udienza o della camera di consiglio” sono considerati, rispettivamente, formati ed assunte nel comune sede dell'ufficio giudiziario presso il quale è stato iscritto il ricorso trattato. Il luogo da cui si collegano i magistrati, gli avvocati, le parti che si difendano personalmente e il personale addetto è considerato aula di udienza a tutti gli effetti di legge.

In alternativa alla partecipazione alla discussione da remoto, il difensore potrà chiedere il passaggio della causa in decisione sulla base degli atti fino alle ore 12 del terzo giorno antecedente a quello dell'udienza stessa: in tal caso, il difensore sarà considerato presente a ogni effetto. Viene inoltre specificato che ai magistrati che partecipano alla trattazione di cause da remoto non spetta alcun trattamento di missione ne' alcun rimborso di spese. 

Il d.P.C.S. 28 luglio 2021 - Le regole tecnico-operative per le udienze  mediante collegamenti da remoto

Con decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 luglio 2021, entrato in vigore il 9 agosto 2021, sono state emanate “le Regole tecnico-operative per le udienze, camerali e pubbliche, che si svolgono mediante collegamenti da remoto. Linee guida per lo smaltimento dell'arretrato della Giustizia amministrativa”.

Alle udienze da remoto le nuove regole tecniche dedicano l'art.2 del nuovo d.P.C.S, nonché le specifiche tecniche per lo svolgimento da remoto delle udienze e delle camere di consiglio, esplicitate  nell'allegato 3 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 le quali si applicano espressamente, come previsto all'art. 1, “ai collegamenti da remoto, per lo svolgimento delle udienze camerali e pubbliche e delle camere di consiglio della Giustizia amministrativa, nei casi previsti dalla legge processuale” e, quindi, non soltanto al regime emergenziale (qualora dovesse essere prorogato).

Nel dettaglio, con l'art. 2 è stato previsto che nelle ipotesi in cui si deve procedere alla discussione orale, le udienze sia pubbliche sia camerali del processo amministrativo si svolgono mediante collegamenti da remoto in videoconferenza mediante adeguata piattaforma in uso presso la giustizia amministrativa (art. 2, comma 1).

Per lo svolgimento da remoto della camera di consiglio alla quale partecipano i soli magistrati per deliberare, si provvede con i collegamenti in videoconferenza consentiti dalla medesima piattaforma, mediante inviti a videoconferenze differenti rispetto a quelli utilizzati per le convocazioni delle udienze, o tramite call conferenze (art. 2, comma 2).

In tutti i casi in cui viene disposta la discussione da remoto, la segreteria comunica agli avvocati, almeno tre giorni liberi prima della trattazione, l'avviso del giorno e dell'ora del collegamento da remoto in videoconferenza, avendo cura di predisporre le convocazioni distribuendole in un congruo arco temporale, in modo da contenere, quanto più possibile e compatibilmente con il numero di discussioni richieste, il tempo di attesa degli avvocati prima di essere ammessi alla discussione. Nella stessa comunicazione sono inseriti il link ipertestuale per la partecipazione all'udienza, nonché l'avvertimento che l'accesso all'udienza tramite tale link e la celebrazione dell'udienza da remoto comportano il trattamento dei dati personali anche da parte del gestore della piattaforma, come da informativa relativa al trattamento dei dati personali ai sensi degli a, pubblicata sul sito internet della Giustizia amministrativa, con invito a leggere tale informativa. Il link inviato dalla segreteria è strettamente personale e non cedibile a terzi, fatta eccezione per l'eventuale difensore delegato.

Nel decreto sono quindi specificate ulteriori indicazioni relative alle modalità di partecipazione da remoto dei difensori e dei magistrati (art. 2, comma 6).

Si prevede ancora che: all'atto del collegamento e prima di procedere alla discussione, i difensori delle parti o le stesse parti dichiarino sotto la propria responsabilità che quanto accade nel corso dell'udienza o della camera di consiglio non è visto né ascoltato da soggetti non ammessi ad assistere all'udienza o alla camera di consiglio e si impegnano a non effettuare registrazioni; qualora il collegamento risulti impossibile per ragioni tecniche, il presidente del collegio dà le opportune disposizioni ai sensi degli artt. 39 c.p.a., 11 disp. att. c.p.a. e 127 c.p.c.; il presidente del collegio disciplina l'uso della funzione audio ai fini di dare la parola ai difensori o alle parti e regola l'ammissione e l'esclusione dei difensori o delle altre parti all'udienza stessa.

Con riferimento ai tempi massimi degli interventi delle parti in sede di discussione orale da remoto in videoconferenza, l'art.2 al comma 12, prevede: il termine di sette minuti in sede di discussione dell'istanza cautelare e nei riti dell'accesso, del silenzio, del decreto ingiuntivo, dell'ottemperanza e, in ogni altro rito speciale non espressamente menzionato nel presente comma: sette minuti; il termine di dieci minuti nel rito ordinario, nel rito abbreviato comune di cui all'art. 119 del codice del processo amministrativo, nel rito sui contratti pubblici di cui agli artt. 120 ss. codice del processo amministrativo, nei riti elettorali. I tempi in questione sono assegnati a ciascuna parte, indipendentemente dal numero dei difensori che la assistono. Tuttavia, nell'esercizio dei propri poteri, il presidente del collegio può stabilire tempi di intervento inferiori o superiori a quelli indicati al comma 12, in considerazione del numero dei soggetti difesi, della natura e della complessità della controversia, tenendo conto dei tempi massimi esigibili di lavoro quotidiano in videoconferenza, ivi comprese le necessarie pause.

L'art.2 comma 15 precisa che le disposizioni del presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche alle adunanze convocate per la deliberazione dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica.

Le specifiche tecniche relative ai collegamenti da remoto sono  disciplinate dalle specifiche tecniche di cui all'allegato 3 al decreto.

Come già accaduto per il d.P.C.M n.40/2016, anche in tal caso regole tecniche emanate antecedentemente all'introduzione di una norma primaria - nel caso di specie, gli articoli 87 comma 4 quater c.p.a. e l'art.13 quater dell'allegato 2 al c.p.a.- si trovino a doverne dettare la relativa disciplina attuativa, il che pone problemi di compatibilità ed eventuale disapplicazione di eventuali aspetti della disciplina tecnica incompatibili con la nuova udienza da remoto, che secondo la nuova disciplina a regime sarà solo quella di smaltimento, da svolgersi in camera di consiglio. 

Al riguardo, appare prima facie certamente compatibile con l'udienza di smaltimento da remoto l'obbligo per i difensori, previsto  nel suindicato d.P.C.S. 28 luglio 2021, di dichiarare sotto la propria responsabilità che quanto accade nel corso dell'udienza tenuta in camera di consiglio non è visto né ascoltato da soggetti non ammessi ad assistere alla camera di consiglio e l'impegno a non effettuare registrazioni, mentre le parti non possono ritenersi ammesse a presenziare, analogamente al pubblico, fatta eccezione per l'ipotesi in cui si difendano personalmente; inoltre, deve ritenersi estesa all'udienza di smaltimento la disciplina secondo cui qualora il collegamento risulti impossibile per ragioni tecniche, il presidente del collegio impartisce le opportune disposizioni ai sensi degli artt. 39 c.p.a., 11 disp. att. c.p.a. e 127 c.p.c. e laddove  è stabilito che sia il presidente del collegio a disciplinare l'uso della funzione audio ai fini di dare la parola ai difensori o alle parti e regoli l'ammissione e l'esclusione dei difensori o delle altre parti all'udienza stessa.

Compatibile con l'udienza di smaltimento è  certamente anche  il divieto di registrazione, con ogni strumento e da  parte  di chiunque, delle udienze di smaltimento da remoto  nonché l'assoluto divieto della messaggistica  istantanea interna  agli  applicativi  utilizzati  per  la  videoconferenza   e, comunque, di altri strumenti o funzioni  idonei  a  conservare  nella memoria del sistema traccia  delle  dichiarazioni  e  delle  opinioni espresse dai partecipanti all'udienza, mentre è dubbia ad avviso di chi scrive, ad una prima interpretazione della norma, la compatibilità con il nuovo art.13 quater dell'allegato 2 al c.p.a. dell'art.2 comma 3 del d.P.C.S., ai sensi del quale qualora l'istanza dei difensori delle parti di discussione orale non sia proposta da tutte le parti costituite, la segreteria trasmette alle parti diverse dall'istante, anche ai fini della formulazione di eventuali opposizioni, l'avviso di avvenuto deposito dell'istanza secondo le modalità previste nelle allegate specifiche tecniche. Ciò in quanto l'art.13 quater dell'allegato 2 c.p.a. sembra prevedere per il difensore la sola alternativa tra la partecipazione alla discussione orale da remoto e la richiesta scritta di discussione sulla base degli atti, caso in cui il difensore verrà indicato come presente, senza che sia stata espressamente prevista la possibilità di formulare eventuali opposizioni.

Con riferimento ai tempi massimi degli interventi delle parti in sede di discussione orale da remoto in videoconferenza, deve ritenersi- salvo diversa futura specificazione- che il tempo massimo sia quello di 10 minuti previsto per il rito ordinario dall'art.2, comma 11 lett.b).

Ai sensi del d.l. n. 28/2020 e delle regole tecnico-operative per l'attuazione del P.A.T. nonché del decreto del 22 maggio 2020 del Segretariato Generale della giustizia amministrativa, le parti devono essere presenti e collegarsi all'ora indicata nell'avviso ricevuto dalla segreteria, a nulla rilevando la presenza in orario anteriore o posteriore (C.g.a., ord. n. 849/2020).

Inoltre, secondo un orientamento giurisprudenziale, non può gravare sull'ufficio giudiziario la circostanza che al momento del collegamento si sia verificato un malfunzionamento del microfono di un avvocato che ne ha impedito la partecipazione, in quanto in base alle regole tecnico-operative per l'attuazione del P.A.T. i difensori e le parti che agiscono in proprio garantiscono la corretta funzionalità del dispositivo utilizzato per collegarsi alla videoconferenza (Cons. giust. amm., ord. n. 824/2020).

Secondo la giurisprudenza amministrativa deve essere disconnesso dalla discussione in udienza da remoto l'avvocato se nel luogo in cui è collegato telematicamente è visibile la presenza di altra persona non identificata e non autorizzata a partecipare alla camera di consiglio nelle ipotesi in cui il reiterato invito del presidente del collegio di far allontanare il soggetto non autorizzato non ha trovato riscontro, qualora l'invio sia rimasto senza seguito per evidente malfunzionamento del collegamento informatico, non imputabile al sistema informatico della giustizia amministrativa (Cons. giust. amm. Sicilia, n. 858/2020).