Decreto legislativo - 14/03/2013 - n. 33 art. 4 bis - Trasparenza nell'utilizzo delle risorse pubbliche 1

La riforma della trasparenza e la conoscibilità dei dati relativi all'utilizzo delle risorse pubbliche

La creazione del portale web «Soldi pubblici» non costituisce una novità della novella del 2016 al decreto trasparenza, essendo già attivo dal 2014, ossia prima della entrata in vigore del d.lgs. n. 97/2016. Tale portale, invero, nacque per mezzo di una iniziativa di carattere informale, sostenuta da finanziamenti limitati, e venne inizialmente gestito grazie alla collaborazione di alcuni soggetti istituzionali, quali la Banca d'Italia, e non istituzionali, quale ad esempio il Laboratorio MOSIS del PIN. In particolare, il ruolo svolto dalla Banca d'Italia nello sviluppo del portale si deve al fatto che tale istituzione gestisce il maggior numero di servizi di tesoreria o di cassa per gli enti pubblici, ragione per cui le è stato anche affidato il compito di sviluppare e gestire il Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici (SIOPE), che costituisce la fonte dei dati raccolti ed elaborati dal portale web «Soldi pubblici». Attualmente i dati raccolti dal SIOPE sono frutto di una collaborazione tra la Banca d'Italia e la Ragioneria Generale dello Stato e riguardano i pagamenti giornalieri delle diverse pubbliche amministrazioni, aggregati attraverso l'utilizzo di codici con i quali gli enti specificano la natura economica di ciascuna operazione di incasso o pagamento (ad esempio, spesa per la retribuzione del personale o spesa per le utenze telefoniche).

Più in dettaglio, all'interno del portale «Soldi pubblici», come precisato nella delibera ANAC n. 1310/2016, vengono raccolti i dati di cassa, di entrata e di uscita, rilevati dal SIOPE, per poi essere rielaborati dal punto di vista formale e, infine, pubblicati. Tale portale inizialmente riportava unicamente i dati relativi ai pagamenti di Ministeri, Regioni, Province, Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti, Città metropolitane e Università – trattandosi dei dati rilevati dal sistema SIOPE nella fase iniziale – mentre ad oggi include una mole di dati molto più considerevole in quanto tale sistema è stato esteso ad altre tipologie di amministrazioni ed enti e, nel tempo, sarà destinato a crescere ulteriormente, posto che verranno rilevati i dati di tutte le pubbliche amministrazioni ricomprese nell'elenco dell'ISTAT di cui all'art. 1, comma 3, della l. n. 196/2009. La conoscibilità dei dati relativi all'utilizzo delle risorse pubbliche assume un rilievo centrale nel potenziamento della trasparenza amministrativa, in quanto risponde chiaramente all'interesse della collettività ad avere accesso a dati puntuali sulle modalità di impiego delle pubbliche risorse, funzionale all'effettivo esercizio delle prerogative partecipative dei consociati e a un controllo diffuso sull'attività delle pubbliche amministrazioni.

Sul punto occorre sottolineare che il legislatore, diversamente da quanto indicato dal Consiglio di Stato (Cons. St., sezione consultiva, n. 515/2016), nonché dalle previsioni dell'art. 7, comma 1, lett. b), n. 3, dalla legge delega, non ha incluso nel testo dell'art. 4- bis disposizioni normative dettagliate in relazione al tempo medio dei pagamenti inerenti agli acquisti di beni, servizi, prestazioni professionali e forniture, all'ammontare complessivo dei debiti ed al numero delle imprese creditrici, nonché all'aggiornamento periodico di tali dati. Tali previsioni di maggior dettaglio, invero, avrebbero garantito copertura normativa alla piena conoscibilità dei dati relativi all'utilizzo delle risorse pubbliche, senza la quale l'esercizio effettivo delle prerogative partecipative avrebbe potuto essere, in concreto, frustrato dalle scelte discrezionali in ordine alle informazioni da rendere pubbliche.

Tuttavia, le concrete modalità di gestione del sito Internet www.soldipubblici.gov.it, nonché il grado di disaggregazione e le differenti tipologie di informazioni in esso contenute, rendono conoscibile numerosi dati inerenti all'utilizzo delle risorse pubbliche. Il portale, infatti, si basa su un motore di ricerca semantico che è in grado di associare ogni ente alle relative voci di pagamento facendo ricorso, nelle due barre di ricerca «Chi» e «Cosa» poste nella homepage del sito Internet del portale, alle codifiche gestionali del SIOPE riguardanti gli enti/amministrazioni e la tipologia di spese (ad esempio, le spese di cancelleria). Ciò consente agli utilizzatori del portale «Soldi pubblici» di accedere alle informazioni relative agli importi spesi dalle singole amministrazioni su base mensile, nonché all'andamento della spesa annuale. I dati vengono aggiornati con cadenza periodica, anche se non tutti con la medesima frequenza, in quanto alcune informazioni vengono aggiornate, in media, con cadenza settimanale, mentre altre una volta all'anno. Va, inoltre, aggiunto che, ai fini del loro riutilizzo da parte della collettività, i dati contenuti nel portale sono attualmente rilasciati in versione beta, unicamente per finalità di test del servizio e per questo gli utenti possono segnalare eventuali errori attraverso una apposita sezione del sito Internet www.soldipubblici.gov.it. A tale ultimo riguardo, occorre evidenziare che il datawarehouse di SIOPE prende in considerazione la complessità amministrativa che caratterizza lo Stato-apparato, la quale non può quindi essere trascurata nell'analisi dei singoli casi concreti da parte dell'utenza. Pertanto, eventuali disallineamenti o discrasie tra i dati potrebbero essere solo apparenti, essendo frutto, ad esempio, di fenomeni di soppressione di enti o fusione di Comuni ai sensi degli artt. 117 e 133 della Costituzione, nonché dell'art. 15 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL). Oltre a dare conto di tali circostanze, sul sito Internet del portale è stato messo a disposizione della collettività uno strumento che, consentendo il superamento delle potenziali discrasie, rende pienamente intellegibili i dati afferenti ai casi più complessi e ne facilita il corretto riutilizzo. Si tratta, in particolare, del c.d. «Bollettino dei casi particolari» che raccoglie le segnalazioni di particolarità rilevate nei dati e dovute a variazioni amministrative o altre motivazioni istituzionali, anche legate alla provvisorietà di alcuni valori, come ad esempio la discrepanza nel numero di abitanti e quindi nel calcolo dei valori pro-capite o la duplicazione dei dati dovuta ad intervenuti fenomeni di trasformazione degli enti locali. Tale strumento risponde pienamente alle finalità della riforma della trasparenza, in quanto consente una partecipazione attiva dei consociati non solo nella fase di riutilizzo dei dati (comunque pienamente garantita dalla messa a disposizione di appositi database, in formato c.d. Comma-Separated Values, contenenti i dati elaborati nel portale), ma anche nella fase di elaborazione dei dati ufficiali oggetto di pubblicazione sul portale da parte di AgID.

L'art. 4-bis, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, inoltre, introduce l'obbligo per ogni amministrazione di pubblicare sul sito Internet istituzionale, nella sezione «Amministrazione trasparente», i dati relativi ai pagamenti da esse eseguiti, in modo da consentirne la consultazione in relazione alla tipologia di spesa sostenuta, all'ambito temporale di riferimento e ai beneficiari. Tale previsione normativa va letta in combinato disposto con quanto statuito dall'art. 47, comma 1-bis, del medesimo decreto legislativo che, per disincentivare comportamenti ostativi alla piena disclosure dei dati inerenti all'utilizzo delle risorse pubbliche, stabilisce che l'omessa pubblicazione dei predetti dati è punita con l'irrogazione, a carico del responsabile dell'omissione, di una specifica sanzione pecuniaria consistente nella decurtazione dal 30 al 60 per cento dell'indennità di risultato, ovvero nella decurtazione di analogo tenore dell'indennità accessoria percepita dal Responsabile della corruzione della prevenzione e della trasparenza (ove sia ad egli ascrivibile la responsabilità della mancata pubblicazione), oltre alla pubblicazione del provvedimento sanzionatorio nel sito Internet dell'amministrazione o dell'organismo interessati.

La formulazione dell'art. 4-bis, comma 2, del decreto trasparenza ha suscitato dubbi in ordine alle concrete modalità di attuazione, principalmente dovuti alla discrasia tra i dati da inserire nel portale web «Soldi pubblici» ai sensi del primo comma di tale articolo e quelli che, invece, devono essere inseriti nella sezione «Amministrazione trasparente» dei siti Internet istituzionali delle singole pubbliche amministrazioni. Al riguardo l'ANAC, con l'atto di segnalazione n. 6/2017, approvato con la delibera n. 1301/2017, ha evidenziato che tale discrasia non consente un agevole raffronto tra gli elementi informativi oggetto delle previsioni in materia di trasparenza amministrativa dettate dai commi 1 e 2 dell'art. 4-bis del d.lgs. n. 33/2013, ponendosi in contrasto con le finalità della riforma della trasparenza, volta a consentire il più ampio esercizio possibile delle facoltà partecipative dei consociati in ordine, tra l'altro, all'utilizzo delle risorse pubbliche, anche al fine di controllarne la legittimità dell'impiego. L'ANAC, inoltre, ha anche osservato che occorrerebbe chiarire in maniera esplicita nel testo normativo del predetto art. 4-bis che la disciplina in esso dettata debba trovare indistintamente applicazione per tutti i soggetti che, ai sensi dell'art. 2-bis, rientrano nel campo soggettivo di applicazione del d.lgs. n. 33/2013.

Anche la dottrina (Morando, 347) ha rilevato la presenza di discrasie nei primi due commi dell'art. 4-bis del decreto trasparenza, ponendo l'accento sulla previsione dell'obbligo di pubblicazione dei dati dei beneficiari dei pagamenti nella sezione «Amministrazione trasparente» dei siti Internet istituzionali delle singole pubbliche amministrazioni, previsto dall'art. 4-bis, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013 (dati questi che, per converso, non sono espressamente menzionati tra quelli da includere nel portale web «Soldi pubblici» in base al disposto del primo comma della citata disposizione normativa). In proposito è stato osservato che la disponibilità di informazioni relative ai beneficiari dei pagamenti consentirebbe ai consociati di conoscere anche i dati inerenti all'utilizzo di quelle risorse pubbliche per le quali, ad oggi, non vi è un regime di full disclosure a causa dei limiti normativi e, di riflesso, operativi del suddetto portale. In particolare, laddove nel portale web «Soldi pubblici» fossero inseriti anche i dati dei beneficiari dei pagamenti (ad esempio, i dati relativi agli importi di sovvenzioni, contributi, sussidi e altri vantaggi economici corrisposti ai sensi degli artt. 26 e 27 del decreto trasparenza, che allo stato formano unicamente oggetto di obblighi di pubblicazione a carico delle pubbliche amministrazioni eroganti), gli stessi potrebbero essere agevolmente incrociati con i dati dei flussi di cassa delle pubbliche amministrazioni, consentendo ai consociati di esercitare un controllo diffuso sull'ammontare dei vantaggi economici effettivamente erogati ai singoli beneficiari.