Decreto del Presidente della Repubblica - 28/12/2000 - n. 445 art. 5 - (L) Rappresentanza legale

L'impedimento alla sottoscrizione e alla dichiarazione.

Come evidenzia la rubrica dell'art. 4, che fa riferimento all'«impedimento alla sottoscrizione e alla dichiarazione», la struttura normativa dell'art. 4 configura due differenti ipotesi di impedimento: a) quello alla sottoscrizione, cioè all'assunzione della paternità della dichiarazione e b) quello alla dichiarazione, cioè all'emissione stessa di quest'ultima. La norma trova applicazione nel caso del solo impedimento fisico (e non mentale, per il quale ricorre l'art. 5 del presente T.U.) e di analfabetismo.

Nell'ipotesi di «chi non sa o non può firmare», la causa impeditiva compromette la semplice attività di firma. In questo caso, il pubblico ufficiale che direttamente attesta l'avvenuta dichiarazione in sua presenza, previo accertamento della identità dell'impedito.

Nell'ipotesi di «impedimento temporaneo per ragioni connesse allo stato di salute», invece, la norma fa riferimento alla più complessa attività motoria del soggetto, che intacca, a monte, la stessa possibilità di effettuare una dichiarazione, rendendosi così necessaria la presenza di un terzo soggetto che si sostituisce all'interessato (si pensi ad un soggetto che sia impossibilitato fisicamente a recarsi presso l'ufficio per assolvere alle formalità di cui al comma 1). In questo caso la dichiarazione del soggetto impedito è sostituita dalla dichiarazione, contenente espressa indicazione dell'esistenza di un impedimento, resa dal coniuge o, in sua assenza, dai figli o, in mancanza di questi, da altro parente in linea retta o collaterale fino al terzo grado, al pubblico ufficiale, previo accertamento dell'identità del dichiarante.

Quanto al novero dei sostituti, se da un lato al coniuge deve ritenersi equiparato, ai sensi dell'art. 1, comma 20 della l. n. 76/2016 il coniuge nelle unioni civili dello stesso sesso, dall'altro deve propendersi per la tassatività dell'elencazione dei soggetti contenuta nell'art. 4, comma 2.

In dottrina si è confermato che i soli soggetti a poter esercitare il potere sostitutivo, sono: a) parenti in linea retta (genitori, nonni, bisnonni, figli, nipoti, pronipoti); e b) parenti in linea collaterale (zii, fratelli, nipoti). Ne consegue, fra l'altro, che da tale novero va escluso il rapporto di affinità, che lega il coniuge ai parenti dell'altro coniuge (v. Aa.Vv., 47).

L'INPS, nel fornire, con circolare n. 12/2002, indicazioni applicative sul d. P. R. n. 445/2000, con riguardo all'art. 4, comma 2 ha avuto modo di precisare (cfr. art. 10 della circolare): a) la mancata necessità di indicare i motivi di salute; b) la tassatività anche dell'ordine dei familiari chiamati alla sostituzione; c) l'impossibilità degli affini di procedere alla sostituzione, non essendo compresi nell'elencazione dei soggetti a ciò abilitati.

La relazione al TUDA chiarisce che la disposizione in commento ripropone la procedura semplificata già recata dall'art. 4 del d.P.R. n. 403/1998 relativa alla possibilità di utilizzo della dichiarazione sostitutiva da parte di cittadini impossibilitati a firmare e ad effettuare la dichiarazione, pur non essendo sottoposti ad interdizione; in più si introduce una nuova ulteriore semplificazione per i casi di impedimento temporaneo del dichiarante per ragioni connesse allo stato di salute.

Appare, poi, significativo notare che – sempre secondo la citata relazione – le fattispecie di semplificazione in parola si spiegano con la necessità di tutelare soggetti in condizioni di debolezza.

Nello spirito della semplificazione, la norma non prevede più, infine, la presenza di due testimoni e la necessità della conseguente autenticazione delle loro sottoscrizioni, come nell'abrogato art. 20-bis l. n. 15/1968. Sempre in questa direttrice, e per venire incontro alle esigenze di tutela della riservatezza, il Legislatore ha eliminato l'obbligo di menzionare la causa dell'impedimento nella dichiarazione della persona impedita raccolta dal pubblico ufficiale, recependo così le indicazioni fornite in diverse occasione dall'Autorità garante della tutela della riservatezza dei dati personali.

Inoltre, in dottrina si è sottolineata la innovatività di una norma siffatta, poiché scardina il consolidato principio secondo cui la dichiarazione poteva essere resa esclusivamente nel proprio interesse (vedi commento all'art. 47). Al contrario, nel caso disciplinato dalla norma in commento, l'interesse è esclusivamente quello del congiunto sostituito (v. Martorano, 76).

Ancora, mentre l'art. 4, comma 1 si riferisce al solo impedimento fisico, e non anche a quello giuridico, il comma 2, nel far riferimento ad un impedimento temporaneo «per ragioni connesse allo stato di salute», sembra riferirsi allo stato di incapacità naturale del dichiarante prefigurato dall'art. 428 c.c., non potendo il pubblico ufficiale accettare sottoscrizioni provenienti da soggetti che non sono in grado di comprendere le proprie azioni. Sicché, in tal caso ben si inverano i presupposti per l'intervento sostitutivo dei congiunti entro il limite invalicabile delle dichiarazioni di scienza, come si dirà in appresso.

Le fattispecie in tale ambito rilevanti sono quelle relative all'incapacità naturale, ad alta rilevanza sociale, di soggetti non autosufficienti (per i quali non sia necessaria l'interdizione o l'inabilitazione) e per i quali non si può parlare di inabilità permanente legalmente dichiarata. Per tutte queste ipotesi, infatti, la normativa del TUDA prevede l'acquisizione d'ufficio dei dati certificabili dalla P.A.

Un discorso a parte merita la questione se il pubblico ufficiale autenticante sia tenuto ad accettare la dichiarazione di persona in dubbie condizioni di intendere e di volere. Al riguardo, premesso che ogni persona è giuridicamente capace sino a quando non intervenga una pronuncia dell'autorità giudiziaria, si ritiene che, ove si configuri una fattispecie che faccia emergere dubbi in merito alla capacità di intendere e di volere del dichiarante e tali elementi di dubbio siano concreti, evidenti e notevoli, il pubblico ufficiale possa rifiutarsi di procedere all'assunzione diretta della dichiarazione.

In relazione a tale profilo è intervenuto il parere del Dipartimento della Funzione pubblica, del 10 gennaio 2006, recante chiarimenti in relazione al tema degli interventi socio sanitari per persone non autosufficienti. Nel documento si è concluso per la generale applicabilità a tali soggetti dell'art. 4, comma 2. Prima dell'accertamento legale, connesso all'espletamento di una specifica procedura per la dichiarazione della permanente idoneità psico-fisica, il soggetto versante in condizioni di non autosufficienza non può che essere considerato legalmente inabile in via temporanea. Pertanto, fino a che perdura lo stato della temporaneità di detto status, va ritenuta applicabile la norma in esame.

In dottrina si è ritenuto che le ipotesi normative in esame siano ravvicinabili, quanto a ratio, all'istituto della gestione di affari altrui, di cui agli artt. 2028 ss.c.c. e che nell'ambito applicativo dell'art. 4, comma 2 rientrino le sole dichiarazioni di scienza, per l'effetto della sostituzione di persona, che opera sotto la condizione soggettiva del grado parentale ed oggettiva dell'interesse dell'impedito (v. Ciccia, 38 ss.).

Ne restano, pertanto escluse le dichiarazioni di volontà, che pertanto restano assoggettate alle norme generali sulla capacità di agire, non potendosi desumere dalla norma in commento alcuna autorizzazione al coniuge e stretti parenti a sostituirsi nella determinazione volitiva della persona impedita al di là e al di fuori delle normali ipotesi di sostituzione nell'altrui sfera giuridica. Come già anticipato, laddove esista un rappresentante legale, le dichiarazioni vanno rese seguendo le prescrizioni di cui all'art. 5.

Giova, tuttavia, dar conto di una certa vis espansiva dell'art. 4, comma 2, recentemente ritenuto applicabile dal Ministero dell'Interno – nella Circolare n.4623/2020, recante indicazioni operative per l'applicazione del d.l. n. 34/2020 conv. in l. n. 77/2020 in materia di emersione di rapporti di lavoro irregolari – alla sottoscrizione del contratto di soggiorno presso gli Uffici competenti.

In particolare il Dicastero ha ritenuto, pur non vertendosi in ambito di istituti di certificazione, applicabile in via analogica, nell'ipotesi di impedimento del datore di lavoro dovuto a motivi di salute, il modello di sostituzione prefigurato dall'art. 4 comma 2, del d.P.R. n. 445/2000.

Sulla stessa line si era già posto il medesimo Dicastero con circolare n. 23/2007, in tema di gestione dei procedimenti di competenza dello Sportello Unico per l'immigrazione, ammettendo la possibilità di utilizzare l'istituto in commento sia per il ritiro del nulla osta che per la firma del contratto di soggiorno.

L'art. 4, comma 3 conclude sancendo l'inapplicabilità delle disposizioni relative all'impedimento alle dichiarazioni fiscali. A tale esclusione si aggiunge quella concernente le deleghe alla riscossione di denaro ed in particolare delle pensioni poiché l'art. 21, comma 2, per esse richiede l'autentica della firma, dovendo l'interessato apporre la sottoscrizione in presenza dell'ufficiale ricevente.

La rappresentanza legale.

L'art. 5 chiude il capo primo del TUDA, riprendendo il disposto già contenuto nell'art. 8 della l. n. 15/1968, relativo alle ipotesi di rappresentanza legale del dichiarante.

Rispetto al testo previgente, in relazione alla rappresentanza legale dei minori di età, è stato aggiornato, nella prima parte dell'articolo, il riferimento alla «patria potestà», mutato in «potestà dei genitori», in coerenza con l'osservazione effettuata dal Consiglio di Stato nel parere n. 175/2000. Peraltro, nella formulazione successivamente adottata si coglie una incongruenza terminologica laddove nella seconda parte dell'articolo sono individuati i soggetti rappresentanti degli incapaci: ai fini dell'adeguamento alla norma di cui all'art. 316 c.c., alla locuzione «dal genitore esercente la potestà dei genitori» sono state soppresse le parole «dei genitori», potendosi erroneamente ritenere che la potestà possa essere esercitata singolarmente da un solo genitore. Giova evidenziare la necessità di adeguamento, anche in via interpretativa, dell'art. 5 alla luce della riforma recata dal d.lgs. n.154/2013 che ha sostituito alla potestà il più moderno concetto di responsabilità genitoriale, affidata ad entrambi i genitori (art. 316 del c.c. come modificato).

L'art. 5 si pone in una relazione di complementarietà e completa la disciplina dell'art. 4 in quanto – a differenza di questo ultimo, che si riferisce ai casi di impedimento di fatto (fisico e di salute temporaneo) – la prima disposizione disciplina, in via residuale, le diverse ipotesi di impedimento giuridico, cioè i casi in cui l'impossibilità intacchi la sfera giuridica del dichiarante, in particolare la sua capacità di agire.

Alla luce di una siffatta previsione, dunque, nei casi di inabilitazione o interdizione, di persone sottoposte a curatela o tutela, le dichiarazioni possono essere rese dai tutori (in caso di persone interdette) o dallo stesso inabilitato con l'assistenza del curatore. Allo stesso modo, nel caso di minori, le dichiarazioni sono ammesse con sottoscrizione del soggetto esercente la patria potestà (Aa.Vv., 47 ss.).

Sempre in relazione ai minori, inoltre, si è posta la questione dei poteri in materia dei soggetti temporaneamente affidatari di minori (in ambito scolastico o sanitario) ai sensi della l. n. 184/1983, così come modificato dalla l. n.173/2015, che, fra l'altro, all'art. 5, comma 1 attribuisce ai soggetti cui è stato assegnato l'affidamento temporaneo di minori, l'esercizio dei «poteri connessi con la responsabilità genitoriale in relazione agli ordinari rapporti con la istituzione scolastica e con le autorità sanitarie».

In tal senso l'estensione in via legislativa all'affidatario temporaneo dei poteri del genitore induce ad estendere de plano al caso di specie l'art. 5 limitatamente agli ambiti sanitario e scolastico.

Allo stesso approdo era pervenuta la dottrina anche nella precedente formulazione dell'art. 5, comma 1 che faceva riferimento, con una formulazione più generica al potere della gestione degli ordinari rapporti con le istituzioni sanitarie e scolastiche (v. Ciccia, 41).

Questioni applicative.

1) Quale regime si applica alle dichiarazioni delle persone sottoposte ad amministrazione di sostegno?

In relazione al regime delle dichiarazioni relative alle persone sottoposte ad amministrazione di sostegno, si pone la questione relativa ai poteri dell'amministratore, considerando che detto istituto giuridico è stato introdotto dalla l. n.6/2004, successiva rispetto al TUDA, con l'obiettivo di affiancare quelli tradizionali dell'interdizione e dell'inabilitazione, offrendo una soluzione flessibile e meno invasiva per affrontare l'incapacità giuridica del soggetto che, pur non essendo stato dichiarato interdetto, non risulta nelle condizioni di salute che gli consentano di rendere autonomamente le dichiarazione, né in forma scritta nei forma verbale.

In particolare, si tende a ricomprendere nel novero delle infermità o menomazioni, non solo le malattie mentali ma anche ogni forma di disabilità intellettiva, per cui sono da ritenere possibili destinatari del nuovo istituto anche gli alcolisti, i tossicodipendenti, i detenuti, gli anziani, i malati terminali, i ciechi ecc. In conseguenza del nuovo quadro normativo, l'interdizione diventa un istituto di tipo residuale applicabile solo quando è necessaria per assicurare l'adeguata protezione, a norma del novellato art. 414 c.c.

In relazione a quanto precede, adottando un'interpretazione adeguatrice dell'art. 5 rispetto a quanto previsto in materia di amministrazione di sostegno, si potrebbe pervenire alla conclusione secondo cui l'amministratore sia abilitato a presentare direttamente alle amministrazioni e quindi anche agli enti di diritto pubblico le dichiarazioni od i documenti previsti dalla legge sulla semplificazione, quanto meno nelle ipotesi in cui il relativo decreto di nomina gli attribuisca ampi poteri di rappresentanza. Proprio avuto riguardo alla ratio e alla portata dell'istituto giuridico in questione, non può invece aderirsi alla conclusione restrittiva secondo cui l'art. 5 possa essere applicato all'amministratore di sostegno unicamente nel caso in cui tale possibilità sia espressamente prevista nel decreto di nomina, dovendosi estendere tale opzione anche al caso in cui dalla formula recata nel decreto di nomina sia comunque sia comunque desumibile il relativo potere.

Né potrebbe ritenersi che la disciplina in materia di amministrazione di sostegno abbia determinato un'abrogazione implicita dell'art. 4, comma 2 del d.P.R. n. 445/2000, laddove prevede la sostituzione dell'impedito attraverso il ricorso ad uno dei soggetti indicati dalla norma, in quanto – a prescindere dall'assoluta specialità della norma il cui ambito e il cui presupposto coincidono solo in parte con quello dell'amministrazione di sostegno – essa trova comunque applicazione se l'amministratore di sostegno non è stato all'uopo nominato.

Ciò detto in relazione alla rappresentanza legale, con riferimento all'ammissibilità della rappresentanza volontaria in tema di dichiarazioni sostitutive, si veda il commento all'art. 38.