Decreto Legge - 25/03/2020 - n. 19 art. 2 - Attuazione delle misure di contenimento 1

Il sistema dei d.P.C.M. attuativi della delega legale è compatibile con le coordinate costituzionali

Come rilevato in sede di commento all'art. 1, Corte cost. n. 198/2021 ha respinto le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e4 del d.l. 25 marzo 2020, n.19.

Il nucleo della denuncia era chiaro: le norme primarie censurate (decreti-legge) avrebbero «delegato» le fonti sub-primarie (d.P.C.M.) a definire nuovi illeciti amministrativi, sicché – come recita l'ordinanza di rimessione – sarebbe stato «aggirato il principio cardine di cui agliarticoli76 e77Cost., per cui la funzione legislativa è affidata al Parlamento, che può delegarla solo con una legge-delega e comunque giammai ad atti amministrativi».

La Corte oppone ai dubbi di legittimità sollevati in sede di rimessione in rilievo che nella specie si registra l'adeguata tipizzazione delle misure di contenimento – coerente con l'esigenza di assicurare il corretto rapporto tra fonti primarie e fonti secondarie, soprattutto in relazione alla natura delle censure proposte dal rimettente –, accompagnata nell'economia del d.l. n. 19 del 2020da ulteriori garanzie, sia per quanto attiene alla responsabilità del Governo nei confronti del Parlamento, sia sul versante della certezza dei diritti dei cittadini.

Il d.l. n. 19/2020 ha invero disposto la temporaneità delle misure restrittive, adottabili solo «per periodi predeterminati», e reiterabili non oltre il termine finale dello stato di emergenza (art. 1, comma 1); ha quindi stabilito che «[i]l Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato riferisce ogni quindici giorni alle Camere sulle misure adottate ai sensi del presente decreto» (art. 2, comma 5), previsione, questa, alla quale si è anteposto in sede di conversione che, salve ragioni di urgenza, «[i]l Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato illustra preventivamente alle Camere il contenuto dei provvedimenti da adottare ai sensi del presente comma, al fine di tenere conto degli eventuali indirizzi dalle stesse formulati» (art. 2, comma 1); ha infine prescritto la pubblicazione dei d.P.C.M. nella Gazzetta Ufficiale e la comunicazione alle Camere entro il giorno successivo alla pubblicazione (art. 2, comma 5).

La tipizzazione delle misure di contenimento operata dal d.l. n. 19/2020 è stata corredata dall'indicazione di un criterio che orienta l'esercizio della discrezionalità attraverso i «principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso» (art. 1, comma 2). In tal senso assume rilievo – giacché supporta sul piano istruttorio la messa in atto della disciplina primaria, rendendone più concreta ed effettiva la verifica giudiziale – quanto stabilito dall'ultimo periodo dell'art. 2, comma 1, dello stesso d.l. n. 19/2020, cioè che, «[p]er i profili tecnico-scientifici e le valutazioni di adeguatezza e proporzionalità, i provvedimenti di cui al presente comma sono adottati sentito, di norma, il Comitato tecnico-scientifico di cui all'ordinanza del Capo del dipartimento della Protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630, pubblicata nella G.U. n. 32/2020».

La fonte primaria, pertanto, non soltanto ha tipizzato le misure adottabili dal Presidente del Consiglio dei ministri, in tal modo precludendo all'autorità di Governo l'assunzione di provvedimenti extra ordinem, ma ha anche imposto un criterio tipico di esercizio della discrezionalità amministrativa, che è di per sé del tutto incompatibile con l'attribuzione di potestà legislativa ed è molto più coerente con la previsione di una potestà amministrativa, ancorché ad efficacia generale.

In sostanza, il d.l. n. 19/2020, lungi dal dare luogo a un conferimento di potestà legislativa al Presidente del Consiglio dei ministri in violazione degli artt. 76 e 77 Cost., si limita ad autorizzarlo a dare esecuzione alle misure tipiche previste.

Il contenzioso relativo alla legittimità dei d.P.C.M. conferma la coerenza costituzionale del sistema delle fonti

Secondo Cons. St. I, n. 850/2021 cit. sono legittimi i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri del 24 ottobre 2020 e del 3 novembre 2020 che danno attuazione alle disposizioni introdotte dai decreti-legge disciplinanti l'emergenza epidemiologica Covid-19, e ciò in quanto il ricorso ai decreti attuativi, operato dai precedenti decreti-legge, è coerente con il sistema delle fonti, per due ordini di ragioni: in primo luogo perché in linea generale non è riservata alla norma primaria (ancorché contenuta nell'atto-fonte di necessità e urgenza) la disciplina di dettaglio e analitica delle fattispecie regolate (soccorrendo a tal fine, nella fisiologia della normazione, secondo uno schema gradualista delle fonti, la disciplina secondaria dell'esecutivo); in secondo luogo perché il decreto-legge, per quanto agile e di rapida approvazione parlamentare, non avrebbe consentito, nel sopra descritto contesto storico, la duttilità, l'adattabilità e la flessibilità necessarie ad aderire plasticamente alla continua mutevolezza delle condizioni oggettive di sviluppo e andamento della pandemia, notoriamente variabili e scarsamente prevedibili, con significative diversificazioni territoriali, tali da richiedere la capacità di provvedere – di mutare le disposizioni – anche nel breve arco di un mese (o, addirittura, di settimane), duttilità, adattabilità e flessibilità certamente assicurate in misura maggiore dallo strumento esecutivo del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

Ad avviso della Sezione il meccanismo di produzione normativa costruito dal Governo e approvato dal Parlamento nella sede della conversione in legge dei decreti-legge di volta in volta susseguitisi (e in primo luogo quelli qui contestati) nel corso dell'emergenza da pandemia da Covid-19, sia conforme al dettato costituzionale e si inquadri coerentemente nel sistema delle fonti, rinvenendo in esso un'adeguata base giuridica.

Infatti, a partire dal d.l. n. 19/2020, il governo ha impostato correttamente la sequenza logico-giuridica degli atti-fonte preordinati a fronteggiare la pandemia, secondo il fondamentale schema generale della decretazione d'urgenza, introduttiva di norme primarie, poi approvate dal Parlamento in sede di legge di conversione, attributive, a valle, all'esecutivo, di un potere normativo di livello secondario e di provvedimento generale, modellato sull'esempio delle ordinanze emergenziali di protezione civile sotto il profilo della temporaneità, della eccezionalità e del presupposto dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, ai sensi dell'art. 24 del codice della protezione civile di cui al d.lgs. n. 1/2018.

Certamente sarebbe stata altrettanto percorribile in astratto e del tutto conforme alla Costituzione l'opzione per il modello parallelo (e sostanzialmente equivalente) del ricorso alle ordinanze contingibili e urgenti già previste dalla norme vigenti: la decretazione d'urgenza, con norma primaria, ben avrebbe potuto richiamare e attivare i poteri di ordinanza già previsti in capo al Presidente del consiglio dei ministri e al Capo del Dipartimento della protezione civile (art. 5, d.lgs. n. 1/2018), o in capo al Ministro della salute (art. 32, l. n. 833/1978 istitutiva del sistema sanitario nazionale), anziché introdurre la figura dei decreti del Presidente del consiglio dei ministri. Ma la questione della configurazione di tali atti attuativi a contenuto generale di rango secondario, ad tempus, con causa rinvenibile nello stato emergenziale creatosi a seguito della pandemia, riveste a ben vedere un rilievo più formale e nominalistico che sostanziale, essendo pacifico che, in ogni caso, la nuova legge ordinaria speciale ben può derogare alle competenze e alle procedure previste dalle norme pari-ordinate recate dal codice della protezione civile (d.lgs. n. 1/2018) e dalla l. n. 833/1978, senz'altro derogabili con atto successivo avente pari forza e valore di legge.

Più nello specifico, rileva al riguardo il Collegio che non sussiste alcuna violazione dellal. n. 833 del1978 (art. 32, che attribuisce al Ministro della sanità il potere di emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all'intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni), né della legislazione sulla protezione civile (d.lgs. n. 1/2018, «Codice della protezione civile», il cui art. 5 attribuisce peraltro i poteri di ordinanza in materia di protezione civile proprio al Presidente del consiglio dei ministri, prevedendo che questi possa esercitarli «per il tramite del Capo del Dipartimento della protezione civile»): la nuova decretazione d'urgenza, ritualmente convertita in legge, ha infatti prodotto norme di rango primario in tutto e per tutto equiordinate, quanto a forza e valore di legge, rispetto a quelle la cui violazione viene dedotta come motivo di censura.

Né la legge sul sistema sanitario nazionale del 1978, né quella sulla protezione civile sono leggi (così dette) «rinforzate», sicché nulla vieta, a Costituzione vigente, che una successiva norma primaria (non importa se introdotta direttamente dal Parlamento con una legge ordinaria o, in prima battuta, dal Governo, con lo strumento del d.l., poi validamente convertito in legge dal Parlamento) possa derogare alle previsioni di tali, anteriori, leggi ordinarie. Non si comprende, peraltro, in che cosa si sostanzierebbe il ritenuto vulnus di valori costituzionali nell'attribuzione in favore del Presidente del consiglio dei ministri, operata dai decreti-legge qui censurati, della competenza a introdurre atti equivalenti nella sostanza alle ordinanze contingibili e urgenti, competenza assegnata, invece, dalla precedente legislazione ordinaria di settore, rispettivamente al Ministro della salute e al Capo del Dipartimento della Protezione civile.

Si tratta, in entrambi i casi, di un'elevazione del livello di responsabilità amministrativa, compiuta dalla normazione del 2020, che attribuisce la competenza al vertice dell'esecutivo, ossia al massimo livello di responsabilità politico-amministrativa del governo. Né può condividersi la censura con la quale parte ricorrente ha contestato l'imputazione in capo all'organo monocratico, anziché in capo al governo nella sua collegialità (Consiglio dei ministri), di siffatto potere. Risulta in definitiva logico e ragionevole, esclusa ogni valutazione di merito politico, attribuire, per evidenti ragioni di speditezza e di semplificazione connesse alla specifica emergenza da pandemia, le funzioni di intervento urgente all'organo monocratico che, peraltro, quale capo del Governo, riassume e sintetizza in sé il ruolo e la responsabilità dell'intero esecutivo, ai sensi dell'art. 92 Cost., primo comma, secondo periodo (Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene la unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei Ministri).

Sotto un diverso angolo di visuale, pur essendo in astratto possibile (come peraltro sta avvenendo con il nuovo governo insediatosi il 13 febbraio 2021, a partire dal d.l. n. 44/2021 e, da ultimo, con il d.l. n. 52/2021) definire direttamente nell'atto-fonte di rango primario (nel decreto-legge) anche tutti i dettagli applicativi delle chiusure e delle altre misure limitative finalizzate ad assicurare il così detto distanziamento sociale in funzione di contenimento dell'espandersi della pandemia, ciò nondimeno il modello innovativo adottato con il sistema imperniato sul rinvio ai decreti attuativi non presenta i denunciati profili di incostituzionalità e di dissonanza rispetto al sistema delle fonti (avendo riferimento precipuo, in questa sede, deve ripetersi, all'incidenza, qui denunciata, sui diritti al lavoro e alla libera iniziativa economica privata, e non anche ad altre libertà individuali presidiate da riserva assoluta di legge).

Contestualizzando realisticamente la valutazione giuridica degli impugnati decreti nel loro effettivo e proprio contesto cronologico di riferimento, non può non considerarsi che nel primo anno della pandemia, nel 2020, l'assoluta novità e l'inusitata gravità di questa emergenza globale, nonché la ancora scarsa conoscenza di questo fenomeno pandemico, hanno comprensibilmente richiesto l'adozione di misure ordinamentali emergenziali particolarmente rapide e duttili, apparendo, in quel contesto, difficilmente praticabile il ricorso alla sola decretazione d'urgenza, con la definizione, all'interno del decreto-legge stesso, dell'intero quadro di dettaglio applicativo delle misure necessarie. Viceversa oggi, a distanza di oltre un anno dall'esplosione di questa epocale calamità naturale, anche sulla base dell'esperienza sinora accumulata, della maggiore conoscenza acquisita e della stessa produzione normativa per l'innanzi sedimentatasi, appare ragionevolmente possibile concentrare direttamente nel decreto-legge l'articolazione di tutte le misure restrittive da mettere in campo (fermo restando che anche i citati d.l. n. 44/2021 e n. 52/2021 non mancano di operare ampi rinvii ai «provvedimenti adottati in attuazione dell'art. 2 del d.l. n. 19/2020», ossia ai precedenti d.P.C.M.).

Ha chiarito anche la Sezione che stante la natura diatti generali, introduttivi di disposizioni di rango secondario, ancorché temporanee ed emergenziali, implica la deroga all'applicabilità delle norme in tema di motivazione degli atti amministrativi contenute nella l. n. 241/1990; inoltre, trattandosi indubbiamente di atti di alta amministrazione, espressione di ampia discrezionalità, attraverso i quali il Governo ha attuato le fondamentali scelte politiche e amministrative di gestione della gravissima crisi pandemica verificatasi a partire del mese di gennaio del 2020, essi, da un lato, anche da questo angolo di visuale, non richiedono corredi motivazionali raffrontabili a quelli necessari per gli ordinari provvedimenti amministrativi, dall'altro lato sono sindacabili in questa sede di esame di legittimità solo per carenze e/o errori gravi e manifesti e per evidente illogicità, irrazionalità, sproporzione o irragionevolezza, restando precluso ogni sindacato che possa riguardare il merito e la condivisibilità delle decisioni adottate, né la loro opportunità e convenienza.

Sindacato di razionalità e proporzionalità delle misure di contenimento: il principio di precauzione

Precisata la natura e i limiti del sindacato di legittimità in questa sede ammissibile, la Cons. St. I, 850/2021, cit. ha rilevato che le misure censurate risultano non illogiche, né irrazionali, sono adeguatamente fondate su una sufficiente istruttoria tecnico-scientifica, non appaiono inattendibili nel metodo, né nelle conclusioni raggiunte, e risultano nel complesso proporzionate e ragionevoli, alla stregua del principio di precauzione, in funzione della migliore tutela della salute pubblica. Se è vero, come ribadito dalla recente giurisprudenza formatasi in materia di misure restrittive per contrasto alla pandemia da covid-19 (T.A.R. Catanzaro I, 2075/2020; T.A.R. Piemonte,. I, 580/2020), che il principio di precauzione non può essere invocato oltre ogni limite, ma deve essere contemperato con quello di proporzionalità, come ricordato tanto dall'insegnamento, nelle materie di competenza dell'Unione europea, dalla Corte di Giustizia (cfr. CGUE, sez. I, 9 giugno 2016, in causa C-78/2016, Pesce), quanto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale nel caso «Ilva di Taranto» (Corte cost., n. 85/2013, sul bilanciamento tra valori dell'ambiente e della salute da un lato e della libertà di iniziativa economica e del diritto al lavoro dall'altro), è altrettanto vero che il test di proporzionalità e di stretta necessità delle misure limitative deve ragguagliarsi al livello di rischio – e quindi al proporzionale livello di protezione ritenuto necessario – causato dalla straordinaria virulenza e diffusività della pandemia.

La prevalenza del principio di precauzione (Cons. St. III, n. 6655/2019; T.A.R. Lazio III-quater, n. 35/2021) è dunque ragionevolmente motivata in relazione al presente contesto di emergenza sanitaria, caratterizzato dalla circolazione di un virus sul cui comportamento non esistono certezze nella stessa comunità scientifica, con la logica conseguenza che, non essendo conosciuti, né prevedibili con certezza i rischi indotti da attività lavorative e commerciali potenzialmente pericolose, l'azione dei pubblici poteri ben può e deve tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche, a tutela del valore primario della salute.»

Conf. T.A.R. Lazio, I, decreto 5002/2020: «In considerazione della vicina data della camera di consiglio collegiale, deve essere respinta l'istanza di sospensione del d.P.C.M. 11 giugno 2020, avente ad oggetto ulteriori disposizioni attuative del d.l. n. 19/2020, recante misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da covid-19, e del d.l. n. 33/2020, recante ulteriori misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica.»