Morte dell’assegnatario dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica e ritorno dell’immobile locato all’ente assegnante

Massima

In tema di edilizia residenziale pubblica, l'unico titolo che abilita alla locazione è l'assegnazione sicché, in caso di morte dell'assegnatario, si determina la cessazione dell'assegnazione-locazione ed il ritorno dell'alloggio nella disponibilità dell'Ente assegnante, il quale può procedere, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ad una nuova assegnazione, eventualmente a favore dei soggetti indicati nell'art. 12 del d.P.R. n. 1035/1972 che, in qualità di conviventi ed in presenza delle altre condizioni previste dalla normativa, hanno solo un titolo preferenziale, ma non un diritto al subentro automatico conseguente alle vicende successorie.

Il caso

La causa - giunta di recente all'esame del Supremo Collegio - registrava in entrambi i gradi di merito la soccombenza dell'attore, il quale si era opposto alla determina con la quale il Comune l'aveva dichiarato decaduto dall'assegnazione dell'alloggio ERAP, contestando la regolarità del procedimento e l'infondatezza delle motivazioni poste a base del provvedimento.

In particolare, i giudici aditi avevano rigettato la domanda attorea, osservando:

a) che non era stato sottoscritto un contratto di locazione, essendo stata l'assegnazione, inizialmente accordata, revocata all'esito degli accertamenti richiesti dall'ERAP;

b) che la domanda era chiaramente finalizzata all'annullamento del provvedimento amministrativo di decadenza dall'assegnazione dell'alloggio popolare, ex art. 20-decies, lett. a), della l.r. Marche del 16 dicembre 2005, e non al mantenimento del rapporto locatizio, mai perfezionatosi attraverso un valido contratto scritto;

c) che il provvedimento era intervenuto in una situazione giuridica non ancora definita, atteso che la definitività della voltura contrattuale a favore dell'assegnatario dell'alloggio era subordinata all'esito degli accertamenti in ordine alla permanente sussistenza dei requisiti legali previsti per l'assegnazione;

d) che, in difetto di voltura, ossia in mancanza di novazione soggettiva del rapporto contrattuale, neppure si poneva l'esigenza di risoluzione dell'originario rapporto locativo, cessato con la morte della precedente assegnataria;

e) che l'ERAP aveva chiesto alla Polizia municipale di verificare chi risiedesse abitualmente nell'alloggio in questione, ma il Comune aveva comunicato all'ERAP che gli accertamenti disposti erano stati negativi;

f) che, in particolare, su richiesta dell'ufficio anagrafe del Comune, la Polizia municipale aveva comunicato l'esito negativo di 4 verifiche effettuate in circa 5 mesi;

g) che la decadenza dal diritto all'assegnazione dell'alloggio era stata motivata per mancanza di occupazione stabile dell'appartamento;

 h) che l'attore, poi appellante, non aveva dimostrato, né aveva chiesto di farlo, la sua presenza in casa nei giorni degli accertamenti o nei periodi di riferimento;

 i) che, se è vero che la residenza o la stabile dimora non implicavano la presenza quotidiana, il dato fattuale della stabile occupazione doveva trovare riscontro in una costanza di relazioni, attività o abitudini di vita tale da risultare compatibile con un normale utilizzo dell'immobile quale stabile abitazione.

Avverso la sentenza conclusiva del giudizio di appello, il soccombente proponeva, quindi, ricorso per cassazione.

La questione

Si trattava di verificare se sussisteva o meno un automatismo nella successione nel rapporto locativo instaurato con l'originaria assegnataria deceduta, essendo, in caso negativo, necessaria la stipula di un nuovo contratto scritto, a seguito della formale deliberazione autorizzativa da parte dell'Ente concedente.

Le soluzioni giuridiche

I giudici di Piazza Cavour hanno ritenuto il ricorso “inammissibile”, atteso che il ricorrente non aveva colto la ratio della decisione impugnata.

Sul punto, si è chiarito che, in tema di edilizia residenziale pubblica, l'unico titolo che abilita alla locazione è l'assegnazione, sicché, in caso di morte dell'assegnatario, si determina la cessazione dell'assegnazione-locazione ed il ritorno dell'alloggio nella disponibilità dell'Ente assegnante, il quale può procedere, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ad una nuova assegnazione, eventualmente a favore dei soggetti indicati nell'art. 12 del d.P.R. n. 1035/1972 che, in qualità di conviventi ed in presenza delle altre condizioni previste dalla normativa, hanno un titolo preferenziale e non un diritto al subentro automatico conseguente alle vicende successorie, conformemente ai principi generali in materia (Cass. civ., sez. III, 20 dicembre 2019, n. 34161).

Né - ad avviso dei magistrati del Palazzacci - aiutava a divisare la pertinenza della formulata doglianza il fatto che il ricorrente invocasse l'art. 20-septies della legge regionale secondo il cui disposto: “Il subentro nell'assegnazione a seguito di decesso dell'assegnatario o abbandono dell'alloggio è consentito esclusivamente a beneficio dei componenti del nucleo familiare, così come definito dall'art. 2, comma 1, lett. c), conviventi sin dal momento dell'assegnazione ovvero in virtù di ampliamento stabile avvenuto ai sensi del comma 3 ss. L'ampliamento stabile del nucleo familiare, diverso da quello avvenuto per matrimonio, convivenza more uxorio, nascita figli, adozione, tutela o affidamento, è autorizzato dall'Ente gestore su richiesta dell'assegnatario a favore di persone legate ai componenti del nucleo familiare, di cui alla lett. c) del comma 1 dell'art. 2, da vincolo di parentela in linea retta sino al secondo grado, previa verifica della permanenza dei requisiti di cui all'art. 20-quater e purché l'abitazione sia adeguata alle esigenze del nuovo nucleo familiare. L'ampliamento stabile del nucleo familiare di cui al comma 3 costituisce per il nuovo componente autorizzato il diritto al subentro dopo due anni dall'autorizzazione dell'Ente gestore, che deve essere concessa o respinta entro 45 giorni dalla ricezione della domanda dell'assegnatario”.

Da tali norme - secondo l'autorevole parere degli ermellini - non si evince, infatti, che il subentro del convivente nella locazione (eccettuati i casi di matrimonio e di convivenza di fatto di cui al comma 2 sia atto dovuto o automatico; anzi, le norme regionali richiamate richiedono espressamente, per tale subentro, la sussistenza dei requisiti contemplati che, nella specie, l'organo comunale ha escluso nell'esercizio del proprio potere discrezionale, non sindacabile in sede di legittimità.

Si è, altresì, osservato al riguardo che, in tema di locazione di immobili di edilizia residenziale pubblica, costituisce orientamento consolidato che l'assegnazione, unico titolo che abiliti alla legittima detenzione dell'alloggio, non può essere conseguita perfacta concludentia, in quanto la legge richiede la forma scritta ad substantiam, sia perché il rapporto intercorre tra un privato ed una Pubblica Amministrazione, sia perché si verte nell'àmbito dell'erogazione di un servizio pubblico nel quale deve essere costante la verifica della permanenza dei requisiti dei soggetti destinatari (Cass. civ., sez. III, 11 maggio 2023, n. 12957; Cass. civ., sez. III, 16 febbraio 2024, n. 4262).

Ne consegue - come rilevato dalla Corte d'Appello - l'irrilevanza del fatto che il Comune, con una precedente determinazione, avesse accolto l'istanza di voltura ed autorizzato la stipula della locazione, che certo non aveva radicato alcun diritto del ricorrente all'automatica successione nel rapporto locatizio intestato alla precedente assegnataria, anche considerando che la voltura non avrebbe potuto essere effettuata prima degli accertamenti fattuali sulla residenza abituale del ricorrente.

Osservazioni

La pronuncia in commento offre lo spunto per ricordare che gli “alloggi di edilizia residenziale pubblica” costituiscono una tipologia locatizia espressamente esclusa dall'applicazione della l. n. 431/1998, applicandosi, invece, ad essi la relativa normativa vigente statale e regionale.

Una volta correttamente perimetrato l'àmbito entro cui può discorrersi di edilizia residenziale pubblica, va sottolineata la peculiarità che caratterizza, sotto il profilo genetico, il sorgere dei contratti di locazione abitativa ad essa attinenti.

Secondo l'orientamento della Suprema Corte, la formazione dei contratti di locazione di immobili appartenenti al patrimonio dell'edilizia residenziale pubblica si articola in due distinti momenti: da un lato, vi è una fase pubblicistica, attinente alla scelta del contraente, ossia al momento della “assegnazione” dell'alloggio, fase nella quale non sorgono per il privato che interessi legittimi, tali da radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, e, dall'altro lato, vi è una fase privatistica in senso stretto, che concerne la costituzione e lo svolgersi del rapporto di locazione, con il sorgere di veri e propri diritti soggettivi, azionabili dinanzi al giudice ordinario (v., per tutte, Cass. civ., sez. un., 28 gennaio 2005, n. 1731).

Proprio nella duplicità delle fasi, in cui si sviluppa la formazione dei contratti relativi ad immobili di edilizia residenziale pubblica, è stata rinvenuta laratio dell'esclusione di cui sopra, nel senso che il legislatore del 1998 ha inteso sottrarre all'applicazione della disciplina dettata per la stipulazione dei contratti di locazione abitativa - quali strumenti volti alla regolamentazione di privati interessi - quei rapporti in cui il momento pubblicistico assume un rilievo tale da richiedere specifici ed ulteriori interventi normativi.

In argomento, merita rammentare, altresì, che la determinazione del canone nel rapporto di edilizia residenziale pubblica da parte dell'Amministrazione è assistita da una presunzione di legittimità sulla base del generale principio vigente in materia di atti amministrativi (Cass. civ., sez. III, 2 luglio 1998, n. 6453, riguardo ad immobili appartenenti ad un IACP).

Infine, la giurisprudenza è costante nel ritenere che, in tema di edilizia residenziale pubblica, la natura privatistica del rapporto di locazione, a mezzo del quale viene attuato il provvedimento di assegnazione dell'alloggio, comporta che il rapporto stesso resta assoggettato alla normale disciplina della risoluzione della locazione per le cause previste dal Codice civile (v., ex multis, Cass. civ., sez. III, 4 marzo 1998, n. 2401).

Dunque, la l. n. 431/1998, all'art. 1, comma 2, esclude, dal proprio ambito di applicazione, gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai quali “si applica la relativa normativa vigente, statale e regionale”.

Se, però, è sufficientemente chiaro l'intento di ampliare l'àmbito delle locazioni escluse dall'applicazione della l. n. 431/1998, non altrettanto lo è l'individuazione della portata dell'esclusione, avuto riguardo alla scelta legislativa di limitarla agli artt. 2, 3, 4, 4-bis, 7, 8 e 13 della nuova legge, il che, utilizzando l'argumentum a contrario, dovrebbe condurre ad affermare che sono, invece, applicabili alle locazioni di alloggi di edilizia residenziale pubblica gli artt. 1, 5, 6, 9, 10, 11 e 12.

Tutto ciò pone seri interrogativi sia con riferimento alle disposizioni richiamate, sia a quelle non richiamate.

Si è sostenuto, ad esempio, che il combinato disposto degli artt. 2, 3, 4 e 8 della l. n. 431/1998 contiene la sostanza della regolamentazione dei nuovi contratti di locazione, anche sul piano fiscale; la menzione, tra le norme non applicabili, dell'art. 7 l. n. 431/1998 - che, fissando le condizioni per la messa in esecuzione dei provvedimenti di rilascio dell'immobile locato, era destinato a combattere il fenomeno dell'elusione fiscale (ma che il giudice delle leggi ha ormai dichiarato incostituzionale nel 2001) - era, invece, di difficile comprensione, mostrandosi piuttosto come espressione di una singolare situazione di privilegio.

Parimenti, muovendo dal nesso di collegamento tra l'art. 1, comma 4, che stabilisce l'obbligo di forma scritta per la stipulazione di validi contratti di locazione, e l'art. 13, comma 1, che pone la sanzione di nullità delle pattuizioni volte a determinare un importo del canone di locazione superiore a quello risultante dal contratto scritto e registrato, ci si è chiesti se, dall'indicata disapplicazione, possa desumersi che i contratti di locazione esclusi sono sottratti al rigore della forma, oppure se, pur valendo anche per questi il requisito, sia in qualche modo legittimata l'elusione fiscale.

Per quanto riguarda le disposizioni ipoteticamente applicabili a contrario, si è sottolineata l'assai problematica compatibilità dell'art. 5 della l. n. 431/1998 - posto in tema di contratti di locazione di natura transitoria - dal momento che l'assegnazione in godimento degli alloggi di edilizia residenziale pubblica opera, di regola, a tempo indeterminato in favore di chi sia in possesso dei requisiti indicati dalla legge; l'omissione, infatti, non è stata ritenuta rilevante, giacché l'art. 5 è collegato con la disciplina ordinaria degli artt. 2 e 3 della l. n. 431/1998 ed è, quindi, radicalmente inapplicabile nei casi contemplati dall'art. 1, comma 2, riguardo ai quali è prevista l'inapplicabilità dei citati artt. 2 e 3.

Altrettanti dubbi ha posto il mancato richiamo tra le norme non applicabili dell'art. 6 della l. n. 431/1998, se si considera che il godimento degli alloggi di edilizia residenziale pubblica cessa normalmente in presenza di specifiche ipotesi di inadempimento contemplate dalla legge, ma, anche in questo caso, l'omessa menzione dell'art. 6 tra le norme non applicabili è stata ritenuta non decisiva, in ragione della transitorietà della disposizione, come tale non applicabile ai contratti stipulati nel vigore della nuova legge.

In definitiva, le uniche disposizioni effettivamente applicabili agli alloggi di edilizia residenziale pubblica sembrano essere soltanto l'art. 1, comma 1, relativo alla forma scritta del contratto di locazione, e l'art. 12, istitutivo dell'Osservatorio per la condizione abitativa.

Riferimenti

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Dalla Pria, Ampliamento del nucleo familiare nell'edilizia residenziale pubblica e successione della legge regionale nel tempo, in Nuova rass., 2012, 458;

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Morcavallo, Diritto alla cessione dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica e trasmissibilità agli eredi: esercizio della funzione pubblica e schemi privatistici di tutela, in Nuova giur. civ. comm., 2007, I, 1219;

Montaldo, La posizione dell'erede avente titolo al riscatto dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica, in Urbanistica e appalti, 2007, 405;

Musolino, L'assegnazione e l'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, in Riv. notar., 2006, 1529;

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Ongaro, Ancora in tema di decadenza della assegnazione di alloggi edilizia residenziale pubblica, in Riv. amm. Veneto, 2000, 272;

Colafrancesco, Gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica - La morosità come causa di decadenza, in Arch. loc. e cond., 1993, 443.