Assicurazione dei rischi catastrofali. Approvata la legge di conversione n. 78/2025 del DL 39/2025. Il quadro normativo giunge quasi a completamento

La legge di conversione 78/2025 del DL 39/2025

Il 30 maggio è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale (n. 124) la L. 78/2025 di conversione del DL 39/2025 approvata da Camera e Senato circa una settimana prima (il 21 maggio).

La legge di conversione, costituita da un solo articolo, si compone di due commi – uno che sancisce la conversione in legge del decreto e l'altro dedicato alla sua entrata in vigore – e di un allegato. Quest'ultimo contiene le modifiche normative apportate, proprio in sede di conversione, al decreto legge 39/2025 e, dunque, alla L. 213/2023 e al DL 155/2024 conv. L. 189/2024.

Tali modifiche non incidono sui termini originariamente previsti dal DL per il differimento del termine di cogenza dell'obbligo di dotarsi di una copertura assicurativa per i rischi catastrofali – che restano confermati, eccezion fatta per le disposizioni utilizzate ai fini della individuazione delle categorie di imprese tenute all'obbligo– ma integrano la normativa primaria. E lo fanno sotto un duplice profilo: da un lato elevano, a rango primario, disposizioni prima contenute esclusivamente nel DM 18/2025 (fonte di rango secondario), dall'altro chiariscono alcuni aspetti prima controversi e indeterminati.

Procediamo dunque ad esaminare i contenuti dell'Allegato del DL 39/2025.

Conferma del differimento dell'obbligo di assicurarsi per le micro/piccole/medie imprese e modifica dei criteri normativi per la classificazione di tali imprese. Il rinvio alla Raccomandazione 2003/361/CE

La legge di conversione 78/2025, come anticipato nell'incipit, non apporta modifiche al differimento dei termini già previsti dal DL 39/2025 per le imprese non grandi - per tali intendendosi le micro/piccole/medie imprese - per dotarsi di una copertura per i rischi catastrofali ai sensi della L. 213/2023, né tantomeno al termine di applicazione delle sanzioni (contestuale all'entrata in vigore dell'obbligo per tali categorie di imprese).

Resta altresì confermato – non poteva essere diversamente – che per le grandi imprese, l'obbligo sia in vigore già dal 31 marzo 2025 e che l'applicazione delle sanzioni avrà luogo dal novantesimo giorno dall'entrata in vigore della cogenza dell'obbligo (dal prossimo 29 giugno la grande impresa, che non abbia stipulato una copertura assicurativa potrebbe perdere il diritto a ricevere contributi/sovvenzioni pubbliche).

Con riferimento, dunque, al differimento del termine entro cui assicurarsi l'unica modifica apportata dalla L. 78/2025 riguarda i riferimenti normativi utilizzati per classificare un'impresa in base alla propria dimensione: in luogo del richiamo alla direttiva UE 2023/2775, che rimane valido esclusivamente per le grandi imprese, si rinvia alla Raccomandazione 2003/361/CE.

La ragione della sostituzione (così si legge nei Dossier e nelle Relazione tecnica allegati alla legge e consultabili sul sito del Senato) deve ritrovarsi nel fatto che tale raccomandazione contiene le definizioni di micro/piccole/medie imprese ai fini della concessione degli aiuti di Stato e delle agevolazioni, mentre la direttiva UE 2023/2775, che si basa su altri parametri, rileva esclusivamente sul versante contabile e bilancistico.

Così ai sensi dell'articolo 2 dell'Allegato della Raccomandazione del 2003, è considerata:

• microimpresa quella che occupa meno di 10 persone e realizza un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiore a 2 milioni di euro;
• piccola impresa quella che occupa meno di 50 persone e realizza un fatturato annuo o un totale di bilancio annuo non superiori a 10 milioni di euro;
• media impresa quella che occupa meno di 250 persone e ha un fatturato annuo non superiore ai 50 milioni di euro o un totale di bilancio annuo non superiore ai 43 milioni di euro.

Le ulteriori modifiche apportate in sede di conversione

1. Modifiche volte a elevare a rango primario disposizioni prima contenute solo in fonti di rango secondario (DM 18/2025)

Le integrazioni proposte in sede di conversione hanno lo scopo, come già accennato, in primo luogo, di rendere coerente il DM 18/2025 – fonte di rango secondario –   con la legge 213/2023. Per tale ragione, nella normativa primaria vengono aggiunte disposizioni prima previste esclusivamente nella normativa secondaria.

Ci riferiamo all'inserimento (nella legge primaria) dei parametri previsti per la determinazione dei beni da assicurare e della possibilità per le grandi imprese (e le società controllate e collegate) di derogare ai limiti di scoperto e franchigia del 15%.

Così:

•  all'art. 1, comma 101, L. 213/2023,  in coerenza con quanto previsto dall'art. 1 lett. l), m), n) del DM 18/2025 viene specificato che: “Per la determinazione del valore dei beni da assicurare si considera il valore di ricostruzione a nuovo dell'immobile ovvero il costo di rimpiazzo dei beni mobili o quello di ripristino delle condizioni del terreno interessato dall'evento calamitoso”. La disposizione conferma che  il parametro da assumere ai fini della determinazione del valore dei beni da assicurare coincide, per i beni immobili (dunque per il fabbricato), con il valore di ricostruzione a nuovo; per i beni mobili (ossia per impianti e macchinari; attrezzature industriali e commerciali), con il costo di rimpiazzo; per i terreni interessati dall'evento calamitoso, con il costo di ripristino delle condizioni che comprendono anche le spese di demolizione e sgombero per espressa previsione del DM citato (n - costo di ripristino: valore necessario a sostenere i costi dei lavori di  sgombero,  bonifica  e  ripristino  delle  caratteristiche meccaniche e topografiche del terreno ad una condizione pari a quella precedente all'evento assicurato).
•  all'art. 1, comma 104, viene inserita una deroga alla pari di quanto previsto dall'art. 6, comma 2 del DM 18/2025, che stabilisce che il limite massimo dello scoperto del 15% può essere derogato nel caso di grandi imprese, come definite all'articolo 1, comma 1, lettera o)  DM 18/2025. La modifica aggiunge poi una ulteriore specificazione, consentendo altresì la possibilità di derogare al 15% di scoperto anche alle società controllate e collegate che, alla data di chiusura del bilancio, soddisfano congiuntamente i requisiti di fatturato e dipendenti previsti dalla lett o) dell'art 1 del DM 18/2025 (fatturato maggiore di 150 milioni di euro; numero di dipendenti pari o superiore a 500). Tali società devono però aver stipulato un contratto di assicurazione globale relativo all'intero gruppo aziendale.

V'è da rilevare come il legislatore, intenzionalmente o meno, non abbia fatto riferimento alle imprese che vogliano assicurare una somma superiore ai trenta milioni di euro né tanto meno alla possibilità, prevista all'art.7, comma 2, del DM 18/2025, di liberamente negoziare la determinazione di massimali o limiti di indennizzo. Si tratterà dunque di comprendere se per tali previsioni possa parlarsi di una legittimazione normativa primaria o meno.

Modifiche volte a chiarire tematiche controverse (abusivismo edilizio e corresponsione dell'indennizzo in caso di stipula della copertura ex art 1891 c.c.)

Le altre modifiche apportate dalla L. 78/2025 consistono nel chiarire aspetti indeterminati della L. 213/2023 e del DL 155/2024 conv. L. 189/2024 che, fino ad oggi, erano oggetto di libera interpretazione (eccezion fatta per qualche FAQ di chiarimento del MIMIT) da parte dei destinatari delle norme.

Il riferimento è al tema dell'abusivismo edilizio e della copertura stipulata, ex art. 1891 c.c., da soggetto diverso dal proprietario (assicurato) delle immobilizzazioni materiali anche se pur sempre imprenditore

Così, il comma 3-quinquies del DL 39/2026 conv. L. 78/2025, modificando il secondo periodo dell'art 1 comma 106, dispone che l'obbligo di assicurare gravante sulle compagnie di assicurazione riguardi esclusivamente gli immobili costruiti o ampliati sulla base di un valido titolo edilizio ovvero ultimati nel momento in cui tale titolo non era obbligatorio; oggetto di sanatoria o per i quali sia in corso un procedimento di sanatoria o di condono. La disposizione esclude, poi, relativamente agli immobili non assicurabili la spettanza di contributi, sovvenzioni o agevolazioni comprese quelle previste in occasione di eventi calamitosi e catastrofali. Tale precisazione avallerebbe l'interpretazione secondo cui l'esclusione, per le imprese, da qualsiasi agevolazione/contributo per non aver stipulato la copertura assicurativa dovrebbe essere totale e non lasciata alla libera discrezionalità dell'amministrazione concedente.

Tale interpretazione non parrebbe essere del tutto allineata con quanto chiarito dal MIMIT in tema di polizze catastrofali nella FAQ n. 11: “La disciplina recata dall'articolo 1, comma 102, della legge n. 213 del 2023 non ha carattere autoapplicativo. Il comma 102 dell'articolo 1 stabilisce, infatti, che dell'inadempimento dell'obbligo di assicurazione da parte delle imprese “si deve tener conto” nell'assegnazione di contributi, sovvenzioni o agevolazioni pubbliche, senza determinare in maniera perentoria quali siano gli effetti di tale valutazione. Ne consegue che ciascuna Amministrazione titolare di misure di sostegno e agevolazione è chiamata a dare attuazione alla citata disposizione, definendo e comunicando le modalità con cui intende tener conto del mancato adempimento all'obbligo assicurativo in argomento in relazione alle proprie misure coerentemente con le tempistiche recate dall'articolo1 del decreto legge 31 marzo 2024, n.39 […]”, anche se poi il MIMIT, nella medesima FAQ, precisa che per quanto di sua competenza, “questo Ministero è orientato a tener conto dell'inadempimento dell'obbligo assicurativo precludendo l'accesso agli incentivi di propria competenza alle imprese inadempimenti”.

Quanto al tema della copertura stipulata ex art. 1891 c.c., il comma 3-sexies del DL 39/2025 come modificato dalla L. 78/2025, aggiungendo un nuovo periodo all'articolo 1-bis, comma 2, del decreto-legge n. 155 del 2024, stabilisce che la corresponsione dell'indennizzo spetti al proprietario del bene, laddove altro soggetto (imprenditore non proprietario) proceda ad assicurare beni (non assistiti da analoga copertura) impiegati nella propria attività di impresa, fermo restando la comunicazione al proprietario circa la stipulazione della polizza.

La norma prevede poi che l'indennizzo debba essere destinato esclusivamente al ripristino dei beni danneggiati o periti della loro funzionalità. Qualora tale vincolo non sia rispettato, l'imprenditore non proprietario che utilizza il bene ha diritto ad una sorta di ristoro (lucro cessante) per il periodo di interruzione dell'attività di impresa dovuto al verificarsi dell'evento catastrofale per cui è stata stipulata la polizza, individuato nel limite del 40 per cento dell'indennizzo percepito dal proprietario.

Il Legislatore parrebbe dunque legittimare una sorta di “indennizzo” all'imprenditore non proprietario del bene assicurato per l'impossibilità di proseguire la propria attività, pur non mutando la natura del contratto di assicurazione – così come individuato dalla L. 213/2023 –che rimane volto a tutelare il perimento/la distruzione totale o parziale del bene (e non la cd. business interruption). L'importo spettante all'imprenditore contraente, anche se non di poco conto, in quanto parametrato a poco meno delle metà del totale dell'indennizzo spettante al proprietario, potrebbe comunque rilevarsi insufficiente a ristorare il danno subito.

Infine, in conformità a quanto disposto dall'articolo 1891, comma 4, del codice civile, viene riconosciuto all'imprenditore, che ha stipulato il contratto di assicurazione, privilegio relativamente al rimborso dei premi pagati all'assicuratore e delle spese del contratto, nonché alle somme predette. Tale disposizione prevede che, in caso di assicurazione stipulata per conto altrui o per conto di chi spetta, per il rimborso dei premi pagati all'assicuratore e delle spese del contratto, il contraente abbia privilegio sulle somme dovute dall'assicuratore nello stesso grado dei crediti per spese di conservazione.

Il Garante per la sorveglianza dei prezzi (Misterprezzi)

L'ultima (anche se non in ordine numerico) modifica introdotta dalla L. 78/2025 riguarda l'introduzione di un ulteriore periodo al comma 105-bis della L. 213/ 2023, disposizione introdotta con la Legge concorrenza 193/2024, con cui si prevede che il Garante per la sorveglianza dei prezzi, collaborando con IVASS, monitori i contratti assicurativi offerti dalle compagnie, al fine di evitare e ridurre fenomeni speculativi sui premi. Tali attività (di verifica e controllo) potranno essere azionate tramite segnalazione delle imprese obbligate alla stipula dei contratti in oggetto.

Il Garante per la sorveglianza dei prezzi è stato istituito presso il MIMIT con la L. 244/2007 e funge da presidio per i cittadini (e per le imprese), svolgendo una funzione di sorveglianza dei prezzi tramite una triplice attività:

• convocazione delle imprese e delle associazioni di categoria interessate;
• richiesta alle imprese di dati, notizie ed elementi specifici sulle motivazioni che hanno determinato eventuali variazioni di prezzo;
• verifica delle segnalazioni delle associazioni dei consumatori riconosciute e l'analisi delle ulteriori segnalazioni ritenute meritevoli di approfondimento.

In conclusione

Con la L. 78/2025 il Legislatore ha provveduto ad integrare alcune carenze normative – mancanza di copertura legislativa primaria e indeterminatezza di alcune previsioni – riscontrate nella L. 213/2023 e nel DL 155/2024 conv. L. 189/2024.

L'integrazione è avvenuta, da un lato, inserendo previsioni prima contenute nel solo DM 18/2025 ed elevando così a rango primario norme prima previste nella sola normativa secondaria, dall'altro lato, tramite l'aggiunta di disposizioni volte a chiarire alcuni aspetti prima non declinati e lasciati alla libera interpretazione dei soggetti direttamente coinvolti dagli obblighi di legge.

L'intervento (ed anche l'intento) del Legislatore è certamente da valutare con favore, dal momento che si inserisce nel quadro delle scelte normative volte a disciplinare, per la prima volta in Italia, un'assicurazione obbligatoria in una materia (quella degli eventi calamitosi che colpiscono immobilizzazioni materiali) molto sensibile, in cui la stragrande maggioranza delle realtà destinatarie dell'obbligo (micro imprese) risultavano non totalmente o parzialmente assicurate.

Tuttavia, non si può fare a meno di rilevare come il Decreto Legge convertito avrebbe potuto essere più chiaro e preciso. Ed invero, l'allineamento alle disposizioni di rango secondario non è perfettamente coerente con le previsioni del DM 18/2025 (nulla di dice in relazione a quanto previsto, dall'art. 6, comma 2, con riferimento alla fascia dei trenta milioni di somma assicurata e dall'art. 7, comma 2, DM 18/2025 in relazione alla possibilità di liberamente negoziare i limiti di indennizzo e i massimali). Inoltre, con riferimento alla stipula della copertura ex art. 1891 c.c. e alla disciplina della corresponsione dell'indennizzo, manca la disciplina di alcune particolari casistiche quali, ad esempio, le conseguenze in caso di impossibilità di ripristinare il bene per cause non dipendenti dal proprietario. Infine, con l'occasione sarebbe stata utile per introdurre una disposizione di coordinamento con la previsione di cui all'art. 23 L. 40/2025, che consente a certe condizioni, ai soggetti che hanno stipulato una copertura per eventi calamitosi, di ottenere un anticipo di indennizzo (pari al 30%).

L'intervento normativo completa il quasi completo quadro normativo in tema di assicurazione dei rischi catastrofali: manca, allo stato, l'attuazione concreta del comparatore di offerte (secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 105bis, della L. 213/2023) che consentirà per l'appunto di confrontare i contratti “base” e non proposti dalle compagnie di assicurazione.

Queste ultime sono chiamate ad una sfida non semplice, dal momento che, pur trattandosi di un sistema di responsabilità costruito in modo similare a quello della RC Auto, esso riguarda (diversamente da quest'ultimo) rischi non omogenei per ubicazione, territorio, dimensione del soggetto da assicurare. Ciò ne rende difficile la mutualizzazione, con conseguente difficoltà di costruire premi, da un lato non troppo elevati in termini di esborso economico da sopportare per potenziali assicurati (si pensi a una microimpresa) ubicati in territori considerati a rischio “elevato” per il verificarsi di eventi calamitosi e, dall'altro, pari allo zero per cluster di clientela non esposti ad alcuno degli eventi calamitosi nominativamente descritti dalla Legge. Qui si pone un altro importante interrogativo consistente nel comprendere come conciliare l'obbligo di assicurarsi - pena la perdita di contributi statali, anche non connessi con il verificarsi di eventi calamitosi - con l'inesistenza di un rischio da assicurare (si pensi, in astratto, a un'impresa collocata in un territorio non esposto ad alcuno degli eventi calamitosi descritti dalla norma).