Giurisdizione sulla domanda di risarcimento per l’incolpevole affidamento nella legittimità di un provvedimento amministrativo

La fattispecie attiene l'individuazione del giudice munito di giurisdizione qualora un privato presenti una domanda di risarcimento del danno per aver confidato in buona fede nella legittimità di un provvedimento amministrativo, poi annullato con sentenza del Consiglio di Stato.

A tal fine, la Suprema Corte ha analizzato l'evoluzione interpretativa della giurisprudenza in tema di danno sofferto dal cittadino per l'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento amministrativo, anche alla luce delle novità normative in tema di procedimento amministrativo e danno nella materia dei contratti pubblici (il riferimento è al combinato disposto dell'art. 1, comma 2- bis, l. n. 241/1990 e art. 5 del d.lgs. n. 36/2023). 

I giudici di legittimità hanno dapprima dato atto che, posto il riconoscimento della risarcibilità della violazione dell’interesse legittimo ad opera della nota sentenza delle Sezioni Unite n. 500/1999, la l. n. 205/2000 ha modificato la previgente n. 1034/1971 nel senso che al giudice amministrativo spettano le questioni inerenti all’eventuale risarcimento del danno e agli altri diritti patrimoniali consequenziali all’annullamento di atti amministrativi.

Nel mutato contesto normativo di cui alla predetta l. n. 205/2000, tre conformi decisioni delle Sezioni Unite hanno stabilito che la tutela risarcitoria contro l’agire illegittimo della Pubblica Amministrazione spetta, in linea generale, al giudice amministrativo dal momento che la giurisdizione del giudice ordinario sussiste esclusivamente nelle c.d. controversie meramente risarcitorie, quali: la riparazione del pregiudizio ascrivibile ad attività materiali della P.A.; la lesione di diritti incomprimibili; l’attività svolta dalla P.A. in condizione paritetica; la lesione del patrimonio del privato come conseguenza indiretta del mancato o dell’illegittimo esercizio di poteri ordinati a tutela del privato (Cass., sez. un., n. 13659/2006; Cass., sez. un., n. 13660/2006).

Successivamente, aderendo a quanto statuito dalla Corte costituzionale (C. cost., n. 191/2006), le Sezioni Unite hanno riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario ritenendo che nell’ambito delle azioni risarcitorie non è necessario stabilire se al verificarsi di un danno ingiusto corrisponda un diritto soggettivo del danneggiato: in questo senso, “affinché si possa predicare la sussistenza della giurisdizione amministrativa, anche nel caso in cui l’azione di danno venga svolta autonomamente e successivamente rispetto alla domanda volta alla rimozione del provvedimento illegittimo, è necessario che il pregiudizio di cui si chiede la riparazione nei confronti della pubblica amministrazione sia direttamente collegato alla illegittimità del provvedimento amministrativo. Occorre che la causa petendi dell’azione di danno, tanto se introdotta contestualmente all’azione demolitoria, quanto nel caso in cui venga introdotta successivamente, sia la illegittimità dell’agire della pubblica amministrazione, poiché la giurisdizione amministrativa postula una controversia sulla legittimità dell’agire autoritativo della pubblica amministrazione” (Cass., sez. un., n. 6596/2011; Cass., sez. un., n. 6595/2011; le soluzioni proposte sono state poi confermate da pronunce successive, da ultimo Cass., sez. un., n. 12635/2021).

È stata, così, individuata una fattispecie di danno da comportamento materiale che, seppur inizialmente ricondotta all’art. 2043 c.c., è stata ritenuta assimilabile ad un illecito contrattuale dal momento che il danno si verifica nel contesto di una relazione già esistente con la Pubblica Amministrazione ed è innescato dalla violazione di doveri di condotta e di correttezza da cui è gravata l’amministrazione nei confronti del privato. In particolare, il fondamento relazionale di tale responsabilità, riferibile al contatto sociale qualificato tra privato e amministrazione, ha trovato una più compiuta elaborazione nella giurisprudenza di legittimità sul rilievo che l’affidamento incolpevole rappresenta una situazione autonoma in sé tutelata (Cass. n. 8236/2020).

Pertanto, all’esito di tale percorso interpretativo, la Suprema Corte ha delineato una casistica della responsabilità di affidamento che può essere causata: i) dalla circostanza che la P.A. ha generato un affidamento incolpevole nella legittimità del provvedimento e dalla successiva rimozione legittima a seguito di annullamento (cfr. Cass., sez. un., n. 17586/2015); ii) dall’affidamento generato nell’ambito di un procedimento concluso con un provvedimento negativo legittimo; iii) dalla mancata adozione di un provvedimento (Cass., sez un., n. 8236/2023).

Le Sezioni Unite della Suprema Corte sono state adite con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto dal privato ed articolato in un unico motivo in virtù del quale la domanda di risarcimento rientrerebbe nella giurisdizione ordinaria poiché il danno lamentato deriverebbe da una condotta complessiva del Comune contraria alle regole di correttezza, non ponendosi, invece, quale conseguenza immediata e diretta del rilascio del permesso a costruire del Comune successivamente annullato dal Consiglio di Stato.

Nell’ambito della pronuncia in esame, le Sezioni Unite hanno affermato che “la buona fede che informa i rapporti tra PA e privato è, a un tempo, regola di condotta e metro di valutazione di comportamenti che, pur se non tipizzati dalla norma attributiva del potere, risultano espressione – diretta o indiretta – dell’esercizio del potere e possono dar luogo a responsabilità per i danni anche in presenza di un provvedimento negativo legittimo. […] Va affermato che l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a., in tal modo realizzando quell’auspicata concentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice (C. cost. n. 191/2006). Resta ferma […] la giurisdizione del G.O. nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del G.A.”.

Con la pronuncia in commento, si è ritenuto preliminarmente di confermare che il privato che lamenti la lesione di un incolpevole affidamento della legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o della correttezza del comportamento della Pubblica Amministrazione fa valere un diritto soggettivo e non un interesse legittimo: se, infatti, in virtù del petitum sostanziale (Cass., sez. un., n. 2368/2024), la giurisdizione si fonda sulla domanda, ne consegue che, nei casi di violazione dell’affidamento incolpevole, l’azione risarcitoria non postula la lesione di un interesse legittimo. D’altra parte, come osservato dai giudici di legittimità, il fondamento della pretesa risarcitoria non è l’illegittimità dell’atto quanto la scorrettezza del comportamento della Pubblica Amministrazione.

Secondo la Suprema Corte,  la responsabilità da lesione dell’affidamento presuppone la delusione della fiducia riposta nella correttezza dell’azione amministrativa intesa quale “diritto soggettivo alla autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti altrui, la cui protezione si realizza, sul piano positivo, mediante l’imposizione di doveri di comportamento (reciproci), ispirati a buona fede tra i soggetti, privato o pubblico, di una relazione, paritaria o asimmetrica, che si instaura in vista della conclusione di un contratto o dell’emissione di un provvedimento amministrativo”. In altri termini, la domanda di risarcimento si fonda sulla violazione dei doveri recepiti dalla normativa relativa al contenuto del rapporto amministrativo di cui all’art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990, e non sulle regole che incidono sulla validità dei provvedimenti adottati.

In definitiva, grava sulla Pubblica Amministrazione l’onere sia di adottare correttamente le scelte amministrative sia di adeguare le proprie condotte in considerazione del fatto che l’attività amministrativa concretamente svolta possa determinare un’indebita ingerenza nei confronti dei destinatari, influenzandone negativamente le scelte indipendentemente dalla fondatezza della pretesa al conseguimento del bene della vita cui è rivolto e finalizzato l’interesse legittimo.

I Giudici hanno proseguito affermando che la coesistenza di una duplice posizione di interesse legittimo e di diritto soggettivo in capo ad un medesimo soggetto nell’ambito dello stesso procedimento non costituisce un’anomalia teorica, essendo, al contrario, connaturale alla stessa previsione delle ipotesi di giurisdizione esclusiva: ciò in ragione della circostanza che il singolo agire dell’amministrazione come autorità e come esercizio di un potere non implica una “doverosa sussunzione di ogni situazione soggettiva attiva del privato nella categoria dell’interesse legittimo”.

È soltanto nelle materie di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133 c.p.a. che il giudice amministrativo conosce, altresì per fini risarcitori, anche le controversie in cui si fa questione di diritti soggettivi, in conformità con quanto previsto dall’art. 7, comma 5, c.p.a. Al contrario, nella giurisdizione di legittimità resta inderogabile il criterio generale di riparto basato sulla natura della situazione sostanziale lesa dall’esercizio o meno del potere la cui concreta qualificazione è un’attività necessariamente preliminare ai fini dell’esatta individuazione dei confini della giurisdizione.

Pertanto, ad eccezione delle ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133 c.p.a., in caso di violazione incolpevole dell’affidamento, la giurisdizione sulle azioni risarcitorie è attribuita al giudice ordinario.

Se è vero che non si versa in un’ipotesi in cui si valuta la legittimità del provvedimento ampliativo o di quello di annullamento, ciò non comporta che le condotte produttive del danno risarcibile non siano comunque connesse all’esercizio del potere concretamente esercitato dalla P.A. posto che tale potere trova un chiaro limite nella buona fede e nella tutela dell’affidamento. Conseguentemente, il giudizio sulla responsabilità attiene le modalità attraverso le quali il predetto potere è esercitato, anche se non sotto il profilo del rispetto delle regole di validità.

Per tutte le ragioni sopra esposte, è riconosciuta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie di cui all’art. 133 c.p.a. nel caso di azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato), rimanendo a carico del giudice ordinario la giurisdizione del G.O. nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva di quello amministrativo.