Alla Consulta la questione di costituzionalità del contributo unificato minimo

Massima

Va sollevata, siccome rilevante e non manifestamente infondata in riferimento agli artt. 3,24 e 111 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 812, legge n. 207/2024. La necessità del previo pagamento del contributo unificato ai fini dell'iscrizione della causa a ruolo pone infatti una questione di compatibilità con: i) l'art. 3 Cost., posto che nulla viene previsto per consentire l'accesso alla giurisdizione a chi sia privo di mezzi e non possa versare la somma a titolo di contributo unificato; ii) con gli art. 24 e 111 Cost., dal momento che la disposizione censurata preclude l'accesso alla giurisdizione, in nome di un interesse di natura fiscale, senza che l'onere imposto alla parte abbia un qualche collegamento con il migliore svolgimento della funzione giurisdizionale.

Il caso

Proposto ricorso per cassazione avverso una decisione che confermava la condanna al versamento di canoni di locazione non pagati, la Corte rilevava la sussistenza di una questione di rito pregiudiziale all'esame dei motivi di impugnazione avente carattere decisivo.

La questione

La S.C., in particolare, si pone la questione se l'art. 1, comma 812, della legge n. 207/2024, che subordina la procedibilità della domanda al previo pagamento di una somma fissa di 43 euro a titolo di contributo unificato aggiuntivo, introducendo una sanzione indiretta a carico di chi esercita il diritto di azione, violi i principi di uguaglianza, di azione e giusto processo di cui agli artt. 3,24 e 111 Cost.

Le soluzioni giuridiche

La Cassazione ritiene in primo luogo rilevante la questione a causa dell'applicabilità della norma in discorso al ricorso ad essa presentato e delle conseguenze esiziali che l'impugnazione subirebbe a seguito del mancato versamento del contributo; inoltre, osserva che la questione appare non manifestamente infondata, in quanto l'art. 1, comma 812 cit. viola sia il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., sia gli artt. 24 e 111 della Carta fondamentale, in quanto: i) l'onere imposto appare dettato «dall'unico obiettivo di “fare cassa”» senza che dalla disposizione sia possibile desumere alcun collegamento tra l'imposizione del tributo e un obiettivo di razionalizzazione del servizio giustizia o di specifiche attività processuali; ii) la somma di 43 euro resta la stessa a prescindere dal valore economico della causa, producendo l'esito paradossale che nelle cause per le quali il contributo unificato risulta maggiore basta pagare solo i 43 euro per evitare l'improcedibilità, il che costituisce un vantaggio per chi può permettersi cause più onerose rispetto a chi si confronta con liti di basso valore; iii) la norma, ricollegando l'onere tributario all'iscrizione della causa a ruolo, nulla dispone in ordine agli eventuali ricorsi incidentali, così di fatto esentando il ricorrente incidentale dall'obbligo del versamento del contributo di 43 euro, con «evidente e ingiusta disparità di trattamento».

Osservazioni

A seguito della modifica operata dalla legge di bilancio per il 2025 (legge n. 207/2024), il contributo unificato di 43 euro rappresenta la misura minima obbligatoria per l'iscrizione a ruolo delle cause civili in Italia. Viene infatti richiesto il pagamento almeno di tale importo, salvo esenzioni, pena l'impossibilità di procedere all'iscrizione della causa a ruolo.​

In tal senso stabilisce l'art. 1, comma 812, della legge n. 207/2024, che modifica l'art. 14 del d.p.r. n. 115/2002, affermando l'onere per chi instaura un giudizio civile di effettuare il versamento del contributo minimo di 43 euro, previsto dall'art. 13, comma 1, lett. a). ​ Il pagamento è richiesto per controversie di valore fino a 1.100 euro o in materie specifiche come quelle relative alla previdenza e assistenza obbligatorie.

La legge di Bilancio 2025 ha altresì introdotto il comma 3.1 nell'art. 14 del d.p.r. n. 115/2002, il quale stabilisce che l'iscrizione a ruolo non può avvenire se non è stato versato l'importo minimo del contributo unificato pari a € 43,00 (o il minor importo legalmente dovuto), fatte salve le ipotesi di esenzione previste dalla normativa vigente.

La necessità di chiarire l'applicazione di tale norma ha determinato l'intervento della Direzione Generale Affari Interni (DAG) del Ministero della Giustizia con due circolari (prot. DAG 265462.U del 30 dicembre 2024 e prot. DAG 0060633.U del 24 marzo 2025).

Con la prima circolare, si è specificato che la disposizione non ha alterato le ipotesi di esenzione né la quantificazione complessiva del contributo unificato, per cui nelle fattispecie di esenzione nulla è dovuto, mentre se il valore del contributo unificato è inferiore a € 43,00, la somma dovuta rimane quella inferiore.

Viceversa, qualora il contributo dovuto sia superiore a € 43,00 e venga versato un importo inferiore al dovuto (ma superiore o pari a € 43,00), si configura un'omissione parziale che non impedisce l'iscrizione a ruolo, ma genera un debito da recuperare. La cancelleria non può procedere all'iscrizione a ruolo solo se, nei casi non esenti, il contributo dovuto è pari o inferiore a € 43,00 e non è versato integralmente, oppure se l'importo dovuto è superiore a € 43,00 e la parte non versa almeno la somma di € 43,00. Contestualmente, è stato introdotto il comma 3-bis nell'art. 248 del d.p.r. n. 115/2002 che, in caso di parziale omissione del versamento del contributo unificato, prevede l'immediata iscrizione a ruolo del debito, comprensivo di sanzioni e interessi, eliminando l'obbligo per la cancelleria del previo invito al pagamento tramite P.E.C.

Come si vede, si è in presenza di una previsione normativa che ha il mero scopo di garantire il rispetto delle regole sul versamento del contributo unificato, riducendo le irregolarità, ma che palesemente preclude l'accesso alla giustizia.

In tal senso opina anche la S.C., la quale, precisato che il contributo unificato ha pacificamente natura di debito tributario (v. da ultimo Cass. 3 aprile 2025, n. 8810), ricorda come la Corte costituzionale abbia più volte affermato che l'imposizione alle parti di oneri tributari deve ritenersi costituzionalmente illegittima qualora tenda alla soddisfazione di finalità estranee al principio di effettività della tutela giurisdizionale. In particolare, secondo il Giudice delle leggi, pur rientrando il dovere tributario tra quelli inderogabili di solidarietà di cui all'art. 2 Cost., deve escludersi che il diritto alla tutela giurisdizionale possa essere «in alcun modo sacrificato in nome di esigenze di tutela dell'interesse fiscale, genericamente inteso».

Ciò premesso, osserva poi che poiché l'art. 58 c.p.c. attribuisce al cancelliere il compito di provvedere all'iscrizione della causa a ruolo, dovrebbe concludersi nel senso che spetti al cancelliere, con un proprio provvedimento, «disporre il rifiuto di iscrizione a ruolo della causa».

Sennonché, sul punto è di recente intervenuta la Prima Presidente della S.C. che con decreto del 10 giugno 2025, ha stabilito che, una volta accertato il mancato versamento del contributo unificato nella quota minima, la cancelleria della Corte è tenuta a trasmettere gli atti alla sezione cui il ricorso spetta per materia «per l'adozione dei provvedimenti giurisdizionali di competenza».

Ciononostante, per la Cassazione si resta in presenza di una norma che «senza alcuna logica, preclude in radice la stessa possibilità di promuovere un giudizio civile se non previo versamento della somma ivi indicata». La norma, infatti, appare priva di qualsivoglia collegamento tra l'imposizione dell'onere tributario e l'obiettivo di realizzazione del servizio giustizia; soprattutto, essa è di applicazione universale, non prevedendo eccezioni nemmeno per i soggetti ammessi al patrocinio a spese dello Stato, e appare motivata esclusivamente dall'intento di incrementare le entrate erariali, esercitando al contempo una coazione nei confronti di coloro che necessitano di adire l'autorità giudiziaria.

Con specifico riferimento al procedimento dinanzi alla Cassazione, la Corte ha altresì rilevato una palese e ingiusta disparità di trattamento, in quanto il ricorrente incidentale non sembra essere assoggettato al medesimo obbligo. Un ulteriore elemento di criticità è individuato nel fatto che la somma da versare è identica indipendentemente dal valore dei ricorsi, contravvenendo al principio generale stabilito dall'art. 13, comma 1, del D.P.R. n. 115 del 2002, il quale fissa il contributo unificato in misura maggiore per i valori elevati, mentre per evitare l'improcedibilità in questo caso è sufficiente il versamento minimo di 43 euro.

Tanto basta per ipotizzare sia la violazione dell'art. 3 Cost. che degli artt. 24 e 111 Cost.

Infine, la Cassazione si è anche chiesta se l'importo richiesto possa essere considerato non ostativo all'esercizio della giurisdizione in ragione della sua modestia. Pur riconoscendo che tale argomentazione potrebbe non essere del tutto insostenibile in astratto, la Corte ha ribadito che la legittimità costituzionale di una norma deve essere vagliata anche in rapporto ai principi fondamentali dell'ordinamento, tra i quali spicca il diritto di accesso alla giurisdizione, riconosciuto a tutti dall'art. 24 Cost., il quale garantisce la difesa come diritto inviolabile in ogni fase e grado del procedimento.

«Ne consegue che la valutazione sul merito di una scelta del legislatore che tocca un diritto inviolabile non è tra i poteri di questa Corte, potendo solo il Giudice delle leggi compierla secondo una logica di ipotetico contemperamento fra la garanzia del diritto di azione ed i costi che essa ha per la collettività».