Responsabilità civile e azione di regresso tra Amministrazioni statali e Comune

La Corte di cassazione ha ribadito il seguente principio di diritto:

«Sussiste la responsabilità diretta della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all'amministrazione, tale da far reputare sussistente l'immedesimazione organica con quest'ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche quando sia stato illegittimamente omesso l'esercizio del potere autoritativo».

La vicenda è quella dell'alluvione di Sarno del 1998, in occasione della quale persero la vita centotrentasette persone. I parenti di una di queste avevano chiesto al Tribunale di Sarno la condanna in solido della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero degli Interni, del Comune di Sarno e del Sindaco (quest'ultimo era stato riconosciuto colpevole di omicidio colposo plurimo, con la condanna generica, unitamente ai responsabili civili, al risarcimento del danno in favore della parte civile, da liquidarsi separatamente) al risarcimento dei danni non patrimoniali subiti, sia iure proprio che iure hereditatis.

Tanto il Tribunale che la Corte d'appello – che parzialmente ammettevano la domanda di risarcimento – accoglievano la domanda di regresso proposta dalle Amministrazioni statali nei confronti del Sindaco e rigettavano quella nei confronti del Comune.

Affermava il Giudice del gravame che «nel caso di responsabilità per fatto altrui non è consentito al responsabile agire in via di regresso ai sensi dell'art. 2055, secondo comma, cod. civ. nei confronti di altro responsabile indiretto [il Comune] in quanto, essendo quest'ultimo per definizione estraneo alla causazione del fatto illecito nonché responsabile senza colpa, è inapplicabile il criterio della gravità della rispettiva colpa e dell'entità delle conseguenze derivatane, mentre è consentito al responsabile indiretto agire contro l'immediato autore del fatto lesivo [il Sindaco] per l'intera somma corrisposta al danneggiato, in applicazione del principio di cui all'art. 1298, primo comma, cod. civ.».

Avverso tale pronuncia venivano proposti separati ricorsi dai parenti della vittima e dalle Amministrazioni Statali; queste ultime, in particolare, sostenevano che: «in virtù del principio di immedesimazione organica sancito dall'art. 28 Cost., la responsabilità della Pubblica Amministrazione per i fatti illeciti commessi dai propri funzionari nell'esercizio delle funzioni istituzionali è da qualificarsi come diretta e non mediata. Ne consegue che, nel caso di specie, tanto il Comune di Sarno quanto le Amministrazioni statali sarebbero coautori del fatto illecito e, pertanto, legittimati ad agire in regresso l'uno nei confronti dell'altro, in proporzione alla rispettiva colpa e alle conseguenze dannose, ai sensi dell'art. 2055, secondo comma, c.c.».

La Corte ha ritenuto fondato tale motivo di ricorso, ricordando che «Il comportamento della P.A. che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell'art. 2043 c.c., al risarcimento del danno per il fatto penalmente illecito del dipendente, o si riconduce all'estrinsecazione del potere pubblicistico e cioè ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali.  Nel primo caso (attività provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà), l'immedesimazione organica di regola pienamente sussiste ed è allora ammessa la responsabilità diretta in forza della sicura imputazione della condotta all'ente. Nel secondo caso, di attività estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l'operatività del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull'attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all'ente, opera (nei limiti indicati dalle Sezioni Unite, profilo qui non rilevante) il diverso criterio della responsabilità indiretta, per fatto del proprio dipendente o funzionario, in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall'art. 2049 c.c.»

Nel caso di specie, il Sindaco aveva commesso una serie di gravi azioni e omissioni colpose, qualificate dalla Corte come attività «non meramente materiale ed estranea ai compiti istituzionali» bensì «istituzionale nel senso di estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà», non mutando i termini della questione la circostanza che l'attività non fosse per lo più collegata ad un formale provvedimento amministrativo ed integrasse piuttosto una condotta di tipo omissivo poiché l'omessa adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce comportamento materiale, ma illegittima condotta istituzionale.

In definitiva «Costituendo manifestazione di attività istituzionale anche l'omesso esercizio di potestà pubblica, la responsabilità del Comune nel caso di specie ha carattere diretto ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., per cui non vi è ostacolo, anche secondo l'assunto del giudice di merito, all'esercizio dell'azione di regresso ai sensi del secondo comma dell'art. 2055 c.c. da parte delle Amministrazioni statali ricorrenti».